《每個學生成功法》實施進展和挑戰(zhàn)

周岳峰

編者按：2015年12月10日，奧巴馬總統(tǒng)簽署《每個學生成功法》，正式取代2002年的《不讓一個孩子掉隊法》，是對1965年的《初等和中等教育法》的重新授權?！睹總€學生成功法》加強了聯(lián)邦政府對基礎教育的介入力度。美國《教育周刊》記者艾莉森·克萊因（Alyson Klein）在2019年4月2日出版的《教育周刊》雜志（總第38卷第27期）上發(fā)表題為《各州和學區(qū)應對使<每個學生成功法>成為現實這一棘手問題》的長文，作者通過采訪智庫學者、教育專家和教育主管，對實施了3年多的《每個學生成功法》在美國各州和學區(qū)取得的最新進展、面臨的困難與挑戰(zhàn)做了詳細介紹。

美國民主黨和共和黨大力宣傳推介的《每個學生成功法》（Every Student Succeeds Act）已實施了3年多，但是對于各個州和學區(qū)來說，發(fā)布更加透明的學校報告卡、提升薄弱學校質量等重要工作才剛剛開始。

美國州首席學校官員理事會（Council of Chief State School Officer）執(zhí)行主任卡麗莎·莫法特·米勒（Carissa Moffat Miller）提到，《每個學生成功法》帶來的變化是微妙的，人們不容易看到，該法律的執(zhí)行并不是為了吸引眼球，把各項措施落實到位是一項十分困難的工作，向人們解釋該法律頒布后產生了哪些影響也確實很困難。

下文將以相關問題為引導，闡述《每個學生成功法》在美國各州和學區(qū)陸續(xù)鋪開之時，其所取得的進展和面臨的主要問題。

《每個學生成功法》的實施處于何種狀況？

雖然《每個學生成功法》在美國已全面實施了一段時間，但很多學校尚未看到該法律所帶來的巨大影響。

美國聯(lián)邦教育部長貝齊·德沃斯（Betsy DeVos）已經批準了各州執(zhí)行《每個學生成功法》的相關計劃。2017-2018學年，大多數州已經評出了表現最差的學校，這些學校需要接受“全面支援與改進”。在許多州，一些學區(qū)開始遞交改進這類學校的計劃，這些計劃必須得到州的批準。

卓越教育聯(lián)盟（Alliance for Excellent Education）負責政策發(fā)展和政府關系的副總裁菲利普·洛弗爾（Phillip Lovell）說：“我們正在從評出表現最差的學校轉向嘗試為其提供幫助，不過行動依然停留在紙面上，在許多方面還是處于規(guī)劃階段，幾乎沒有開始執(zhí)行。”

2019年，各州將評出需要“額外特定支持與改進”（additional targeted support and improvement）的學校。這些學校中的特殊教育學生、少數族裔學生、貧困家庭學生等群體中至少一個群體的學生表現，與享受聯(lián)邦政府第一條款資助的表現最差的5%的學校的學生一樣糟糕，這些學校低收入家庭學生的比例極高。

各州每年還必須發(fā)布學校報告卡，其內容包括各校支出數據，這些數據將有助于對比支出相似的學校是否取得了相似的學業(yè)成績。

同時，2018年之后上任的一些州長和州教育主管都渴望對各自執(zhí)行《每個學生成功法》的計劃進行改進。例如，新墨西哥州民主黨籍州長米歇爾·格里沙姆（Michelle Lujan Grisham）希望對共和黨籍前任州長蘇珊娜·馬丁內斯（Susana Martinez）在任時出臺的執(zhí)行《每個學生成功法》計劃的關鍵內容——包括教師評估、學校評價等——進行修改。印第安納州、密歇根州和其他一些州也正在考慮對各自執(zhí)行《每個學生成功法》的相關內容進行調整。

《每個學生成功法》在州一級應該能夠帶來大膽的新思維，事實的確如此嗎？

《每個學生成功法》在2015年年底通過時，該項法律主要起草者之一、田納西州共和黨籍聯(lián)邦參議員拉馬爾·亞歷山大（Lamar Alexander）曾預測該項法律將會在全國各州和學區(qū)催生出“一大批創(chuàng)新”。

3年多以后，一家名為領頭羊教育合作伙伴（Bellwether Education Partners）的咨詢機構高級合伙人查德·奧爾德曼（Chad Aldeman）表示：“就問責制以及《每個學生成功法》給學校帶來的改變而言，我認為可能看不到‘一大批創(chuàng)新。”奧爾德曼主持了一項針對全美50個州執(zhí)行《每個學生成功法》情況的調查，他說：“我從中看到了一片荒漠。”

不過，美國州首席學校官員理事會的米勒表示，各州正在欣然接受由《每個學生成功法》所推動的各種新戰(zhàn)略和新倡議，這些新舉措帶來的改變并不是顯而易見的。她提到俄亥俄州已將重點放在該州所有學校而不只是表現最差的學校的持續(xù)改進上，此外，她還指出伊利諾伊州已推出了一項名為“增加伊利諾伊州自主權”（IL-Empower）的計劃，該計劃致力于幫助學區(qū)確定教育質量已獲得改進的學校。

但是，鮮有州和學區(qū)接受聯(lián)邦教育部針對《每個學生成功法》提供的創(chuàng)新項目。目前，只有路易斯安那州和新罕布什爾州參與《每個學生成功法》的創(chuàng)新評估試點項目，該試點項目允許各州先在幾個學區(qū)試用新的評估方式，隨后再將其推廣至整個州。另外，喬治亞州和北卡羅來納州已申請參與該試點項目。在項目推行初期，至多7個州可參與該項目。

即使50個學區(qū)可以參加《每個學生成功法》的“學生經費加權分配公式”（weighted student funding）試點項目，也只有6個學區(qū)有意向參加該試點項目。該試點項目允許各個學區(qū)將聯(lián)邦、州和地方的資金合并為與學生緊密相連的單一資金流。較之于其他學生，貧困家庭學生、特殊教育學生等群體需要更多的資金。

從理論上講，采用“學生經費加權分配公式”可以幫助學區(qū)的擇校項目變得更加容易和更具吸引力，因為資金將會與個別學生緊密聯(lián)系，而且資金可能跟隨著這些學生流向特許學?；蛘吖⑻摂M學校。但是，申請參加該試點項目的大多數學區(qū)似乎對這種靈活性不感興趣。

但這并不是說根本沒有變化，其中一個最大的變化是：各州目前正在評估能夠提高學校質量和學生成績的影響因素。例如，根據非營利組織“出勤有效”（Attendance Works）的研究，超過35個州和哥倫比亞特區(qū)正在考慮將出勤情況作為衡量學校質量的指標之一，而且超過40個州正在規(guī)劃大學和職業(yè)生涯課程。

根據《每個學生成功法》，通過“學生成功和學術充實補助金”（Student Success and Academic Enrichment Grants，又稱第四條款）的新項目，各個學區(qū)可以獲得靈活的資金。該項目在2018-2019學年的資助金額為11億美元。各學區(qū)可以將這筆資金用于藝術、健康、安全、外語、大學和職業(yè)生涯課程等領域，各學區(qū)也可以選擇將這筆資金轉移到第二條款或者第一條款，前者涉及教師培訓，后者涉及弱勢學生。

根據2018年全美聯(lián)邦教育項目管理者協(xié)會（National Association of Federal Education Program Administrators）和一家名叫“白板顧問”（Whiteboard Advisors）的咨詢機構開展的一項調查，沒有幾個學區(qū)采納這種資金轉移項目。根據該調查，在大多數情況下，各學區(qū)選擇將資金用于學生情感學習、STEM課程、學校安全等方面。

然而，值得指出的是，特朗普政府已提議在其最新的預算中取消用于第四條款的項目的資金。

美國聯(lián)邦教育部對于實施《每個學生成功法》采取了哪些舉措？

關于《每個學生成功法》，聯(lián)邦教育部對各州并沒有提供多少指導，只是通過編寫教材和發(fā)布指南來幫助家長更好地了解《每個學生成功法》。

聯(lián)邦教育部長德沃斯在2019年對全國學校董事會協(xié)會（National School Boards Association）說：“相比發(fā)表致同僚書，我倒是很喜歡發(fā)表致家長書，我鼓勵你們成為所在州的領導者，擁抱《每個學生成功法》所允許的自由，以及你們當中許多人為之爭取的自由?！?/p>

不過，對于各州執(zhí)行《每個學生成功法》所采取的做法，德沃斯也提出了批評。2018年，在針對美國州首席學校官員理事會所發(fā)表的一次演說中，德沃斯對各州提出了嚴厲指責：“僅有一項計劃遵守了《每個學生成功法》并不意味著做了最有利于學生的事，我看到太多的執(zhí)行計劃只能達到該法律的最低要求?！?/p>

然而，除了表達各種擔憂之外，對于改變各州執(zhí)行《每個學生成功法》的情況，德沃斯幾乎毫無作為。有些人擔心聯(lián)邦教育部這種放手不管的做法可能會妨礙其確保各州維護弱勢學生群體的利益。

奧巴馬政府期間曾在聯(lián)邦教育部任職，現在是美國進步中心（Center for American Progress）基礎教育政策副總裁的斯科特·薩爾格拉德（Scott Sargrad）說：“各個州都希望把事情做對，它們希望遵守該項法律，但是不清楚究竟該如何做?！?/p>

《每個學生成功法》目前做到照顧弱勢學生群體了嗎？

對于聯(lián)邦教育部批準的一些州違反《每個學生成功法》的做法，各種民權組織和國會中的民主黨議員已經表示了擔憂，因為即使這些州的學校存在弱勢學生群體表現不好的現象，學校通過州問責制依然可以得到高分。

事實上，在2017年，民主黨在國會的首席議員維吉尼亞州聯(lián)邦眾議員博比·斯科特（Bobby Scott）和華盛頓州聯(lián)邦參議員帕蒂·默里（Patty Murray）曾經致信德沃斯，稱她“沒有有效解決《每個學生成功法》執(zhí)行計劃中的不足之處”。

公民權利和人權領導會議（Leadership Conference on Civil and Human Rights）在2019年2月致函一些州的教育主管，稱他們的《每個學生成功法》的執(zhí)行計劃允許學校忽視弱勢兒童，這“將會破壞《每個學生成功法》的目標——為所有兒童提供公平的、平等的、高質量的教育，縮小教育成就差距”。

此外，教育專家們發(fā)現包括科羅拉多州、佛羅里達州、密歇根州、猶他州在內的幾個州建立了問責制，以滿足聯(lián)邦的各項要求，這種做法是有問題的。卓越教育聯(lián)盟負責政策發(fā)展和政府關系的助理主任安妮·希斯洛普（Anne Hyslop）表示，“這些相互抵觸的制度對于學校實際上應該關注的重點發(fā)出了混淆的信息”。

不過，美國州首席學校官員理事會的米勒表示，“公平已經‘支撐了各州對《每個學生成功法》的規(guī)劃與執(zhí)行，這項法律的關鍵是報告各個學生群體的表現，而且這仍然是各州的一個重點領域”。

《每個學生成功法》承諾為各州和學區(qū)提供靈活性，它兌現了嗎？

米勒表示，“各州認為《每個學生成功法》是夠‘寬和夠‘廣的，足以為各州和利益相關者量身定制”。

不過，一些學區(qū)主管表示，他們并未看到《每個學生成功法》與其前身《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind Act）之間具有很大的差異。密西西比州拉馬爾縣（Lamar County）學區(qū)總監(jiān)特絲·史密斯（Tess Smith）說：“應該把學校和學區(qū)從眾多的聯(lián)邦指導方針中解放出來，我們也必然遵守州的強制性要求?！?/p>

沃茲沃思市（Wadsworth City）學區(qū)總監(jiān)安德魯·希爾（Andrew Hill）對此說法表示贊同，希爾希望看到聯(lián)邦政府采取讓步措施，給予各州回旋的余地，并能夠惠及各個學區(qū)。

不過，懷俄明州教育部長吉利恩·巴洛（Jillian Balow）表示，雖然《每個學生成功法》提供了一些回旋余地，但是依舊有著各種限制，而且這些限制都是有意為之，并不能只對學區(qū)說賦予了他們“靈活性”而不提供具體指導。

國會將會再次修訂《每個學生成功法》嗎？

《每個學生成功法》嚴格來說還有約一年半時間到期——該項法律只授權撥款至2020年聯(lián)邦財政年度結束（2020財政年度將于當年的9月份結束），但是請不要期望國會議員們很快就會投身于《每個學生成功法》的修訂工作中。

領頭羊教育合作伙伴咨詢機構的奧爾德曼說，到目前為止，并未出現任何要求改變《每個學生成功法》的公眾意見與呼聲。他說，對于很多人來說，《每個學生成功法》仍然“讓人覺得太新了，我們還不了解在下一次重新授權時需要對該項法律做什么樣的改變”，而且國會還面臨著修訂包括特殊教育法律、高等教育法律等在內的其他事情，即使是在教育議題上，《每個學生成功法》距離被列入優(yōu)先考慮事項的清單也很遠。

編輯 朱婷婷? ?校對 王亭亭