公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制探析
——以大連市公安局金州分局的實(shí)踐為例

李易尚，王 玥，魏 浩

（1.中國(guó)人民公安大學(xué) 犯罪學(xué)學(xué)院，北京100038；2.安徽公安職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥230088；3.中國(guó)人民公安大學(xué) 公安管理學(xué)系，北京100038）

當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)下，公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制已運(yùn)用于各項(xiàng)公安工作。2018 年6 月7 日，公安部在京召開(kāi)全國(guó)公安機(jī)關(guān)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)電視電話會(huì)議，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要切實(shí)形成各警種合成作戰(zhàn)的整體合力，建立起協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、資源共享、通力配合的整體工作格局”[1]。大連市公安局金州分局（以下簡(jiǎn)稱“金州分局”）在合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制建設(shè)方面獨(dú)樹(shù)一幟，本文對(duì)其警務(wù)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行總結(jié)歸納并分析其存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出完善警務(wù)機(jī)制的建議，為公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制建設(shè)提供新思路。

一、公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)警務(wù)概述

（一）公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)警務(wù)的產(chǎn)生背景

社會(huì)治安環(huán)境日趨復(fù)雜的局面對(duì)公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作的開(kāi)展提出了新的要求。在常態(tài)化的公安工作中，各部門(mén)、各警種之間信息流轉(zhuǎn)慢，情報(bào)共享壁壘嚴(yán)重，業(yè)務(wù)合作難以深度開(kāi)展。在公安各業(yè)務(wù)部門(mén)中，情報(bào)部門(mén)作為公安工作的“耳目、尖兵、參謀”與指揮調(diào)度的中心樞紐也都面臨著工作效率不高、工作機(jī)制亟須改進(jìn)等工作困境。對(duì)于情報(bào)部門(mén)來(lái)說(shuō)，其困境一是職能僅局限于追逃、破案等戰(zhàn)術(shù)層面，沒(méi)有站在構(gòu)建國(guó)家安全防范體系、推動(dòng)現(xiàn)代警務(wù)改革以及順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代需求等戰(zhàn)略層面[2]，難以適應(yīng)日趨復(fù)雜的社會(huì)治安局面和警務(wù)工作新要求。二是與其他警種、部門(mén)聯(lián)系不夠密切，情報(bào)共享難以及時(shí)有效傳遞，沒(méi)有發(fā)揮出公安綜合情報(bào)部門(mén)的樞紐作用。對(duì)于指揮中心而言，公安指揮中心與接處警單位交流溝通不夠，對(duì)信息缺乏匯總研判，指揮工作缺乏高效性。在這種公安工作環(huán)境下，加強(qiáng)各警種、各業(yè)務(wù)部門(mén)之間的合作，共同打擊犯罪是提升警務(wù)效能的必由之路。當(dāng)前，大部制正在有序開(kāi)展，大部制通過(guò)將相近職能部門(mén)進(jìn)行整合，最大限度減少政出多門(mén)、職能交叉重疊，以整體型組織結(jié)構(gòu)和資源應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的復(fù)雜性，提高組織績(jī)效[3]。在公安大部制背景下，公安情報(bào)部門(mén)也亟須改革，以加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，促使其情報(bào)信息更加靈敏、資源整合更加緊密、職能定位更加合理。在這種社會(huì)環(huán)境與公安工作背景下，以公安情報(bào)部門(mén)與公安指揮中心為核心的公安合成作戰(zhàn)指揮中心應(yīng)運(yùn)而生。

（二）公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)警務(wù)的概念

合成作戰(zhàn)理論起源于軍事領(lǐng)域，指各軍種、各兵種之間以及軍區(qū)之間的協(xié)調(diào)合作，凝聚各方力量，進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以達(dá)到軍隊(duì)的戰(zhàn)斗目標(biāo)。目前，合成作戰(zhàn)理論被公安機(jī)關(guān)所借鑒，已經(jīng)引入到了刑事偵查、公安管理等各公安業(yè)務(wù)領(lǐng)域。關(guān)于“公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)”的概念，主要有“能力說(shuō)”“偵查說(shuō)”“戰(zhàn)術(shù)說(shuō)”等觀點(diǎn)。“能力說(shuō)”認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)能力強(qiáng)調(diào)在統(tǒng)一的處置目標(biāo)和計(jì)劃下，各警種之間、各部門(mén)之間形成“融合”的力量[4]。“偵查說(shuō)”認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)本質(zhì)上是聯(lián)合偵查，是指?jìng)刹榈暮铣勺鲬?zhàn)[5]?！皯?zhàn)術(shù)說(shuō)”認(rèn)為，合成作戰(zhàn)是以指揮中心的統(tǒng)一指揮調(diào)度為前提，形成整體合力以達(dá)到快速制敵的一種戰(zhàn)術(shù)[6]。

通過(guò)上述關(guān)于“公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)”的代表性觀點(diǎn)，我們可以發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)是在協(xié)同理論①協(xié)同論（Synergetics）起源于20 世紀(jì)70 年代，是系統(tǒng)科學(xué)的重要分支理論。協(xié)同論主要研究一個(gè)能與外界有物質(zhì)、能量、信息交換的開(kāi)放系統(tǒng)，如何通過(guò)自己內(nèi)部子系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)與外界環(huán)境之間的協(xié)同作用，使系統(tǒng)自發(fā)呈現(xiàn)出有序結(jié)構(gòu)，并研究系統(tǒng)從有序變?yōu)闊o(wú)序的原因。、CompStat警務(wù)模式②CompStat 警務(wù)理論全稱為“Compare Statistics”模式，最初的意思是“比較統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”，后來(lái)發(fā)展成為一個(gè)專有名詞，即指美國(guó)警務(wù)改革中的一種嶄新模式——“情報(bào)引導(dǎo)警務(wù)”的CompStat 模式，其核心是準(zhǔn)確及時(shí)的情報(bào)、有效的戰(zhàn)術(shù)、快速的部署以及持續(xù)的后續(xù)行動(dòng)。等理論的指導(dǎo)下，通過(guò)部門(mén)、警種間的合作如設(shè)立情指聯(lián)勤中心等方式，提升公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力和警務(wù)工作效能的一種新型警務(wù)工作模式，公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)包含部門(mén)職能的合成，警力的合成，情報(bào)信息的合成，技術(shù)、手段的合成等具體要素。公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)概念的主要構(gòu)成要素如表1所示。

表1 公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)的概念

二、金州分局合成作戰(zhàn)指揮中心組織架構(gòu)及機(jī)制建設(shè)

金州分局按照上級(jí)公安機(jī)關(guān)創(chuàng)新完善防控體系建設(shè)的部署要求，主動(dòng)順應(yīng)新區(qū)行政體制改革和公安大部制的發(fā)展方向，合并機(jī)構(gòu)、理順職能、優(yōu)化機(jī)制、創(chuàng)新警務(wù)，深度融合信息流、業(yè)務(wù)流、管理流，全力打造“情報(bào)主導(dǎo)、科學(xué)指揮、合成處置、集約運(yùn)行”的合成作戰(zhàn)指揮中心，以構(gòu)建實(shí)戰(zhàn)化合成作戰(zhàn)指揮中心為牽引，助推區(qū)縣防控體系建設(shè)全面提檔升級(jí)，著力構(gòu)建與動(dòng)態(tài)治安相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)“大指揮”體系，推動(dòng)金州防控體系向合力聚集、效力提升、活力激發(fā)的更高水平前行。

（一）組織架構(gòu)設(shè)置

大連市公安局金州分局按照精簡(jiǎn)職能原則，合并原指揮中心、微警務(wù)中心、合成作戰(zhàn)中心、科技部門(mén)、辦公室、考核部門(mén)等6 個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)職能，建立了合成指揮部、情報(bào)作戰(zhàn)部和運(yùn)維保障部“三位一體”的合成作戰(zhàn)指揮中心，基本組織架構(gòu)如圖1 所示。在縱向方面，合成作戰(zhàn)指揮中心是立體化社會(huì)治安防控體系的核心，對(duì)上承接省廳、市局的指令；對(duì)下向下級(jí)公安業(yè)務(wù)部門(mén)即公安派出所下達(dá)指揮命令，建立了完整的三級(jí)指揮鏈條。在橫向方面，金州分局通過(guò)信息化平臺(tái)、合成化機(jī)制指揮各警務(wù)單元協(xié)同工作，節(jié)約警務(wù)資源，有效破解了實(shí)戰(zhàn)中警種職能模糊、工作界限不清等瓶頸問(wèn)題。合成作戰(zhàn)指揮中心各部門(mén)相互協(xié)作，各負(fù)其責(zé)，具體職責(zé)分工及相關(guān)關(guān)系如圖2所示。

圖1 大連市公安局金州分局合成作戰(zhàn)指揮中心架構(gòu)圖

圖2 大連市公安局金州分局合成作戰(zhàn)指揮中心各部門(mén)職責(zé)圖

1.合成指揮部

合成指揮部是警務(wù)指令的發(fā)起源頭，指揮長(zhǎng)依托數(shù)據(jù)信息、情報(bào)產(chǎn)品和扁平化、智能化的調(diào)度平臺(tái)，第一時(shí)間進(jìn)行接處警、警力調(diào)派、聯(lián)勤指揮、應(yīng)急管理、輿情導(dǎo)控等工作，指揮所有作戰(zhàn)實(shí)體的勤務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)。指揮長(zhǎng)為處置當(dāng)日警情的首席指揮官、第一責(zé)任人，擁有對(duì)案（事）件初發(fā)階段的先期處理權(quán)、對(duì)外協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)察督導(dǎo)權(quán)以及指揮大廳值班人員管理考核權(quán)。目前，全局派出所勤務(wù)指揮室已升級(jí)，進(jìn)一步推動(dòng)了350兆數(shù)字集群、視頻、微信、通訊組網(wǎng)等聯(lián)通手段的合成應(yīng)用，構(gòu)建起雙向互動(dòng)、互為支撐、上下對(duì)接、協(xié)同行動(dòng)的指揮鏈條。

2.情報(bào)作戰(zhàn)部

情報(bào)作戰(zhàn)部，是全局情報(bào)信息的“服務(wù)區(qū)”，也是合成作戰(zhàn)指揮的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。情報(bào)作戰(zhàn)部按照“4+1+N”（“4”為技偵、網(wǎng)偵、圖偵、刑偵；“1”為情報(bào)；“N”為多警種）模式，對(duì)全局各專業(yè)警種的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行高度共享與應(yīng)用，對(duì)技術(shù)手段進(jìn)行升級(jí)完善，對(duì)系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行充分整合優(yōu)化。在人員編制上，采用“常駐制”和“派駐制”兩種模式，整合分散在各實(shí)戰(zhàn)單位的情報(bào)力量，組建跨警種跨部門(mén)的、擁有最高信息查詢權(quán)限的情報(bào)研判隊(duì)伍，并按照副科、正科、副處三個(gè)級(jí)別分別設(shè)置相應(yīng)的情報(bào)官。目前金州分局情報(bào)作戰(zhàn)部共設(shè)專職情報(bào)官21人，日常工作由首席情報(bào)官全面負(fù)責(zé)。在層級(jí)構(gòu)架上，依托派出所勤務(wù)指揮室設(shè)立情報(bào)工作站，開(kāi)展基礎(chǔ)情報(bào)工作，實(shí)現(xiàn)“偵查協(xié)作、指揮支援、打防指導(dǎo)、管控預(yù)警”四大核心職能，促進(jìn)指揮處置依托情報(bào)指引更加精準(zhǔn)、情報(bào)產(chǎn)品通過(guò)指揮落地更加高效。

3.運(yùn)維管理部

運(yùn)維管理部整合原有考核部門(mén)、科技部門(mén)、辦公室的職能，負(fù)責(zé)全局綜合業(yè)務(wù)、勤務(wù)管理和質(zhì)效評(píng)估，承擔(dān)全局信息通信保障、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)運(yùn)維，履行對(duì)跨警種、常態(tài)性專項(xiàng)部署的推進(jìn)落實(shí)職能，主要抓綜合管理、科技保障、勤務(wù)評(píng)估、項(xiàng)目考核，重點(diǎn)加強(qiáng)科技信息化應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)和項(xiàng)目管理，整合各類系統(tǒng)平臺(tái)。推動(dòng)公安實(shí)戰(zhàn)需求和先進(jìn)科技手段相融合，同時(shí)，與中國(guó)人民公安大學(xué)、中國(guó)刑事警察學(xué)院、遼寧警察學(xué)院等高校開(kāi)展局校合作，與20多個(gè)國(guó)內(nèi)科技領(lǐng)先企業(yè)如華為、騰訊等進(jìn)行警企合作，開(kāi)展聯(lián)合研發(fā)，攻關(guān)了一批公安實(shí)戰(zhàn)急需的警用技術(shù)。此外，運(yùn)維管理部還及時(shí)掌握最新理念和先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)指揮體系自我生長(zhǎng)、優(yōu)化更新。

（二）機(jī)制建設(shè)

金州分局以“聯(lián)合指揮作戰(zhàn)”平臺(tái)、“微警務(wù)”平臺(tái)為載體，通過(guò)健全指揮工作運(yùn)行和對(duì)接機(jī)制，促進(jìn)信息流、業(yè)務(wù)流、管理流的深度融合再造，推動(dòng)技術(shù)、情報(bào)、指揮、處置、評(píng)估一體運(yùn)行的警務(wù)模式落地生根、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，不斷完善以情報(bào)為主導(dǎo)的勤務(wù)運(yùn)行模式。其合成作戰(zhàn)警務(wù)具體運(yùn)行機(jī)制建設(shè)如圖3所示，合成指揮聯(lián)動(dòng)平臺(tái)整合指令通報(bào)、警情案件、群體性事件、網(wǎng)絡(luò)輿情案（事）件等各類警情信息并傳遞給指揮中心的值班指揮員。指揮員根據(jù)警情信息是否復(fù)雜進(jìn)行分流。若警情簡(jiǎn)單，則指令基層作戰(zhàn)單元進(jìn)行警情處置。反之，則傳遞給公安情報(bào)部門(mén)，由刑偵、網(wǎng)偵、技偵、情報(bào)、圖偵及其他警種部門(mén)構(gòu)建而成的情報(bào)作戰(zhàn)協(xié)作平臺(tái)對(duì)這一復(fù)雜情報(bào)信息進(jìn)行分析研判并將研判結(jié)論即情報(bào)指令發(fā)給指揮部門(mén)，由指揮部門(mén)下達(dá)指令進(jìn)行警情處置?；鶎幼鲬?zhàn)單元在警情處置后，要將警情處置過(guò)程與處置結(jié)果向指揮部門(mén)進(jìn)行反饋。各類反饋結(jié)果都流轉(zhuǎn)到執(zhí)法管控平臺(tái)，反饋結(jié)果為后續(xù)的考核評(píng)估工作提供依據(jù)。公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)機(jī)制是一個(gè)完整的系統(tǒng)，在協(xié)同作戰(zhàn)總機(jī)制下，合成作戰(zhàn)機(jī)制下設(shè)若干子機(jī)制，各子機(jī)制是合成作戰(zhàn)警務(wù)具體運(yùn)行過(guò)程中必不可少的組成要素，如圖4所示。

圖3 金州分局合成作戰(zhàn)指揮中心工作流程

圖4 公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)機(jī)制下各子機(jī)制的構(gòu)成

1.情指一體機(jī)制

合成指揮部與情報(bào)作戰(zhàn)部24小時(shí)同步運(yùn)轉(zhuǎn)，為實(shí)戰(zhàn)部門(mén)提供情報(bào)信息、為指揮調(diào)度提供科學(xué)及時(shí)的決策依據(jù)。平時(shí)，情報(bào)作戰(zhàn)部在首席情報(bào)官主導(dǎo)下，按照“兩級(jí)研判、三級(jí)流轉(zhuǎn)”模式，主動(dòng)開(kāi)展“從人到案、從物到案”的關(guān)聯(lián)信息數(shù)據(jù)分析，落實(shí)每日研判、實(shí)時(shí)研判、專業(yè)研判、重點(diǎn)研判，為偵查打擊、治安防范、維穩(wěn)管控、基層需要提供強(qiáng)有力的情報(bào)支撐；遇重大警情時(shí)，合成指揮部通過(guò)通訊組、實(shí)戰(zhàn)平臺(tái)同步推送至情報(bào)作戰(zhàn)部，情報(bào)作戰(zhàn)部及時(shí)跟進(jìn)案（事）件進(jìn)展，及時(shí)為指揮長(zhǎng)提供要素支持，確?？焖俨伎厝鼍W(wǎng)、精確指揮調(diào)度。

2.輿情聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建立重大案（事）件現(xiàn)場(chǎng)處置、輿情處置、社會(huì)面控制“三同步”工作模式，形成合成作戰(zhàn)指揮中心與實(shí)戰(zhàn)單元之間的信息雙向流轉(zhuǎn)、上下相互策應(yīng)。合成作戰(zhàn)指揮中心接報(bào)重大、敏感警情后，立即指令網(wǎng)安部門(mén)以及路面力量同步做好網(wǎng)上網(wǎng)下控制工作；網(wǎng)安部門(mén)在工作中發(fā)現(xiàn)敏感輿情，第一時(shí)間推送合成作戰(zhàn)指揮中心，合成作戰(zhàn)指揮中心及時(shí)發(fā)布預(yù)警，并調(diào)度案（事）件主要警種介入處置，提升應(yīng)對(duì)處置合力。

3.聯(lián)合指揮機(jī)制

金州分局的聯(lián)勤指揮實(shí)行指揮長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，每天由輪班指揮長(zhǎng)負(fù)責(zé)當(dāng)日24 小時(shí)的警情指揮調(diào)度。在常態(tài)下，由指揮長(zhǎng)、接警員以及情報(bào)、交警、網(wǎng)安、邊防、國(guó)保等各業(yè)務(wù)部門(mén)、警種聯(lián)合在崗值班，建立指揮長(zhǎng)直接調(diào)動(dòng)一線實(shí)戰(zhàn)崗位的勤務(wù)機(jī)制，形成“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”“面對(duì)面”的立體化、全方位指揮體系；遇有重大敏感案（事）件、重要節(jié)點(diǎn)、重大活動(dòng)時(shí)，啟動(dòng)“1+N”聯(lián)合指揮模式，視情況增加進(jìn)駐值守部門(mén)，統(tǒng)籌各方資源和力量，統(tǒng)一指揮調(diào)度，實(shí)現(xiàn)指揮有力、處置高效。同時(shí)，為處理好突發(fā)性（群體）事件等嚴(yán)重警情，分局不斷健全完善層級(jí)預(yù)案體系和拉動(dòng)演練機(jī)制，推動(dòng)部門(mén)協(xié)同、戰(zhàn)術(shù)協(xié)同、保障協(xié)同和指揮協(xié)同。

4.勤務(wù)調(diào)適機(jī)制

情報(bào)作戰(zhàn)部在日常開(kāi)展社會(huì)治安形勢(shì)研判的同時(shí)，綜合治安風(fēng)險(xiǎn)、安保需要等因素，借助省廳警務(wù)指揮“一張圖”和市局智能調(diào)度平臺(tái)，在全區(qū)范圍內(nèi)分區(qū)域、分時(shí)段確定防控等級(jí)；合成指揮部根據(jù)情報(bào)作戰(zhàn)部的研判對(duì)策，靈活調(diào)整基層實(shí)戰(zhàn)部門(mén)的警力部署，實(shí)現(xiàn)對(duì)警情、數(shù)據(jù)與警力分布的動(dòng)態(tài)性掌握，促使治安走勢(shì)與警力投向同步浮動(dòng)，有利于將各類風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽狀態(tài)，極大避免了個(gè)性問(wèn)題普遍化、區(qū)域問(wèn)題全局化。

5.執(zhí)法管控機(jī)制

分局賦予合成作戰(zhàn)指揮中心檢查督導(dǎo)警情流向的職能，依托“聯(lián)合指揮作戰(zhàn)”平臺(tái)的執(zhí)法管理模塊，落實(shí)專人全面、實(shí)時(shí)地對(duì)警情案件受立案情況進(jìn)行網(wǎng)上監(jiān)督，并與法制部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)對(duì)接，確保警情經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審核，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移。此外，為保證合成作戰(zhàn)機(jī)制的順利運(yùn)行，金州分局制定了一系列內(nèi)部文件，對(duì)警務(wù)運(yùn)行的流程、相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)和任務(wù)、權(quán)責(zé)關(guān)系、民警崗位責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)合成作戰(zhàn)的規(guī)范化、制度化建設(shè)，保證警務(wù)運(yùn)行的正當(dāng)性與合法性。

6.過(guò)程問(wèn)效機(jī)制

按照“凡開(kāi)展工作，必考評(píng)問(wèn)效”的管理思維，運(yùn)維管理部對(duì)全局日常勤務(wù)運(yùn)行、警情處置的情況實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督、跟蹤問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化對(duì)各警種部門(mén)常規(guī)工作和專項(xiàng)指標(biāo)的績(jī)效考評(píng)，完善從指令下達(dá)到現(xiàn)場(chǎng)處置、從研判支持到情報(bào)落地、從執(zhí)行反饋到考核評(píng)估的業(yè)務(wù)流程，確保各項(xiàng)勤務(wù)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)各類案（事）件處置戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)、戰(zhàn)法的問(wèn)效，總結(jié)實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提煉固化成功做法，提高工作效率，進(jìn)一步指導(dǎo)實(shí)戰(zhàn)、服務(wù)決策。

三、公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)警務(wù)存在的問(wèn)題分析

（一）合成作戰(zhàn)機(jī)制弱化了公安情報(bào)部門(mén)等業(yè)務(wù)部門(mén)的地位

在合成作戰(zhàn)機(jī)制下，公安指揮中心成為公安機(jī)關(guān)的樞紐與核心部門(mén)。在指揮一家獨(dú)大的情形下，可能會(huì)弱化其他公安業(yè)務(wù)部門(mén)的地位和效能。合成作戰(zhàn)機(jī)制的建立對(duì)于公安情報(bào)部門(mén)來(lái)說(shuō)影響巨大。在近幾年各地公安機(jī)關(guān)情指行一體化的浪潮下，公安情報(bào)中心與公安指揮中心合署辦公，公安情報(bào)部門(mén)為指揮中心提供情報(bào)研判結(jié)果，指揮中心根據(jù)情報(bào)部門(mén)以及其他警種、部門(mén)的情報(bào)進(jìn)行指揮調(diào)度。公安情報(bào)中心作為綜合情報(bào)部門(mén)，其業(yè)務(wù)范圍不僅限于為指揮中心提供情報(bào)，還肩負(fù)服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策等其他任務(wù)。合成作戰(zhàn)機(jī)制的建立使得情報(bào)等部門(mén)的業(yè)務(wù)范圍變窄，弱化了其地位與效能。此外，合成作戰(zhàn)機(jī)制建立后，多地公安機(jī)關(guān)組建的情指聯(lián)勤中心都由原指揮中心主任擔(dān)任情指聯(lián)勤中心主任，由原情報(bào)中心主任擔(dān)任情指聯(lián)勤中心副主任，使得公安情報(bào)部門(mén)地位實(shí)際下降。

（二）合成作戰(zhàn)中各合成部門(mén)人員歸屬感和積極性有待提高

從人員構(gòu)成上來(lái)看，合成作戰(zhàn)中心一般都依托指揮中心進(jìn)行警務(wù)運(yùn)作，從各部門(mén)各警種抽調(diào)人員，且抽調(diào)的人員會(huì)定期輪換，因此，大部分業(yè)務(wù)部門(mén)和警種的民警只有一段時(shí)間參與合成作戰(zhàn)警務(wù)的協(xié)作，很難有歸屬感，工作積極性不強(qiáng)。由于對(duì)指揮中心缺乏認(rèn)同感，各部門(mén)獲取相關(guān)的情報(bào)信息后，傾向于將情報(bào)報(bào)送給原來(lái)所在的部門(mén)。為了績(jī)效與業(yè)務(wù)成績(jī)，刑警等部門(mén)發(fā)現(xiàn)情報(bào)后不報(bào)送給指揮中心，導(dǎo)致指揮中心獲取的情報(bào)信息不及時(shí)、不完整，合成作戰(zhàn)的效能也隨之下降。此外，基層派出所承擔(dān)繁重的110 接處警等工作，然而在完成公安任務(wù)取得業(yè)績(jī)后，公安派出所等基層實(shí)戰(zhàn)部門(mén)的業(yè)務(wù)成果都由指揮中心等部門(mén)共享，甚至出現(xiàn)指揮中心獨(dú)享成果的現(xiàn)象，基層作戰(zhàn)單元作為實(shí)際出勤部門(mén)立功受獎(jiǎng)的比例明顯偏低[7]，勤務(wù)與獎(jiǎng)勵(lì)不成正比，容易導(dǎo)致基層積極性不強(qiáng)等問(wèn)題。

（三）合成作戰(zhàn)的各業(yè)務(wù)部門(mén)系統(tǒng)平臺(tái)整合不夠

合成作戰(zhàn)是近兩年公安工作實(shí)踐發(fā)展的產(chǎn)物，目前處于初步推進(jìn)階段，情指行一體化建設(shè)也處于初步階段，系統(tǒng)建設(shè)存在缺乏統(tǒng)籌性等不足之處，主要體現(xiàn)在合成作戰(zhàn)的各業(yè)務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)整合不夠。一方面，各部門(mén)、各警種根據(jù)自身業(yè)務(wù)的需要建設(shè)了很多業(yè)務(wù)系統(tǒng)和平臺(tái)，然而由于系統(tǒng)所采用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)架構(gòu)不同，系統(tǒng)兼容性整體較差，在合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制的運(yùn)行中難以對(duì)各警種、各部門(mén)的數(shù)據(jù)進(jìn)行高度整合。另一方面，情報(bào)信息綜合應(yīng)用平臺(tái)的建設(shè)也有不完善之處。2009年以來(lái)，各地公安機(jī)關(guān)積極構(gòu)建綜合的情報(bào)信息應(yīng)用平臺(tái)，然而有些地區(qū)由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分論證，對(duì)平臺(tái)建設(shè)的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性考慮不夠，缺乏統(tǒng)一的部署和科學(xué)規(guī)劃，出現(xiàn)了省、市平臺(tái)功能模塊建設(shè)重復(fù)、整合不足、功能模塊和實(shí)戰(zhàn)需求脫節(jié)等弊端[8]，間接影響了合成作戰(zhàn)警務(wù)運(yùn)行中公安情報(bào)工作的效能。

（四）合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制中警務(wù)協(xié)同合作不夠深入

一是情報(bào)信息的研判深度不夠且研判結(jié)果對(duì)實(shí)戰(zhàn)的指導(dǎo)性不強(qiáng)，影響了合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)效能。由于公安情報(bào)部門(mén)以及各警種的情報(bào)研判部門(mén)與基層所隊(duì)的銜接不到位，未能主動(dòng)參與信息采集環(huán)節(jié)，對(duì)上報(bào)的信息難以歸類和評(píng)估，分析與研判出的情報(bào)產(chǎn)品與實(shí)際情況出入較大，沒(méi)有形成研判信息來(lái)源于基層、研判結(jié)果應(yīng)用于基層這一良性循環(huán)，情報(bào)研判的不足導(dǎo)致合成作戰(zhàn)警務(wù)的開(kāi)展落實(shí)深度不夠。二是合成運(yùn)行機(jī)制的合作方式停留在表層，合作層次不夠深入。從合成作戰(zhàn)形式上看，雖然合成作戰(zhàn)是各部門(mén)之間通力協(xié)作進(jìn)行警務(wù)運(yùn)作，但是一些公安機(jī)關(guān)的合成作戰(zhàn)目前只停留在淺層次的協(xié)同合作。例如，合成作戰(zhàn)僅體現(xiàn)為各部門(mén)一起開(kāi)會(huì)，且都是由值班領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行發(fā)言總結(jié)，各警種、各部門(mén)抽調(diào)的民警在情指大廳坐班，沒(méi)有進(jìn)行深度合作。

四、公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制的完善

社會(huì)治安局勢(shì)處于變化之中，公安工作也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)社會(huì)發(fā)展和公安工作需要變革新的警務(wù)工作機(jī)制。合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制是各地公安機(jī)關(guān)在警務(wù)實(shí)踐中探索出的一種新型警務(wù)工作模式，其以公安情報(bào)為支撐，以指揮調(diào)度為龍頭，提升了警務(wù)工作效能。事物的發(fā)展是波浪式前進(jìn)或螺旋式上升的過(guò)程，對(duì)于合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制在初期發(fā)展過(guò)程中凸顯出的問(wèn)題，要以發(fā)展的眼光來(lái)正確看待，在后續(xù)的工作中采取有針對(duì)性的舉措加以改進(jìn)，如圖5所示。

圖5 公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制的完善

（一）合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制的推進(jìn)要靈活適當(dāng)

警務(wù)機(jī)制的改革要與公安工作的發(fā)展水平相適應(yīng)，目前，全國(guó)各地公安工作發(fā)展不均衡，因此部門(mén)公安改革的推廣不能采用“一刀切”的形式。對(duì)于合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制的革新也是如此，要加強(qiáng)機(jī)制運(yùn)行與推廣的靈活性，不同的地區(qū)、不同的公安業(yè)務(wù)采用不同的、有針對(duì)性的方式進(jìn)行警務(wù)協(xié)同合作，實(shí)行多種形式并存的合成作戰(zhàn)運(yùn)行機(jī)制。合成的程度、合成的警種部門(mén)、合成的方式都要堅(jiān)持適度、適當(dāng)?shù)脑瓌t，增加警務(wù)協(xié)同的靈活性。以全國(guó)各地的公安情指行一體化建設(shè)為例，部分省市的公安機(jī)關(guān)情指部門(mén)實(shí)行深度的合成，部門(mén)、人員編制全部合并；而部分省市的合成采取折中的方式，情指兩部門(mén)獨(dú)立存在，依托情指聯(lián)勤指揮大廳進(jìn)行外部的協(xié)作并保留內(nèi)部部門(mén)運(yùn)行的獨(dú)立性。從業(yè)務(wù)種類來(lái)看，有的地方實(shí)行大力推進(jìn)偵查合成作戰(zhàn)，有的地方實(shí)行社區(qū)警務(wù)合成作戰(zhàn)，有的地方推行社會(huì)治安防控體系合成作戰(zhàn)，各地的實(shí)踐不盡相同。外部社會(huì)環(huán)境與公安工作發(fā)展的差異性為合成作戰(zhàn)的具體模式提供了多種可能，各地公安機(jī)關(guān)應(yīng)該本著因地制宜的原則，靈活、適當(dāng)?shù)赝七M(jìn)合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新。

（二）提升各合成作戰(zhàn)成員的工作積極性

提高合成作戰(zhàn)成員的歸屬感，一要通過(guò)培育合成作戰(zhàn)文化建立起民警的認(rèn)同感與歸屬感，可以通過(guò)組織合成作戰(zhàn)中心的民警參加集體活動(dòng)來(lái)增強(qiáng)同事之間的信任感和凝聚力，通過(guò)制訂一些合成作戰(zhàn)的宣傳標(biāo)語(yǔ)來(lái)潛移默化地增強(qiáng)民警的認(rèn)同感。二要建立科學(xué)的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)利用合成作戰(zhàn)平臺(tái)破獲案件、化解矛盾、勸止非正常上訪的工作人員予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)采錄虛假信息、錯(cuò)誤信息、漏項(xiàng)信息等出現(xiàn)工作問(wèn)題的警務(wù)人員要責(zé)任倒查，嚴(yán)肅處理?？梢圆捎寐?lián)動(dòng)式考核制度，即在合成作戰(zhàn)戰(zhàn)果統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)所有參與合成作戰(zhàn)的單位進(jìn)行聯(lián)動(dòng)積分，以實(shí)現(xiàn)對(duì)參與單位的考核[9]。三要合理分配利益，共享警務(wù)工作成果。應(yīng)重視對(duì)公安派出所等基層警務(wù)實(shí)戰(zhàn)部門(mén)人員的獎(jiǎng)勵(lì)，以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合，定期評(píng)選合成作戰(zhàn)警務(wù)協(xié)作先進(jìn)單位和個(gè)人并給予通報(bào)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。四要加強(qiáng)民警培訓(xùn)，提高民警的職業(yè)素質(zhì)與個(gè)人操守。可以通過(guò)舉辦講座、培訓(xùn)班等多種形式對(duì)民警，尤其是基層派出所民警進(jìn)行教育和培訓(xùn)，讓民警樹(shù)立合成作戰(zhàn)警務(wù)理念，改變民警傳統(tǒng)的單方面作戰(zhàn)的警務(wù)思想。

（三）加強(qiáng)合成作戰(zhàn)系統(tǒng)平臺(tái)整合與開(kāi)發(fā)

針對(duì)合成作戰(zhàn)中各警種、各業(yè)務(wù)部門(mén)的系統(tǒng)平臺(tái)整合不夠的問(wèn)題，各地公安機(jī)關(guān)要把握互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代與大數(shù)據(jù)時(shí)代的機(jī)遇，著眼于科技發(fā)展，遵循建設(shè)與應(yīng)用并舉的原則，加強(qiáng)智能防控、智慧警務(wù)建設(shè)，完善系統(tǒng)平臺(tái)的整合與開(kāi)發(fā)。首先，要構(gòu)建一體化的情報(bào)信息平臺(tái)。情報(bào)平臺(tái)以公安信息網(wǎng)絡(luò)為依托，從標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)入手，部、省、市三級(jí)平臺(tái)要標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范一致、技術(shù)架構(gòu)相近、應(yīng)用功能相近，按照錯(cuò)位建設(shè)、差別應(yīng)用和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則構(gòu)建起縱向暢通、橫向聯(lián)通、點(diǎn)面互動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)。其次，合成作戰(zhàn)警務(wù)平臺(tái)的發(fā)展和完備需要加強(qiáng)與第三方的合作。一方面，要加強(qiáng)與外部系統(tǒng)平臺(tái)的銜接與技術(shù)合作，尋求技術(shù)支持，另一方面，外部平臺(tái)也是公安情報(bào)源的重要載體，通過(guò)與阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)公司進(jìn)行合作從而加強(qiáng)公安外部信息源的情報(bào)收集協(xié)作。再次，開(kāi)發(fā)新形式的合成作戰(zhàn)平臺(tái)。在智慧警務(wù)開(kāi)展的背景下，可以與互聯(lián)網(wǎng)公司合作開(kāi)發(fā)便民公安APP，如杭州市公安局推廣使用的“警察叔叔”APP 等。在公安便民APP 上，多警種、多部門(mén)的公安業(yè)務(wù)匯集在一起，各部門(mén)得以打通壁壘，通力合作。最后，還要加大公安科學(xué)技術(shù)投入，加快“數(shù)字警務(wù)”建設(shè)，為合成作戰(zhàn)平臺(tái)建設(shè)提供科技支撐。

（四）深化合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制的協(xié)作層次

首先，從合成作戰(zhàn)應(yīng)用廣度上進(jìn)行深化，推進(jìn)多種形式的合成作戰(zhàn)，將合成作戰(zhàn)推進(jìn)到社區(qū)警務(wù)、偵查辦案、治安管理、交通管理等各類警務(wù)工作中，全方位探索重大安?；顒?dòng)、專項(xiàng)行動(dòng)、疑難案事件以及街面警力協(xié)作的合成作戰(zhàn)機(jī)制[10]。其次，從合成作戰(zhàn)警務(wù)協(xié)作的落地處置方面進(jìn)行深化。在情指一體化的基礎(chǔ)上，要充分發(fā)揮基層實(shí)戰(zhàn)部門(mén)的力量，做好指揮調(diào)度的落地工作，提高實(shí)戰(zhàn)化效能。尤其是要加強(qiáng)基層派出所、交巡警隊(duì)對(duì)指揮決策的落地工作，可以由派出所或其他基層所隊(duì)的副職領(lǐng)導(dǎo)兼任勤務(wù)指揮長(zhǎng)，并負(fù)責(zé)決策指揮的落地工作。再次，從完善合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制的方式進(jìn)行深化。充分學(xué)習(xí)借鑒各地公安機(jī)關(guān)先進(jìn)的合成作戰(zhàn)模式與先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。如杭州的“戰(zhàn)時(shí)、特殊利益群體維穩(wěn)期間、平時(shí)”三種時(shí)態(tài)不同的“平戰(zhàn)結(jié)合”合成作戰(zhàn)警務(wù)模式，煙臺(tái)市公安局建立的“7+N”辦公模式，即網(wǎng)安、技偵、法制、交警、高速、消防七大警種常態(tài)入駐，戰(zhàn)時(shí)增配其他部門(mén)警種入駐的警務(wù)模式。最后，要深化合成作戰(zhàn)警務(wù)聯(lián)席會(huì)議，依托各級(jí)情指聯(lián)勤中心，建立每日維穩(wěn)會(huì)商視頻調(diào)度會(huì)議，借鑒美國(guó)CompStat 警務(wù)模式會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)勤會(huì)議由決策者、各轄區(qū)負(fù)責(zé)人及其下屬、犯罪分析員、研究員等共同參與。

在警務(wù)改革的浪潮中，合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制是公安機(jī)關(guān)在積極適應(yīng)社會(huì)動(dòng)態(tài)化、信息化條件下的警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新。合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制遵循著情指一體、合成作戰(zhàn)、科技支撐、手段集成的運(yùn)行規(guī)律，縮短了情報(bào)信息流轉(zhuǎn)到指揮中心的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了指揮調(diào)度扁平化，有效提升了警務(wù)運(yùn)行效能。在新時(shí)代背景下，要結(jié)合社會(huì)發(fā)展形勢(shì)以及公安工作的需要對(duì)合成作戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制進(jìn)行完善，與時(shí)俱進(jìn)，除舊革新，不斷推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新。