行政執(zhí)法中的“敏感信息”要不要公開？

胡珊

案例

53歲的李某原是某市制藥廠的一名銷售人員。從1999年開始，李某就多次分別舉報(bào)該藥廠和藥廠的車間承包人高某制售假藥。

據(jù)李某稱，1999年8月他在高某處買了一批xx牌xx霉素。后該藥品出現(xiàn)質(zhì)量問題，被認(rèn)定為假冒藥，導(dǎo)致他遭受巨額損失。為此他舉報(bào)到該市藥監(jiān)局，請求藥監(jiān)局查辦制假責(zé)任人，并賠償他的實(shí)際損失。

2002年6月27日，該市藥監(jiān)局正式立案調(diào)查，后因該藥廠不復(fù)存在，藥監(jiān)局以無法對藥廠實(shí)施行政處罰為由做出撤案決定。李某對這個(gè)撤案決定不服，認(rèn)為雖藥廠不存在，但車間承包人高某涉嫌刑事犯罪，應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)。遂向該省藥監(jiān)局申請復(fù)議，省藥監(jiān)局作出不予受理的決定。

李某稱，此后他得知，原來市藥監(jiān)局是向市政府匯報(bào)、報(bào)請、批準(zhǔn)同意后，才對此“假藥大案”撤案的。2016年4月11日，李某向市政府提出政府信息公開申請，申請公開該市食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于此案向市委、市政府督查室匯報(bào)的4份材料，以及領(lǐng)導(dǎo)批示、會(huì)議紀(jì)要和處理意見、結(jié)論。

2016年4月29日，該市市政府對李某作出《政府信息公開告知書》，對其申請公開事項(xiàng)逐項(xiàng)作出答復(fù)稱：李某申請公開的該市食藥監(jiān)關(guān)于此案向市委、市政府匯報(bào)的4份材料不是市政府辦公室制作的政府信息，不屬于公開的范圍，建議李某向市食藥監(jiān)提交申請；李某申請公開的關(guān)于此案的領(lǐng)導(dǎo)批示、會(huì)議紀(jì)要屬于市政府的內(nèi)部管理信息，也不屬于公開的范圍；而李某申請公開的關(guān)于此案的處理意見信息，市政府并未制作過，政府信息不存在。

但接到這份告知書后，李某不服，將市政府訴至法院，請求法院判決確認(rèn)市政府作出的《政府信息公開告知書》違法，并判決市政府依照其申請公開相關(guān)信息。

此案歷經(jīng)一審、二審和再審。最高院認(rèn)為，李某已經(jīng)獲知案件的處理結(jié)論，其所申請公開的領(lǐng)導(dǎo)批示、會(huì)議紀(jì)要、處理意見等，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或者行政機(jī)關(guān)之間對于案件處理的意見交換，市政府不予提供并無不當(dāng)，李某的再審理由依法不能成立，最終駁回了李某的再審申請。

說法

相較于一般的政府信息，行政執(zhí)法信息，特別是行政處罰信息，屬于比較特殊的一類政府信息。這一領(lǐng)域的政府信息關(guān)注度很高，其中涉及的“敏感信息”也很多，比如個(gè)人隱私、機(jī)密信息、執(zhí)法手段等，公開中需要注意的事項(xiàng)也多，公開不當(dāng)可能引發(fā)一系列后續(xù)問題。因此，行政執(zhí)法領(lǐng)域的信息公開一直是政府信息全面公開的“軟肋”，對這類申請，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)大多處理得比較謹(jǐn)慎。

為了促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效履行職責(zé)，維護(hù)群眾合法權(quán)益，從2017年開始，國務(wù)院辦公廳部署開展了推行行政執(zhí)法公示制度的試點(diǎn)工作。

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開的行政執(zhí)法信息主要包括行政執(zhí)法主體、人員、職責(zé)、權(quán)限、隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單、依據(jù)、程序、監(jiān)督方式和救濟(jì)渠道等一般性執(zhí)法信息。相對于個(gè)案來講，只要求在事中出示能夠證明執(zhí)法資格的執(zhí)法證件和有關(guān)執(zhí)法文書，在事后公開行政執(zhí)法決定即可。

而具體行政執(zhí)法活動(dòng)中有關(guān)執(zhí)法調(diào)查方法、機(jī)密信息來源、內(nèi)部研究意見等“敏感信息”，通常不應(yīng)公開，否則將有可能妨礙行政執(zhí)法活動(dòng)的正常進(jìn)行?！墩畔⒐_條例》雖然沒有明確將行政執(zhí)法中的“敏感信息”規(guī)定為可以不予公開的情形，但這類信息一般都具有“內(nèi)部性”或“非終極性”的特點(diǎn)，屬于“意思形成”的信息。一旦過早公開，可能會(huì)引起誤解和混亂，或者妨礙坦率的意見交換以及正常的意思形成，從而降低政府效率。這類信息免于公開，目的是保護(hù)政府決策過程的完整性，鼓勵(lì)政府官員之間的相互討論，并防止在決定作出以前不成熟地予以公布?！皟?nèi)部性”“過程性”信息不公開也符合國際通例，有利于兼顧公開與效率的平衡。

目前在司法實(shí)踐中，法官們認(rèn)為“內(nèi)部性”“過程性”信息需要公開的情形，只發(fā)生在這類信息對外產(chǎn)生了約束力的情況下，即信息內(nèi)容對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，而且這份信息已通過送達(dá)等途徑對外公開化。達(dá)到這兩個(gè)條件，此份信息其實(shí)已經(jīng)喪失了“內(nèi)部性”的特征。

通過上述案件，最高院指出，如果行政機(jī)關(guān)援引《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》第二條“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息”，決定對執(zhí)法“敏感信息”不予公開的，人民法院經(jīng)權(quán)衡也認(rèn)為不公開更有利于保證行政執(zhí)法活動(dòng)（包括今后的行政執(zhí)法活動(dòng)）正常進(jìn)行的，應(yīng)當(dāng)予以支持。