國(guó)家治理視角下國(guó)家審計(jì)學(xué)科建設(shè)探討

◆李 璇/蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)

隨著國(guó)家治理能力的逐步現(xiàn)代化，國(guó)家審計(jì)所起到的核心作用也日漸凸顯。國(guó)家審計(jì)的發(fā)展不斷得到修正：2014年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》提出，要強(qiáng)化審計(jì)的“監(jiān)督作用”，發(fā)揮促進(jìn)國(guó)家重大決策部署的“保障作用”；十八屆四中全會(huì)中明確指出，要完善審計(jì)制度，保障其依法、獨(dú)立地行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)力；2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見》和《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》以及十九大報(bào)告中都提出要對(duì)國(guó)家審計(jì)實(shí)行“管理體制改革”。這一系列信號(hào)預(yù)示著我國(guó)國(guó)家審計(jì)進(jìn)入新時(shí)期，不僅要在職能作用和工作范圍方面作出調(diào)整，還要緊隨國(guó)家治理動(dòng)向變化，在工作理念方面與國(guó)家治理各領(lǐng)域滲透融合，推動(dòng)國(guó)家良治，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。然而，根據(jù)國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)和教育部2009年發(fā)布的《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科目錄設(shè)置與管理辦法》規(guī)定，審計(jì)學(xué)科下設(shè)于管理學(xué)門類中工商管理一級(jí)學(xué)科下屬的會(huì)計(jì)學(xué)二級(jí)學(xué)科所屬的三級(jí)學(xué)科，其人才培養(yǎng)偏向于工商管理，與國(guó)家審計(jì)人才需求不太匹配，因此建設(shè)和規(guī)范國(guó)家審計(jì)學(xué)科是新時(shí)代下亟待解決的一項(xiàng)問(wèn)題。

一、國(guó)家審計(jì)學(xué)科建設(shè)研究現(xiàn)狀及問(wèn)題

近年來(lái)關(guān)于國(guó)家審計(jì)學(xué)科建設(shè)的研究層出不窮，主要有以下觀點(diǎn)：程乃勝（2016）梳理了三種審計(jì)類型下設(shè)于法學(xué)學(xué)科門類的邏輯關(guān)系，提出將審計(jì)作為一級(jí)學(xué)科，包括國(guó)家審計(jì)學(xué)科在內(nèi)的三種審計(jì)類型作為二級(jí)學(xué)科設(shè)立于法學(xué)學(xué)科門類下的構(gòu)想；郝振平（2017）建議單獨(dú)設(shè)立監(jiān)督學(xué)科體系，將審計(jì)作為一級(jí)學(xué)科下設(shè)于監(jiān)督學(xué)門類；張龍平（2017）從國(guó)家審計(jì)本質(zhì)即為公共管理出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家審計(jì)學(xué)科建設(shè)應(yīng)與會(huì)計(jì)聯(lián)手，歸屬于管理學(xué)門類；蔡春（2017）認(rèn)為審計(jì)是具有多重交叉性質(zhì)的學(xué)科，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于會(huì)計(jì)學(xué)科建設(shè)；葉陳剛（2017）認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)應(yīng)與政治學(xué)聯(lián)手進(jìn)行不同于會(huì)計(jì)學(xué)的學(xué)科建設(shè)；謝志華（2017）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從國(guó)家審計(jì)的管理屬性出發(fā)，通過(guò)不斷明晰其職責(zé)范圍，考慮其特有的獨(dú)立監(jiān)督特質(zhì)，才能以此確定國(guó)家審計(jì)的學(xué)科屬性。

盡管對(duì)國(guó)家審計(jì)學(xué)科建設(shè)的觀點(diǎn)建議有很多，但對(duì)該問(wèn)題的研究仍處于不斷探索階段，各類觀點(diǎn)理論支撐都有其薄弱的一面，本文試圖通過(guò)分析國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系，建立一套設(shè)立于公共管理學(xué)院下的國(guó)家審計(jì)學(xué)科體系，為國(guó)家審計(jì)學(xué)科歸屬管理學(xué)門類的觀點(diǎn)稍作理論補(bǔ)充。

二、國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系

（一）國(guó)家審計(jì)源于國(guó)家治理的發(fā)展需要

國(guó)家治理，即“通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國(guó)家安全……推動(dòng)科學(xué)發(fā)展”（劉家義，2012）。國(guó)家依法建制，分配給公共權(quán)力機(jī)關(guān)或公共權(quán)力人管理公共事項(xiàng)的權(quán)利和責(zé)任，再由獨(dú)立于公共權(quán)力部門的機(jī)關(guān)對(duì)其權(quán)利的運(yùn)行、責(zé)任的履行進(jìn)行監(jiān)督，國(guó)家審計(jì)由此而來(lái)。隨著時(shí)代不斷推進(jìn)，國(guó)家治理的需求及國(guó)家審計(jì)的職責(zé)也在不斷改變：早期國(guó)家治理目標(biāo)在于保衛(wèi)國(guó)土完整安全，維護(hù)社會(huì)安定發(fā)展，需求體現(xiàn)在對(duì)財(cái)政收入的合理運(yùn)用上，此時(shí)國(guó)家審計(jì)存在的意義就是監(jiān)督和審核財(cái)政收入不被濫用；國(guó)家所掌握的公共資源越來(lái)越多，公眾對(duì)公共資源分配及管理的公平性要求也越來(lái)越高，這時(shí)國(guó)家審計(jì)作為“守護(hù)者”，幫助國(guó)家實(shí)現(xiàn)宏觀治理需求，糾正社會(huì)經(jīng)濟(jì)不良動(dòng)向；隨著改革開放的不斷進(jìn)行，國(guó)家審計(jì)立足于民主法治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理大局的發(fā)展道路不斷清晰。不難看出，隨著國(guó)家治理發(fā)展需求的不斷深化，國(guó)家審計(jì)的目的、職能和工作范圍也在發(fā)生著變化，國(guó)家審計(jì)因國(guó)家治理的發(fā)展需要而產(chǎn)生，隨國(guó)家治理的發(fā)展需要而變化。

（二）國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理有相同的理論基礎(chǔ)

公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指受托經(jīng)營(yíng)公共財(cái)產(chǎn)的機(jī)構(gòu)或人員有責(zé)任匯報(bào)對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理情況并負(fù)有財(cái)政管理和計(jì)劃項(xiàng)目方面的責(zé)任。公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。國(guó)家治理通過(guò)合理有效配置資源，宏觀地把控社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展，滿足公共資源委托人對(duì)公共資源使用和管理情況的知情和監(jiān)督權(quán)利，同時(shí)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效性依賴于國(guó)家治理相關(guān)制度、法規(guī)等約束和管理，兩者相互依賴、共同發(fā)展。

受托責(zé)任也是審計(jì)產(chǎn)生的基本前提，楊時(shí)展（1991）曾說(shuō)道：“審計(jì)工作的精義在于受托責(zé)任。有了受托責(zé)任，才有審計(jì)，如沒有受托責(zé)任，也就無(wú)所謂審計(jì)。受托責(zé)任的概念，不但是一切審計(jì)人員必須明確的基本概念，尤其是一切以人民公仆的身份，受人民之托，或受出資人之托，承擔(dān)國(guó)家工作和企事業(yè)工作的責(zé)任人必須明確的基本概念”。國(guó)家審計(jì)隨著公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的確立而確定，隨公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)容的擴(kuò)大，國(guó)家審計(jì)范圍也不斷擴(kuò)大，但國(guó)家審計(jì)的根本目標(biāo)仍是審查各機(jī)關(guān)部門受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況。

綜上所述，國(guó)家審計(jì)作為一種權(quán)力約束機(jī)制，為國(guó)家治理保駕護(hù)航，推進(jìn)國(guó)家治理體系完善建設(shè)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵體現(xiàn)，是國(guó)家治理必不可少的組成部分，兩者都以促進(jìn)和完善公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行為目標(biāo)。

三、國(guó)家審計(jì)學(xué)科下設(shè)于公共管理學(xué)院的思考

在審計(jì)全覆蓋的大背景下，審計(jì)任務(wù)日益繁重與審計(jì)力量嚴(yán)重不足的矛盾日益突出。構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)期審計(jì)轉(zhuǎn)型要求的審計(jì)隊(duì)伍，充分發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的預(yù)警作用，建立適應(yīng)審計(jì)轉(zhuǎn)型要求的審計(jì)隊(duì)伍人才培養(yǎng)機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)要從國(guó)家審計(jì)學(xué)科建設(shè)開始，國(guó)家審計(jì)學(xué)科的適當(dāng)構(gòu)建能從根本上完善審計(jì)隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力，如何建設(shè)國(guó)家審計(jì)學(xué)科是當(dāng)下亟待解決的問(wèn)題。

教育部頒布的國(guó)家專業(yè)學(xué)科目錄中將審計(jì)學(xué)下設(shè)于二級(jí)學(xué)科會(huì)計(jì)學(xué)之下作為三級(jí)學(xué)科，國(guó)家審計(jì)作為審計(jì)學(xué)的一個(gè)研究方向而非單獨(dú)的三級(jí)學(xué)科，這種劃分是以審計(jì)就是查賬的學(xué)科屬性為基礎(chǔ)的，但國(guó)家審計(jì)的對(duì)象實(shí)質(zhì)上是財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性，賬簿審查只是其形式上的對(duì)象。顯然，現(xiàn)有的審計(jì)學(xué)科建設(shè)沒有從審計(jì)根本屬性出發(fā)。國(guó)家審計(jì)具有政治屬性，而政治又是公共管理活動(dòng)衍生出來(lái)的，建設(shè)國(guó)家審計(jì)學(xué)科應(yīng)緊扣其特有的公共性，這是區(qū)別于內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的特質(zhì)。國(guó)家審計(jì)隨公共受托責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨其發(fā)展而發(fā)展。公共管理活動(dòng)是公共受托責(zé)任的基石，是推動(dòng)國(guó)家審計(jì)發(fā)展的源泉，與國(guó)家審計(jì)的發(fā)展密不可分。隨著政府公共治理改革運(yùn)動(dòng)的興起，公共管理理念為促使政府職能向公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變夯實(shí)了理論基礎(chǔ)，政府自身的管理職能也不再以將經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心作為唯一指導(dǎo)發(fā)展方向，而是在國(guó)防、自然環(huán)境保護(hù)、公益、文化、教育發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行服務(wù)。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)職能也隨政府職能的擴(kuò)大而擴(kuò)大，從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)范圍逐步向績(jī)效審計(jì)、問(wèn)責(zé)審計(jì)展開，向關(guān)乎民眾利益、改善民眾福利、維護(hù)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的方向推進(jìn)?？梢姡瑖?guó)家審計(jì)的發(fā)展緊跟公共管理活動(dòng)變化的步伐，國(guó)家審計(jì)與公共管理密不可分。

綜上所述，將國(guó)家審計(jì)學(xué)科下設(shè)于公共管理學(xué)院，審計(jì)后備軍接受公共管理相關(guān)專業(yè)知識(shí)體系重塑是十分必要的。

四、基于國(guó)家治理視角下的公共管理學(xué)院國(guó)家審計(jì)學(xué)科建設(shè)

（一）基于國(guó)家治理視角下的國(guó)家審計(jì)人才需求

建設(shè)國(guó)家審計(jì)學(xué)科，要從國(guó)家治理下國(guó)家審計(jì)發(fā)揮的作用和設(shè)定的目標(biāo)著手。

國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的主要工具，其目的就是通過(guò)審計(jì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性和效益性，最終達(dá)到國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的目的。其作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是對(duì)公共經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)進(jìn)行再監(jiān)督，確保公共政策的執(zhí)行遵守法律、符合規(guī)定；二是對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審查和鑒證，以評(píng)價(jià)其活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性；三是對(duì)公共政策執(zhí)行和制定過(guò)程中相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率性、效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，以確定公共政策制定的科學(xué)性，為下一步政策制定與改善提供反饋信息，服務(wù)于國(guó)家治理的決策系統(tǒng)；四是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，反映宏觀政策指導(dǎo)下微觀經(jīng)濟(jì)主體具體實(shí)施的情況，以提升微觀層面的活動(dòng)效率，對(duì)國(guó)家治理體系各個(gè)層面人才儲(chǔ)備提供保障。

國(guó)家審計(jì)是優(yōu)化公共管理活動(dòng)的重要手段，歸根結(jié)底服務(wù)于國(guó)家治理。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下國(guó)家審計(jì)任務(wù)日益艱巨，但現(xiàn)在乃至未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)家審計(jì)的重點(diǎn)仍是以監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性為起點(diǎn)，通過(guò)對(duì)公共資金、公共資源和公共資產(chǎn)使用和管理的效率效果性進(jìn)行審查，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部和公共部門履職盡責(zé)的情況。隨著審計(jì)對(duì)象的不斷豐富，國(guó)家審計(jì)人才需求也呈現(xiàn)出復(fù)合型的特征，即應(yīng)具備復(fù)合型的知識(shí)結(jié)構(gòu)，而這種結(jié)構(gòu)一定是在對(duì)某一專業(yè)領(lǐng)域有很深造詣的基礎(chǔ)上，又相關(guān)地通曉其他專業(yè)的知識(shí)，并能夠熟練地綜合運(yùn)用。綜上所述，本文認(rèn)為現(xiàn)階段國(guó)家審計(jì)后備軍人才培養(yǎng)應(yīng)以“寬口徑，厚基礎(chǔ)”為指導(dǎo)思想，以服務(wù)國(guó)家治理為目標(biāo)，建立以國(guó)家審計(jì)學(xué)科為導(dǎo)向，突出國(guó)家審計(jì)專業(yè)主干課程，貫徹公共管理綜合學(xué)科的高質(zhì)量審計(jì)專業(yè)特色的人才培養(yǎng)方案和課程體系。

（二）公共管理學(xué)院下國(guó)家審計(jì)學(xué)科建設(shè)

筆者認(rèn)為國(guó)家審計(jì)學(xué)科下設(shè)于公共管理學(xué)院的建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

1.培養(yǎng)目標(biāo)

根據(jù)“十三五”中對(duì)國(guó)家審計(jì)工作的發(fā)展規(guī)劃，國(guó)家審計(jì)工作重心是對(duì)公共資金、公共資源、公共資產(chǎn)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況實(shí)行全覆蓋審計(jì)，擴(kuò)大了國(guó)家審計(jì)的范圍，對(duì)審計(jì)工作效率和質(zhì)量提出了更高的要求。為解決審計(jì)發(fā)展與人才儲(chǔ)備間的矛盾，以達(dá)到中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)國(guó)家良治的作用。公共管理學(xué)院下國(guó)家審計(jì)專業(yè)的培養(yǎng)應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，以具備審計(jì)學(xué)專業(yè)的基礎(chǔ)理論知識(shí)和業(yè)務(wù)技能為基礎(chǔ)，伴有敏銳和主動(dòng)探索的精神，做到知識(shí)能力和素質(zhì)能力雙修的復(fù)合型人才。

2.培養(yǎng)模式

對(duì)審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，對(duì)各行業(yè)、各學(xué)科的廣泛了解有利于審計(jì)工作的高效實(shí)施，目前審計(jì)人才正呈現(xiàn)出“一專多能”的特征，因此國(guó)家審計(jì)專業(yè)在課程設(shè)置方面應(yīng)注重多領(lǐng)域、多思路的培養(yǎng)模式,可以設(shè)置公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策學(xué)、公共管理理論與實(shí)踐、社會(huì)科學(xué)方法論等公共管理類學(xué)科，增加學(xué)生知識(shí)面和視野，同時(shí)在審計(jì)教學(xué)過(guò)程中多采用實(shí)務(wù)操作、進(jìn)點(diǎn)實(shí)習(xí)、案例教學(xué)等方法，增加學(xué)生對(duì)審計(jì)理論知識(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的具體認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)學(xué)生對(duì)政策方向、國(guó)家治理目標(biāo)的宏觀意識(shí)把控，提高學(xué)生的感性認(rèn)識(shí)和實(shí)踐能力，培養(yǎng)適合國(guó)家審計(jì)需要的復(fù)合型人才。