企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)期間的違法行為責(zé)任主體應(yīng)如何認(rèn)定？

文|李曉晰 吳 兵 劉永濤

案情

2018年10月26日，四川省A縣環(huán)保局執(zhí)法人員在該縣城郊結(jié)合部檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，一家停產(chǎn)2年多的B混凝土攪拌站有剛生產(chǎn)后留下的痕跡，即水泥罐體下地面沉積有生產(chǎn)廢水和撒落的混凝土，且攪拌站靠河邊的山坡上傾倒有清洗混凝土罐車時(shí)產(chǎn)生的廢棄混凝土。

經(jīng)A縣環(huán)保局調(diào)查核實(shí)，B混凝土攪拌站由C公司2014年投資1500萬(wàn)元于同年11月開(kāi)工建設(shè)，其《環(huán)境影響報(bào)告表》A縣環(huán)保局已于2014年9月予以批復(fù)，B混凝土攪拌站需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施（水污染防治設(shè)施和大氣污染防治設(shè)施）在未經(jīng)A縣環(huán)保局驗(yàn)收的情況下，其主體工程于2016年3月正式投入生產(chǎn)。在此期間，已配套建設(shè)了80多立方米的廢水處理設(shè)施及水泥罐體上的一套除塵設(shè)施。后來(lái)由于其他多方原因，B混凝土攪拌站于2016年10月開(kāi)始停止生產(chǎn)。同時(shí)查明，2018年8月23日，C公司與李某簽訂了《承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，將C公司投資建設(shè)并負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的B混凝土攪拌站承包給李某經(jīng)營(yíng)，李某每年向C公司繳納承包費(fèi)100萬(wàn)元，其承包期限為5年。2018年10月12日，B混凝土攪拌站再次復(fù)工并投入生產(chǎn)，李某在承包B混凝土攪拌站期間，未另外單獨(dú)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

針對(duì)B混凝土攪拌站需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施（水污染防治設(shè)施和大氣污染防治設(shè)施）在未經(jīng)驗(yàn)收的情況下，而主體工程卻正式投入生產(chǎn)。對(duì)此問(wèn)題，A縣環(huán)保局?jǐn)M根據(jù)新《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（第682號(hào)）第二十三條第一款的規(guī)定，對(duì)C公司進(jìn)行處理。

分歧

在對(duì)此案的討論過(guò)程中，有關(guān)執(zhí)法人員對(duì)如何認(rèn)定該案中違法行為的責(zé)任主體而產(chǎn)生了分歧。

第一種意見(jiàn)認(rèn)為，B公司于2018年8月23日與李某簽訂了《承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，將B混凝土攪拌站承包給李某經(jīng)營(yíng)，其承包期限為5年。也就是說(shuō)，從2018年8月23日起B(yǎng)混凝土攪拌站的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者就是李某。在調(diào)查時(shí)，由于C公司的法定代表人張某長(zhǎng)期未在A縣，無(wú)法向張某調(diào)查相關(guān)情況，李某承包B混凝土攪拌站后于2018年10月12日再次投入生產(chǎn)，加之李某承包B混凝土攪拌站期間，未另外單獨(dú)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，為了便于日常監(jiān)管，可參照原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于如何確認(rèn)無(wú)照經(jīng)營(yíng)行政處罰相對(duì)人主體的復(fù)函》（環(huán)函〔2004〕434號(hào)）的行政解釋，即對(duì)既未取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，也未取得環(huán)保許可批準(zhǔn)文件，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的環(huán)境違法行為，依照有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)予以處罰……所以，李某承包B混凝土攪拌站后于2018年10月12日再次投入生產(chǎn)，并將生產(chǎn)廢渣傾倒在靠河邊的山坡上的違法行為，及該攪拌站“未驗(yàn)先投”的違法行為，其責(zé)任主體均應(yīng)當(dāng)是李某。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為，經(jīng)執(zhí)法人調(diào)查，C公司于2014年3月在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)管理部門(mén)辦理了企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，公司類型為有限責(zé)任公司，其經(jīng)營(yíng)范圍為商品混凝土制造等，李某承包經(jīng)營(yíng)B混凝土攪拌站期間沒(méi)有另外單獨(dú)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，仍然使用C公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而承包人李某對(duì)外仍以C公司的名義從事商品混凝土生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)查明，承包人李某明知B混凝土攪拌站配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施（水污染防治設(shè)施和大氣污染防治設(shè)施）在未經(jīng)驗(yàn)收的情況下，其主體工程擅自于2018年10月12日再次投入生產(chǎn)，并將清洗混凝土罐車時(shí)產(chǎn)生的廢棄混凝土從廢水處理設(shè)施中清理出來(lái)后直接傾倒至靠河邊的山坡上。所以，環(huán)保部門(mén)對(duì)李某承包B混凝土攪拌站后將生產(chǎn)廢渣傾倒在靠河邊的山坡上的違法行為及該混凝土攪拌站“未驗(yàn)先投”的違法行為的責(zé)任主體均應(yīng)當(dāng)是C公司。

解析

企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)是發(fā)包方在不改變企業(yè)所有權(quán)的前提下，將企業(yè)發(fā)包給經(jīng)營(yíng)者承包，經(jīng)營(yíng)者向企業(yè)繳納承包費(fèi)，以企業(yè)名義從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并按合同分享經(jīng)營(yíng)成果的一種經(jīng)營(yíng)方式。

據(jù)了解，在本案中，C公司采用承包方式于2018年8月23日將B混凝土攪拌站的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，以承包的方式承包給李某個(gè)人經(jīng)營(yíng)，并在《承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議》中約定：C公司向承包人李某提供場(chǎng)地、設(shè)施設(shè)備及相關(guān)證照手續(xù)（包括公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照、生產(chǎn)資質(zhì)、公章等原件），由C公司指定專人保管，便于李某使用。這種情況，只是管理形式和分配發(fā)生了變化，而B(niǎo)混凝土攪拌站的性質(zhì)和企業(yè)所有權(quán)沒(méi)有發(fā)生變化，承包人李某在承包期間以C公司的名義實(shí)施的行為，是C公司行為，而不是李某個(gè)人的行為，所產(chǎn)生的法律后果也應(yīng)由C公司承擔(dān)。

關(guān)于第一種意見(jiàn)提出的“由于C公司的法定代表人張某長(zhǎng)期未在A縣，無(wú)法向張某調(diào)查相關(guān)情況”這一問(wèn)題。經(jīng)查，C公司已向鄧某進(jìn)行書(shū)面授權(quán)委托，即鄧某擔(dān)任C公司監(jiān)督人員，全權(quán)代表C公司履行與李某簽訂的承包合同，有權(quán)對(duì)李某承包經(jīng)營(yíng)B混凝土攪拌站期間的產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)等工作進(jìn)行監(jiān)督。所以，即使C公司的法定代表人張某長(zhǎng)期未在A縣，執(zhí)法人員同樣可以向鄧某調(diào)查C公司和B混凝土攪拌站及李某與本案有關(guān)的相關(guān)情況。

綜上，不管是李某承包B混凝土攪拌站期間將生產(chǎn)廢渣傾倒在靠河邊的山坡上的違法行為，還是B混凝土攪拌站“未驗(yàn)先投”的違法行為其責(zé)任主體都應(yīng)當(dāng)是C公司，而不是李某。因此，第一種意見(jiàn)是錯(cuò)誤的。

但是，李某承包B混凝土攪拌站期間，如果該站具有《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條第(三)項(xiàng)中“通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的”應(yīng)當(dāng)移送行政拘留的情形，則應(yīng)當(dāng)將承包人李某的違法行為案件作為行政拘留案件移送公安機(jī)關(guān)處理。

啟示

承包經(jīng)營(yíng)只是經(jīng)營(yíng)方式的改變，承包人如果以企業(yè)的名義參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，企業(yè)仍然作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，所產(chǎn)生的法律后果也應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)。企業(yè)所有者愿意在保留所有權(quán)不變的情況下將企業(yè)的使用權(quán)出讓而獲取一定的收益，就有義務(wù)對(duì)承包人對(duì)企業(yè)的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，并承擔(dān)承包人以企業(yè)的名義進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

需要注意的是，在企業(yè)承包問(wèn)題上，要查清承包人違反行政管理程序的行為是在何時(shí)、以誰(shuí)的名義實(shí)施的。承包人在承包期間以企業(yè)的名義實(shí)施的違反行政管理法規(guī)的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為企業(yè)的違法行為，而不應(yīng)認(rèn)定為承包人個(gè)人的違法行為。承包人在承包期間實(shí)施承包合同規(guī)定的權(quán)利以外的行為，或者承包以前、以后所實(shí)施的行為違法，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為承包人個(gè)人的違法行為，而不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為企業(yè)的違法行為。