解析日本“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”援助

姚帥

6月28日至29日，2019年二十國集團(tuán)（G20）峰會(huì)在日本大阪舉行。峰會(huì)批準(zhǔn)了日本倡議的《G20高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則》，強(qiáng)調(diào)將反腐、公開透明、資金可持續(xù)性、受援國償債能力等作為基礎(chǔ)設(shè)施援助的主要原則。

實(shí)際上，近些年日本利用亞太經(jīng)合組織（APEC）、G20、七國集團(tuán)（G7）、日本—東盟峰會(huì)、東京非洲發(fā)展國際會(huì)議等國際場合頻頻宣揚(yáng)、推廣其高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施理念，相繼在多個(gè)發(fā)展中國家推出一系列主打“高質(zhì)量”的基礎(chǔ)設(shè)施援助“訂單”，在國際社會(huì)引發(fā)了廣泛反響。一直以來，基礎(chǔ)設(shè)施是中國的重點(diǎn)援助領(lǐng)域，日本在高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施方面的援助政策和實(shí)踐值得中國密切關(guān)注。

何為“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”

2015年5月，日本首相安倍晉三在第21屆國際交流會(huì)議“亞洲的未來”晚餐會(huì)上作了題為“投資亞洲未來”的演講，首次提出構(gòu)建“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”（PQI），承諾在未來五年與亞洲開發(fā)銀行（ADB）合作，向亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供1100億美元投資，資金規(guī)模較前五年增加30%。在同年11月舉行的日本—東盟峰會(huì)上，安倍內(nèi)閣公布了PQI的具體措施。

2016年5月，日本在G7伊勢志摩峰會(huì)上進(jìn)一步提出“擴(kuò)大高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”計(jì)劃（EPQI），將PQI進(jìn)行了四個(gè)方面的擴(kuò)大：一是適用范圍從亞洲擴(kuò)展至全球;二是投資總額增加至2000億美元;三是從狹義的基礎(chǔ)設(shè)施延展至包括自然資源、能源、醫(yī)院等在內(nèi)的廣義基礎(chǔ)設(shè)施范疇;四是動(dòng)用國內(nèi)資源“全力參與”，參與主體在日本國際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）、日本國際協(xié)力銀行（JBIC）、日本海外基礎(chǔ)設(shè)施投資公司（JOIN）基礎(chǔ)上增加了日本出口與投資保險(xiǎn)公司（NEXI）、日本信息通信技術(shù)基金 （JICT）和日本石油天然氣和金屬礦物資源機(jī)構(gòu)（JOGMEC）等相關(guān)機(jī)構(gòu)。此外，日本成功將“推動(dòng)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則”納入G7伊勢志摩原則，具體包括“確保有效治理、可靠運(yùn)營和長期經(jīng)濟(jì)效益”“確保為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)創(chuàng)造就業(yè)、開展能力建設(shè)并轉(zhuǎn)移專業(yè)技術(shù)”“考慮對社會(huì)和環(huán)境的影響”“確保與國別和區(qū)域?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)和發(fā)展戰(zhàn)略（包括氣候變化與環(huán)境領(lǐng)域）保持一致”“通過公私合營伙伴關(guān)系（PPP）和其他創(chuàng)新融資方式促進(jìn)資源有效流動(dòng)”五項(xiàng)原則。至此，日本PQI計(jì)劃在全球?qū)用嫒鎲?dòng)，經(jīng)過不斷豐富和拓展，形成了一套完整的政策框架和實(shí)施方案。

日本高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵包括經(jīng)濟(jì)效益（低成本）、安全性、抗自然災(zāi)害能力、環(huán)境和社會(huì)影響力、對當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)力（轉(zhuǎn)移技術(shù)和人力資源開發(fā)）。與此同時(shí)，日本強(qiáng)調(diào)其基礎(chǔ)設(shè)施的“高質(zhì)量”并非“重質(zhì)不重量”，而是追求“質(zhì)量兼得”。為此，PQI和EPQI旨在為私營資金參與海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)搭建機(jī)制平臺，彌補(bǔ)政府資金的局限性，從而達(dá)到“質(zhì)量兼得”的目標(biāo)。

日本PQI計(jì)劃由外務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、財(cái)務(wù)省和國土交通省共同制定，具體包括四大支柱：一是通過JICA加速擴(kuò)大援助規(guī)模;二是與ADB協(xié)同合作;三是通過JBIC等機(jī)構(gòu)增加對高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的投資;四是在全球范圍內(nèi)推動(dòng)將高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資納入到國際標(biāo)準(zhǔn)中。

相關(guān)援助舉措

官方發(fā)展援助（ODA）是日本落實(shí)PQI和EPQI計(jì)劃的重要工具。在1100億美元的PQI計(jì)劃中，JICA負(fù)責(zé)落實(shí)335億美元的援助資金，為亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加25%的ODA貸款。通過梳理PQI和EPQI的相關(guān)政策文件，可以提煉出日本推動(dòng)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的具體援助舉措。

第一，加快基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的ODA貸款流程。為了達(dá)到援助“提速”的目標(biāo)，JICA采取了一系列措施改革援助貸款條件。例如，日本通過對重大項(xiàng)目開展前期籌備調(diào)查、對項(xiàng)目的各部分實(shí)施快速細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)、對參與項(xiàng)目的日本顧問開展能力建設(shè)、引入一次性合同等方式縮短貸款審批時(shí)間。此前，ODA貸款項(xiàng)目從前期可行性研究到開工大約需要五年的時(shí)間，通過簡化貸款審批程序，目前最快可使審批時(shí)間縮短至一年半。同時(shí)，加快JICA“私營領(lǐng)域投融資”（PSIF）機(jī)制下的貸款項(xiàng)目審批流程，對符合JICA標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，將在私營部門提交申請材料后一個(gè)月內(nèi)開展審批工作。

第二，提高貸款吸引力，設(shè)立高配置的優(yōu)惠貸款條件。此前，ODA貸款類援助僅限于日元，為提高貸款吸引力，日本調(diào)整貸款條件，規(guī)定向中高收入國家可提供貨幣互換的ODA貸款，使受援國可以靈活選擇償還貨幣，并計(jì)劃在JICA的PSIF機(jī)制下提供以美元、歐元計(jì)價(jià)的ODA貸款。此外，對向發(fā)展中國家地方政府提供的貸款，日本政府可視具體情況免除當(dāng)?shù)氐恼畵?dān)保。

第三，通過援助促進(jìn)私營企業(yè)的海外基礎(chǔ)設(shè)施投資。對于日本私營金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)貸款不能支持的項(xiàng)目，JICA可以通過PSIF提供貸款支持，并允許PSIF貸款與私營金融機(jī)構(gòu)開展聯(lián)合融資，對日本私營金融機(jī)構(gòu)的貸款和股權(quán)構(gòu)成補(bǔ)充，也可靈活使用PSIF貸款對受援國當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開展直接投資。針對水電站、油氣廠、橋梁、道路等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，日本以援助資金支持開展可行性研究，推動(dòng)項(xiàng)目采用“設(shè)計(jì)—施工”總承包模式。此外，JICA還為承包商提供技術(shù)援助，確保高精度建設(shè)類（如高鐵）政府貸款項(xiàng)目的質(zhì)量。

第四，通過軟援助配合硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本增加人力資源開發(fā)合作的援助力度，一方面幫助在印度等基礎(chǔ)設(shè)施市場快速擴(kuò)張國家的日本企業(yè)提高生產(chǎn)能力，另一方面滿足受援國在基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、運(yùn)營和維護(hù)方面日益增長的人力資源開發(fā)需求，與日本擅長的硬援助形成“軟硬互補(bǔ)”。此外，人力資源開發(fā)合作等軟援助也使日本廣泛參與到受援國諸如城市和區(qū)域開發(fā)、交通擁堵和交通安全、環(huán)境、能源節(jié)約等跨領(lǐng)域問題的應(yīng)對中，突破了硬援助的局限性，更深入介入受援國的各個(gè)發(fā)展領(lǐng)域。

第五，與ADB協(xié)同合作，擴(kuò)大發(fā)展融資規(guī)模。2016年3月，JICA與ADB聯(lián)合設(shè)立了亞太地區(qū)民間基礎(chǔ)設(shè)施信托基金（LEAP），JICA注資15億美元，ADB負(fù)責(zé)基金的管理運(yùn)作并補(bǔ)充自有資金和商業(yè)資金，通過PPP等模式支持私營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，總?cè)谫Y規(guī)模至少達(dá)60億美元。JICA還承諾在2016至2020年，與ADB提供100億美元的聯(lián)合貸款，支持長期投資規(guī)劃，為主權(quán)項(xiàng)目提供技術(shù)援助和貸款，推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。為此，日本政府、JICA與ADB建立了定期政策對話機(jī)制，以推進(jìn)上述舉措的順利實(shí)施。

G20大阪峰會(huì)批準(zhǔn)了日本倡議的《G20高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則》。

實(shí)施情況

基礎(chǔ)設(shè)施一直是日本對外援助的重點(diǎn)。據(jù)經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2015年實(shí)施PQI計(jì)劃以來，日本在交通、能源等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的年度援助額突破了100億美元，較2014年增長了46%。2015至2017年，日本開展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的年均援助資金高達(dá)140億美元，約占年度援助總額的65%～70%。交通類基礎(chǔ)設(shè)施是目前日本投入最多的領(lǐng)域，2014年為46.22億美元，2017年增至80.14億美元，占援助總額的38%。近些年，日本在能源類基礎(chǔ)設(shè)施、供水與衛(wèi)生、城市與農(nóng)村開發(fā)等領(lǐng)域的援助投入也較為突出，主要為日元貸款項(xiàng)目?！?017年日本發(fā)展合作白皮書》顯示，2016年日本在交通和能源類基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供的日元貸款共計(jì)100億美元，占日本雙邊貸款支出的65%。

伴隨著日本高調(diào)宣揚(yáng)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2015年以來日本推出了一系列重點(diǎn)援助項(xiàng)目，包括菲律賓馬尼拉地鐵和新薄荷機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目、緬甸仰光—曼德勒鐵路改造項(xiàng)目、印尼雅加達(dá)地鐵和穆阿拉卡朗燃?xì)獍l(fā)電廠項(xiàng)目、泰國曼谷高速交通系統(tǒng)項(xiàng)目、越南日越友誼橋和河內(nèi)國際機(jī)場項(xiàng)目、柬埔寨乃良大橋和金邊交通管理系統(tǒng)開發(fā)項(xiàng)目、印度德里高速交通系統(tǒng)和普如里亞抽水蓄能電站項(xiàng)目、孟加拉國伯拉馬拉聯(lián)合循環(huán)電廠開發(fā)項(xiàng)目、烏茲別克斯坦燃?xì)鉄犭娬緮U(kuò)建項(xiàng)目、肯尼亞蒙巴薩港開發(fā)和奧卡瑞地?zé)岚l(fā)電項(xiàng)目、剛果（金）馬塔迪大橋項(xiàng)目等。2018年10月，安倍首相在第十屆湄公河—日本峰會(huì)上宣布在2019至2020年向湄公河流域五國援助至少150個(gè)項(xiàng)目，重點(diǎn)推動(dòng)老撾機(jī)場設(shè)施擴(kuò)建、緬甸公路建設(shè)等高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

總體來看，日本高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施援助具有以下特點(diǎn)：一是以東南亞、南亞為重點(diǎn)投入地區(qū)，并已推廣至非洲和中亞;二是以O(shè)DA貸款為主要資金方式，除柬埔寨的兩個(gè)項(xiàng)目是無償援助支持以外，其余均為ODA貸款支持，其中烏茲別克斯坦的燃?xì)鉄犭娬緮U(kuò)建項(xiàng)目是日本ODA貸款與ADB共同融資;三是項(xiàng)目已覆蓋鐵路、道路、橋梁、機(jī)場、港口和能源等行業(yè)，日本ODA貸款主要支持交通類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能源行業(yè)的項(xiàng)目則以JBIC、NEXI等金融機(jī)構(gòu)的資金支持為主。

動(dòng)因與趨勢

日本一系列高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施援助舉措的提出實(shí)質(zhì)上是對之前援助政策的具體化升級。日本2015年2月修訂的《發(fā)展合作大綱》將支持發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長”作為優(yōu)先援助政策，其中強(qiáng)調(diào)了ODA與私營資本協(xié)同、加大對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的援助。此外，2013年5月，日本政府發(fā)起“基礎(chǔ)設(shè)施出口戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮以政府主導(dǎo)的發(fā)展援助手段和官民協(xié)調(diào)的機(jī)制化優(yōu)勢。日本2018年外交藍(lán)皮書也明確提出：“推動(dòng)日本企業(yè)海外發(fā)展是日本援助目標(biāo)之一?！币虼?，高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施援助為“基礎(chǔ)設(shè)施出口戰(zhàn)略”的落實(shí)和日企海外投資的擴(kuò)張起到配合作用，意在為日本經(jīng)濟(jì)復(fù)興制造新的增長引擎。

2017年以來，隨著日本對外積極推行“自由開放的印太戰(zhàn)略”，建設(shè)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施隨即成為日本“印太戰(zhàn)略”的重要組成部分。為落實(shí)該戰(zhàn)略的第二支柱“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮”，日本將高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集中投放在印太地區(qū)，一大批港口、鐵路、公路、能源和通信等基礎(chǔ)設(shè)施援助項(xiàng)目落地，在硬件基礎(chǔ)設(shè)施援助的同時(shí)，通過人力資源開發(fā)合作等軟援助方式，加強(qiáng)對人員聯(lián)通和機(jī)制聯(lián)通（促進(jìn)海關(guān)便利化）方面的援助投入。

除此之外，日本還極力推行高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施理念的國際化和標(biāo)準(zhǔn)化。2016年日本在G7峰會(huì)中已成功將這一理念納入G7原則。2018年11月，日本已尋求與美國、澳大利亞聯(lián)手在亞洲等地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施出口方面展開合作。目前，日本已與經(jīng)合組織、世行就此議題開展了多場研討會(huì)。日本還在今年的G20峰會(huì)中繼續(xù)發(fā)揮這一領(lǐng)域的引領(lǐng)作用。可以預(yù)計(jì)，日本高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施援助在未來將進(jìn)一步增加，成為配合日本“印太戰(zhàn)略”、推廣日本海外投資和技術(shù)輸出、增強(qiáng)日本國際影響力的重要抓手。

日本PQI計(jì)劃給中國“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通項(xiàng)目帶來一定挑戰(zhàn)，其突出基礎(chǔ)設(shè)施的“高質(zhì)量”實(shí)則與中國海外基礎(chǔ)設(shè)施援助與投資形成戰(zhàn)略競爭，為此中方宜審時(shí)度勢、理性應(yīng)對。一方面，日本將高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施援助納入對外戰(zhàn)略和政策，形成具體的援助方案，并與國內(nèi)其他資源、ADB等金融機(jī)構(gòu)相互借力，從而形成合力推動(dòng)對外戰(zhàn)略的落實(shí)。對此，中國宜學(xué)習(xí)借鑒，更大發(fā)揮援助在“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通中的獨(dú)特作用，加強(qiáng)與ADB等多元主體開展橫向聯(lián)動(dòng)的發(fā)展融資合作。另一方面，日本高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施援助在實(shí)施過程中也經(jīng)歷了資金不足、優(yōu)惠貸款條件過低、日企表現(xiàn)被動(dòng)、受援國臨時(shí)“變卦”等波折。對此，中國應(yīng)引以為戒，做好前期可研、風(fēng)險(xiǎn)防控、管理協(xié)調(diào)等相關(guān)工作。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前發(fā)展中國家面臨的基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口高達(dá)3.7萬億美元，僅南亞和東南亞每年就需要1.7萬億美元資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金和能力缺口龐大的背景下，中日兩國在基礎(chǔ)設(shè)施援助方面并非零和博弈。2018年中日關(guān)系向暖，并就第三方市場合作達(dá)成共識，成為當(dāng)前中日務(wù)實(shí)合作新的路徑選擇。中日兩國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)理念、資金和技術(shù)等方面均存在比較優(yōu)勢，基礎(chǔ)設(shè)施援助是中日在第三方可以率先探討合作與經(jīng)驗(yàn)技術(shù)交流的“試驗(yàn)田”，有利于在國際社會(huì)發(fā)揮示范效應(yīng)，樹立合作共贏的中日發(fā)展合作“新標(biāo)桿”。與此同時(shí)，亞投行與ADB已展開了融資合作，有效推動(dòng)了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金渠道多元化，能夠?yàn)橹腥战窈箝_展基礎(chǔ)設(shè)施合作提供融資支撐，是兩國實(shí)現(xiàn)合作的良好平臺。