中美煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法對(duì)比研究

李淑玉 郭增樂(lè) ?？煽?呂佳溪

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）應(yīng)急管理與安全工程學(xué)院, 北京 100083）

0 引言

煤炭是世界上儲(chǔ)量最多、分布最廣的一次能源。中國(guó)煤炭在連續(xù)3年消費(fèi)下跌后，消費(fèi)重新上漲（0.5%，400萬(wàn)噸油當(dāng)量）。盡管中國(guó)工業(yè)和居民部門大規(guī)?！懊焊臍狻?，但電力需求增長(zhǎng)提振了發(fā)電乃至整體用煤需求[1]。據(jù)美國(guó)能源信息署預(yù)測(cè)，到2025年，煤炭在亞洲發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的能源市場(chǎng)仍占主導(dǎo)地位[2]。煤炭在中國(guó)的能源消費(fèi)中具有絕對(duì)的地位，但是煤炭生產(chǎn)環(huán)境正在發(fā)生變化，煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法是需要不斷發(fā)展和完善的，因而對(duì)其研究仍然是必要的。特別是與煤礦安全監(jiān)察制度應(yīng)用較為成熟的美國(guó)對(duì)比研究，對(duì)我國(guó)煤礦安全監(jiān)察工作的發(fā)展變革具有重要意義。目前，由于中國(guó)應(yīng)急管理部管屬的分支體系還未具體劃分，因而此次對(duì)比研究的是2018年前的中國(guó)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法體系。本文通過(guò)對(duì)中美煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法情況的對(duì)比研究，分析了中美在煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的差異，為我國(guó)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作的進(jìn)一步改善提出建議。

1 中國(guó)和美國(guó)煤礦安全現(xiàn)狀

2000～2016年以來(lái)，中國(guó)和美國(guó)的煤礦死亡人數(shù)持續(xù)減少。下圖為中國(guó)和美國(guó)的煤炭百萬(wàn)噸死亡率[3-5]變化趨勢(shì)，由下圖可知我國(guó)煤炭百萬(wàn)噸死亡率呈明顯下降趨勢(shì)。

圖 2000～2016年美國(guó)和中國(guó)煤炭百萬(wàn)噸死亡率趨勢(shì)變化圖Fig. Mortality trend of 1 million tons of coal in the United States and China from 2000 to 2016

2000～2016年中國(guó)和美國(guó)煤礦死亡人數(shù)[3-5]，見(jiàn)表1。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，從2000～2016年，美國(guó)煤礦的年死亡人數(shù)不到50人，且整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。從2011年以來(lái)，美國(guó)煤礦年死亡人數(shù)均在20人以內(nèi)。而我國(guó)煤礦雖然每年死亡人數(shù)明顯下降，但是總?cè)藬?shù)依然很多，2002年我國(guó)煤礦死亡人數(shù)是美國(guó)煤礦死亡人數(shù)的259倍。即使在2016年，中國(guó)的煤礦也有538人死亡，是同年美國(guó)煤礦死亡人數(shù)的67倍。但是，我國(guó)煤礦年死亡人數(shù)逐年大幅下降，這表明我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)逐步好轉(zhuǎn)。

表1 2000～2016年美國(guó)與中國(guó)煤礦安全狀況Tab.1 Coal mine safety status in the United States and China from 2000 to 2016

2 中國(guó)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法特點(diǎn)

黨中央、國(guó)務(wù)院一貫重視安全生產(chǎn)，并樹(shù)立了安全發(fā)展理念及“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針政策。國(guó)家先后頒布實(shí)施“中華人民共和國(guó)礦山安全法”、“中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法”、“煤礦安全監(jiān)察條例”等一系列安全生產(chǎn)法律法規(guī)；煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察體系建立并逐漸完善；增加礦山安全生產(chǎn)投入；監(jiān)督礦山企業(yè)對(duì)重大隱患進(jìn)行排查治理；加大安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處事故。但是，我國(guó)煤礦安全監(jiān)管體系還存在國(guó)家監(jiān)管、地方監(jiān)管職責(zé)不明確的問(wèn)題，基層安全監(jiān)管還存在監(jiān)察力量薄弱、發(fā)展不平衡，監(jiān)管監(jiān)察權(quán)威性等問(wèn)題。中國(guó)煤礦安全監(jiān)管[3]的特點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)：

（1）煤炭行業(yè)實(shí)行單獨(dú)管理模式并建立煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管體系，煤礦安全生產(chǎn)的行政執(zhí)法任務(wù)由國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局和當(dāng)?shù)孛旱V安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。

（2）垂直管理及分級(jí)監(jiān)察是煤礦安全監(jiān)察的特征。垂直管理：國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局對(duì)省級(jí)煤礦安全監(jiān)察局、煤礦安全監(jiān)察分局的監(jiān)察在業(yè)務(wù)、人事、財(cái)力等方面采取自上而下的管理；分級(jí)監(jiān)察：煤礦安全監(jiān)察工作由國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局、省級(jí)煤礦安全局、煤礦安全監(jiān)察分局實(shí)行三級(jí)監(jiān)察。

（3）國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局在建立煤炭生產(chǎn)省級(jí)煤礦安全監(jiān)察局、煤炭生產(chǎn)市級(jí)煤礦安全監(jiān)察分局及其對(duì)應(yīng)人員的行政級(jí)別時(shí)，往往與地方政府的行政級(jí)別基本對(duì)應(yīng)。

（4）在煤礦安全監(jiān)察和煤礦安全監(jiān)管實(shí)踐中，煤礦企業(yè)的行政級(jí)別和所處區(qū)域以煤礦企業(yè)的管制分類依據(jù)為主要標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局負(fù)責(zé)監(jiān)察國(guó)有重點(diǎn)大型煤礦集團(tuán)；當(dāng)?shù)孛旱V安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)察其他低級(jí)別煤礦，并由國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局配合監(jiān)管。

（5）煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管的法律法規(guī)立法具有指令性立法特點(diǎn)。我國(guó)煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管的法律體系基本上已經(jīng)較嚴(yán)密地覆蓋了煤礦生產(chǎn)中的所有行為。

（6）國(guó)家煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管模式逐步加強(qiáng)。在國(guó)有煤礦之外，地方煤礦、小煤礦大量出現(xiàn)，目前的行業(yè)管理模式難以實(shí)現(xiàn)對(duì)煤礦安全的有效管理，中央政府需對(duì)煤礦安全管理模式實(shí)行改革。在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府管制經(jīng)驗(yàn)（尤其在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸多領(lǐng)域都比較成功的獨(dú)立煤礦管制模式）的基礎(chǔ)上，中國(guó)政府決定將煤礦監(jiān)察與煤礦管理分開(kāi)。

（7）工人和工會(huì)被排除在煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管模式之外。煤礦工人是煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管的直接受益者，應(yīng)成為監(jiān)察監(jiān)管的重要參與者。

（8）煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管缺乏服務(wù)和合作措施。目前，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)煤礦企業(yè)以檢查、處罰為主，其次是發(fā)證、培訓(xùn)、認(rèn)證、應(yīng)急救援，缺乏對(duì)煤礦企業(yè)的合作與服務(wù)措施。

黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)“全面深化改革”和“依法治國(guó)”的總目標(biāo)，對(duì)改革完善礦山安全監(jiān)管體制提出了新要求?！巴晟瓢踩a(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全事故”、“樹(shù)立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想”、“創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”等為黨的十九大提出的與煤礦安全生產(chǎn)相關(guān)的治國(guó)理念。這為煤礦安全監(jiān)管提出了更高的目標(biāo)和更高的要求。

3 美國(guó)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法特點(diǎn)

美國(guó)于1977年成立了礦山安全與健康管理局，煤礦安全與健康監(jiān)察司是其核心職能部門之一[6]。煤礦安全與健康監(jiān)察司負(fù)責(zé)在全國(guó)所有煤礦實(shí)施“礦山法”；調(diào)查嚴(yán)重的非死亡事故和死亡事故；對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為發(fā)出傳票，并就傳票與礦山運(yùn)營(yíng)商舉行安全和健康會(huì)議，在每次違規(guī)行為簽發(fā)傳票后，礦山運(yùn)營(yíng)商會(huì)被處以民事處罰。美國(guó)煤礦在安全監(jiān)察執(zhí)法上的工作是非常成功的，主要源于其擁有廣泛、強(qiáng)大的行政執(zhí)法權(quán)。美國(guó)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的特點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)：

（1）美國(guó)煤炭資源全部為私人開(kāi)采，政府不直接干預(yù)煤炭的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。通過(guò)政策法規(guī)等手段來(lái)約束調(diào)節(jié)煤炭資源的開(kāi)發(fā)開(kāi)采等活動(dòng)。

（2）礦山安全與健康管理局通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行礦山安全與健康標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)達(dá)到消除礦山死亡事故、降低非死亡事故發(fā)生率、降低礦工健康危害度的目標(biāo)。

（3）美國(guó)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性，包括聯(lián)邦監(jiān)察機(jī)構(gòu)與州監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，監(jiān)察人員與礦主、地方政府之間獨(dú)立。

（4）美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，其礦山安全監(jiān)察執(zhí)法體制分為聯(lián)邦執(zhí)法和州執(zhí)法。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦立法，各州的相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施州立法。

（5）美國(guó)礦山安全健康管理局及其分支機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府，并與礦山經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有任何利益聯(lián)系。

（6）美國(guó)礦山監(jiān)察員不得與礦山發(fā)生任何利益關(guān)系，其“獨(dú)立性”標(biāo)準(zhǔn)要求苛刻，各地的聯(lián)邦安全監(jiān)察員交流任職每?jī)赡贻啌Q對(duì)調(diào)一次。

（7）美國(guó)工會(huì)組織影響力巨大。美國(guó)礦工聯(lián)合會(huì)幾乎囊括了所有美國(guó)礦工，其核心使命為：推動(dòng)煤礦安全生產(chǎn)并保障礦工健康。

（8）美國(guó)礦山安全監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中聯(lián)邦和州之間存在一定的配合和支持，但從法律上說(shuō)，兩者為相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)。

4 中國(guó)和美國(guó)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法對(duì)比分析

對(duì)中國(guó)與美國(guó)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法[3,6-11]進(jìn)行比較分析，見(jiàn)表2。

5 進(jìn)一步完善我國(guó)煤礦安全監(jiān)察工作的建議

通過(guò)對(duì)比中美兩國(guó)安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法的區(qū)別，針對(duì)監(jiān)察職權(quán)、職業(yè)培訓(xùn)、監(jiān)察權(quán)責(zé)和監(jiān)管監(jiān)察技術(shù)支撐4個(gè)層面提出對(duì)應(yīng)建議。

（1）擴(kuò)大監(jiān)察職權(quán)，強(qiáng)化獨(dú)立監(jiān)管部門職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)職責(zé)法定化。建議強(qiáng)化國(guó)家煤礦監(jiān)察局的法律職能及與職業(yè)健康等管理部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作，通過(guò)修善“礦山安全法”、“煤礦安全監(jiān)察條例”等有關(guān)法律法規(guī)，煤礦安全監(jiān)察監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其人員依法授權(quán)，使煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察真正做到有法可依。

表2 中美煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法對(duì)比分析Tab.2 Comparative analysis of China and the United States coal mine safety supervision and law enforcement

（2）加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)煤礦監(jiān)管監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)化。建議借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)察人員培訓(xùn)和任職資格經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格煤礦監(jiān)管執(zhí)法人員資質(zhì)條件，選召具有專業(yè)知識(shí)并且具有煤礦從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員，組織嚴(yán)謹(jǐn)分層次的培訓(xùn)計(jì)劃，并開(kāi)展嚴(yán)格培訓(xùn)，組建煤礦監(jiān)察員隊(duì)伍，提高煤礦安全監(jiān)管質(zhì)量和專業(yè)執(zhí)法水平。

（3）加強(qiáng)執(zhí)法與刑事司法的銜接，規(guī)范執(zhí)法人員的職權(quán)。建議借鑒國(guó)外煤礦安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局進(jìn)行煤礦安全類犯罪查處時(shí)，享有（聯(lián)合）偵查權(quán)與建議起訴權(quán)，從而增強(qiáng)礦山監(jiān)察執(zhí)法工作的威懾力；建議積極爭(zhēng)取政法、紀(jì)檢等部門支持，研究制定煤礦安全生產(chǎn)盡職盡責(zé)辦法，構(gòu)建煤礦監(jiān)察人員權(quán)、責(zé)匹配的執(zhí)法體系。

（4）注重煤礦監(jiān)管監(jiān)察的技術(shù)支持，提高技術(shù)支持水平。建議研究制定政府在煤礦職業(yè)安全衛(wèi)生領(lǐng)域購(gòu)買服務(wù)的協(xié)議格式，明確規(guī)定聘請(qǐng)技術(shù)專家的具體職責(zé)。建議構(gòu)建由政府教育科研部門支持、國(guó)家煤礦監(jiān)察部門協(xié)助和主導(dǎo)的煤礦技術(shù)、立法、和設(shè)備保障領(lǐng)域的研發(fā)和應(yīng)用效果檢驗(yàn)工作。

本文通過(guò)對(duì)比研究，分析了中國(guó)與美國(guó)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法現(xiàn)狀及中美兩國(guó)煤炭安全監(jiān)察執(zhí)法特點(diǎn)，提出了優(yōu)化我國(guó)煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法的4點(diǎn)建議。未來(lái)我國(guó)煤礦安全監(jiān)察還需要完善煤礦安全法律法規(guī)體系，同時(shí)擴(kuò)大監(jiān)察職權(quán)；強(qiáng)化獨(dú)立監(jiān)管部門職能，還需加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)；強(qiáng)調(diào)煤礦監(jiān)管監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)化；加強(qiáng)執(zhí)法與刑事司法銜接，規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法人員的權(quán)責(zé)；此外還要注重煤礦監(jiān)管監(jiān)察的技術(shù)支持。