理解"市域社會治理現代化"的三個著力點

姜方炳

社會治理作為國家治理的重要組成部分，是構建充滿活力而和諧有序的美好社會的基本路徑。2018年6月4日，在延安干部學院新任地市級黨委政法委書記培訓示范班開班式上，中央政法委秘書長陳一新首次正式提出“市域社會治理現代化”的概念，并從治理理念現代化、治理體系現代化、治理能力現代化三個方面，系統(tǒng)闡述了以樹立“五個導向”、優(yōu)化四大體系、提升七大能力為核心內容的推進市域社會治理現代化的總體框架和方法路徑。2018年7月18日，中央政法委機關下半年工作推進會再次強調，要以市域社會治理現代化試點為抓手，確立抓省帶市的工作新機制，加強市域政法工作創(chuàng)新交流，積極探索具有中國特色、時代特征、市域特點的社會治理新模式。由此，推進市域社會治理現代化成了一個亟待研究和探索的重要理論課題和實踐命題。

“市域社會治理現代化”是一個新的概念，從字面表述上看，是“市域+社會治理現代化”的組合，體現的是國家對推進社會治理現代化的總體要求在“市域”范圍內的落實。自黨的十八屆三中全會以來，隨著中央文件用“社會治理”的概念取代了以往的“社會管理”概念后，政學兩界對其已有深入的探討，“社會治理現代化”的提法逐漸深入人心，其概念要義也較為清晰。筆者以為，要深刻理解和把握“市域社會治理現代化”這一概念的內涵，關鍵在于對“市域”的理解和把握。具體而言，需要抓住以下三個著力點：

市域社會治理的治理單位主要以設區(qū)的城市為載體

我國按照中央政府統(tǒng)一領導、地方政府分級管理的原則，形成了由上至下的“金字塔式”地方政府層次結構，治理體系的運轉主要依靠自上而下的層級“勢能”推動。目前，就中國的地方行政層級設置而言，主要存在兩級制、三級制和四級制三種形式。雖然我國的行政區(qū)劃體系和城市行政等級較為復雜，但從中央政法委關于“市域社會治理”的謀劃布局來看，這里的“市域”應該主要指的是設區(qū)的城市的行政區(qū)域和層級（包括副省級城市、省會城市、計劃單列市）。這也是社會治理的現實需求。當前，新型社會矛盾風險的傳導性、流動性不斷增強，從醞釀發(fā)酵到集中爆發(fā)周期不斷縮短，牽涉的利益群體、資金往來、具體訴求等各類矛盾要素不斷超越傳統(tǒng)縣域層級能夠解決的職權范圍。而相對于以“縣域”為重點的傳統(tǒng)社會治理體系而言，以設區(qū)的市為單位的社會治理具有更大更明顯的優(yōu)勢，特別是地方立法權優(yōu)勢和資源統(tǒng)籌協(xié)調優(yōu)勢。

市域社會治理強調市級層面的“主導者”角色定位

從行政層級關系看，國家和省級層面是政策的研究者和制定者，區(qū)縣層面是具體的執(zhí)行者，在職能定位方面十分明確。但市級層面則處于承上啟下的特殊位置，既是上級政策的執(zhí)行者，一定程度上又是的政策制定者。在以“縣域”為重點的社會治理體系中，市級層面作為“執(zhí)行者”的定位容易被放大，而在地方政策研究制定、治理體系創(chuàng)新、力量整合調配等方面的主導性作用則發(fā)揮得不夠。“市域社會治理現代化”概念的正式提出，就是要把推進社會治理體系創(chuàng)新的重點從縣一級向市一級轉移，突出市級層面在地方社會治理過程中作為“主導者”的角色定位。具體而言，就是要充分發(fā)揮市一級黨委政府的統(tǒng)籌謀劃作用，通過優(yōu)化市域社會治理組織體系、提升市域社會治理核心能力，形成市-區(qū)（縣、市）-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權責明晰、高效聯(lián)動、上下貫通、運轉靈活，黨委、政府、社會、公眾等多方主體合作共治的社會治理新體系，繼而在全市域范圍內構建形成共建共治共享的社會治理格局。

市域社會治理突出“以城區(qū)為重點”的空間治理取向

改革開放40年來，隨著城市化進程的不斷加快，新經濟新產業(yè)快速發(fā)展并向城市集聚，形成了“以人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)、由欠發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)遷徙為主的特征鮮明的人口流動大潮”。與之相伴而生的現象是城市人口規(guī)模的迅速增加。據國家統(tǒng)計局公布的數據顯示，到2011年末，我國城鎮(zhèn)人口占總人口比重達到了51.27%，首次超過50%;截至2017年底，全國市轄區(qū)人口超過100萬的大城市已經有147個，城市化平均值已經達到57.35%。中國數千年來以農村人口為主的城鄉(xiāng)人口結構已經發(fā)生逆轉，意味著人們的生產方式、職業(yè)結構、消費行為、生活方式、價值觀念等都將發(fā)生極其深刻的變化，城市由此也就容易成為各類矛盾風險的產生地、聚集地、爆發(fā)地?！笆杏蛏鐣卫憩F代化”的提出，就是希望能夠將社會治理的工作重點轉到城區(qū)上來，通過發(fā)揮市一級的統(tǒng)籌協(xié)調以及資源和技術優(yōu)勢，更為有效地應對城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展過程中各類新型社會矛盾風險的挑戰(zhàn)，從而真正落實以人民為中心的發(fā)展思想。

綜合上述分析，筆者認為，“市域社會治理現代化”應該是以設區(qū)的城市為基本治理單位，以城區(qū)為重點、覆蓋農村、城鄉(xiāng)聯(lián)動，充分發(fā)揮市級層面主導作用，在市域范圍內統(tǒng)籌謀劃和實施的社會治理。結合社會治理現代化的內涵以及陳一新秘書長的相關闡述，“市域社會治理現代化”就是要按照中央關于社會治理現代化的總體要求，以設區(qū)市為主要治理載體，以治理理念現代化、治理體系現代化、治理能力現代化為重點內容，加快提升社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的發(fā)展過程。具體而言，市域社會治理社會化，即通過充分發(fā)揮各級黨委的領導核心作用，在市域范圍內形成有效整合社會各方資源、動員社會各方力量參與的共建共治共享的社會治理格局;市域社會治理法治化，即構建形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范的市域社會治理法治體系，使循法而行成為廣大干部和群體的價值準則和自覺行動;市域社會治理智能化，即能夠將大數據、云計算、人工智能等現代智慧技術融入治理全過程，打造出集約高效、精確精細的市域社會治理體系;市域社會治理專業(yè)化，即在市域范圍內建成一個社會治理專業(yè)人才發(fā)展體系，能夠培養(yǎng)和儲備一支高素質的專業(yè)化干部隊伍和社會治理各類人才隊伍。

總體而言，“市域社會治理現代化”目前還只是處于理念探討和布局謀劃階段，具體的工作體系和實踐經驗還有待探索和驗證。自該概念提出之后，一些城市已結合地方實際積極開展了頗具特色的治理實踐。例如，杭州市正在“六和塔”矛盾糾紛調處模式多年實踐經驗的基礎上進行不斷創(chuàng)新，積極構建和完善以“三級三層六和六能”為主要框架的市域社會治理“六和塔”工作體系;廈門市開展了“大數據與市域社會治理現代化應用模式”的探索;溫州市正在著力構建市域社會治理“協(xié)調指揮”“源頭防范”“動態(tài)管控”“智慧保障”四大體系;嘉興市率先在全國探索形成“三治融合”建設規(guī)范地方標準，建立健全“三治融合”評價體系;衢州市開展了以“四大五加”為主要內容的體系架構和“主”字型運行架構的市域社會治理探索實踐，等等。毋庸置疑，這些地方性探索實踐，將從多個角度和層面為形成市域社會治理現代化新模式提供有益的經驗和啟示。

作者系杭州市委黨校副研究員