天保工程：4000億元投入換來2.75億畝公益林

耿國彪

森林被譽(yù)為"地球之肺"，對(duì)維護(hù)地球生態(tài)系統(tǒng)平衡和人類的生產(chǎn)生活有著巨大的作用。天然林是我國森林資源中最精華的部分。我國的天然林保護(hù)工程實(shí)施20年來，到目前為止中央財(cái)政對(duì)天保工程的總投入已經(jīng)超過4000億元。作為全國最大的生態(tài)保護(hù)工程之一，天保工程在保護(hù)森林資源，促進(jìn)森林增長，提高森林質(zhì)量方面，取得重大成果。國家林業(yè)和草原局天然林保護(hù)工程管理辦公室巡視員文海忠介紹，到目前為止天保工程累計(jì)完成公益林建設(shè)任務(wù)2.75億畝、后備森林資源培育1220萬畝、中幼林撫育2.19億畝。

從以工程建設(shè)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向全面保護(hù)新階段

1998年，黨中央、國務(wù)院作出了在長江上游、黃河上中游地區(qū)以及東北內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國有林區(qū)實(shí)施天然林資源保護(hù)工程的重大戰(zhàn)略決策，這標(biāo)志著我國林業(yè)發(fā)展開始從以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變。天保工程的基本任務(wù)是保護(hù)天然林，加快退化天然林修復(fù)，促進(jìn)林區(qū)民生改善。天保工程從1998年試點(diǎn)起步，2000年到2010年完成了第一期建設(shè)任務(wù)，目前正在進(jìn)行的第二期實(shí)施期限從2011年到2020年。天保工程實(shí)施以來，始終堅(jiān)持強(qiáng)化天然林資源保護(hù)，實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四到省”，嚴(yán)格落實(shí)管護(hù)責(zé)任制，完善管護(hù)模式，形成了比較完備的天然林管護(hù)體系；堅(jiān)持保護(hù)與培育相結(jié)合，通過加強(qiáng)公益林建設(shè)、后備森林資源培育、森林撫育等途徑，擴(kuò)大森林面積，提升森林質(zhì)量；堅(jiān)持保障和改善民生，加強(qiáng)林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加林區(qū)職工收入，健全社會(huì)保障體系，促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對(duì)天然林保護(hù)作出重要指示，2014年初，習(xí)近平總書記明確提出要“把所有天然林都保護(hù)起來”。對(duì)此，國家林草局、財(cái)政部、發(fā)展改革委等有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主等原則，積極采取“停伐、提標(biāo)、擴(kuò)面”等強(qiáng)有力的政策措施，切實(shí)加大天然林保護(hù)力度，廣大天保干部職工不懈努力，極大地推動(dòng)天然林保護(hù)向更廣、更深、更高層次發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了全面保護(hù)天然林的歷史性轉(zhuǎn)折。其特點(diǎn)表現(xiàn)為：

一是全面停止天然林商業(yè)性采伐。在天保工程二期停伐限產(chǎn)的基礎(chǔ)上，2014年在大興安嶺林業(yè)集團(tuán)和龍江森工集團(tuán)開展停伐試點(diǎn)，2015年出臺(tái)的中央6號(hào)文件明確提出了有序停止重點(diǎn)國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐的具體步驟，2016年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)全面取消了“十三五”期間天然林商業(yè)性采伐限額指標(biāo)，10.58億畝國有天然林全部停伐，每年減少森林采伐量約900萬立方米，徹底扭轉(zhuǎn)了天然林過量采伐消耗的局面。

二是逐步提高天然林保護(hù)有關(guān)政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。按照國務(wù)院批準(zhǔn)的天保工程二期實(shí)施方案，有關(guān)部門適時(shí)調(diào)整提高天然林保護(hù)有關(guān)政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，其中國有林管護(hù)補(bǔ)助2011年到2014年每年每畝5元，2015年提高到6元、2016年提高到8元、2017年提高到10元；天保工程職工社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)助基數(shù)，也從2008年當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的80%，逐步提高到了2016年的80%，較大改善了林區(qū)職工社會(huì)保障水平。

三是天然林保護(hù)政策補(bǔ)助范圍逐步擴(kuò)大到全國。目前，全國新納入天然林保護(hù)政策補(bǔ)助范圍的天然商品林面積已經(jīng)達(dá)到2億多畝，其中國有林6000多萬畝，集體和個(gè)人所有天然林1.4億多畝，基本實(shí)現(xiàn)了地域全覆蓋。

四是著力健全完善天然林保護(hù)長效機(jī)制。黨的十九大明確提出“完善天然林保護(hù)修復(fù)制度”。2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳明確由國家林草局牽頭起草制定《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》。2019年1月23日，習(xí)近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過了《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》。方案分階段明確了到2020年、2035年和本世紀(jì)中葉的目標(biāo)任務(wù)，提出了完善天然林管護(hù)制度、建立天然林用途管制制度、健全天然林修復(fù)制度、落實(shí)天然林保護(hù)修復(fù)監(jiān)管制度和完善天然林保護(hù)修復(fù)支持政策、強(qiáng)化天然林保護(hù)修復(fù)實(shí)施保障等天然林保護(hù)修復(fù)制度的基本內(nèi)容，是天然林保護(hù)事業(yè)需要長期遵循的根本政策文件，是開展天然林保護(hù)修復(fù)工作的總依據(jù)。

五是促進(jìn)天然林保護(hù)與脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合。我國的天然林主要分布在山區(qū)、貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，通過設(shè)置生態(tài)護(hù)林員公益性崗位，吸納農(nóng)村人口和林區(qū)職工從事森林管護(hù)和工程建設(shè)項(xiàng)目生產(chǎn)活動(dòng)，發(fā)展林業(yè)特色經(jīng)濟(jì)。目前，各地依托天保工程和天然林保護(hù)選聘生態(tài)護(hù)林員37萬余人，帶動(dòng)130多萬貧困人口增收脫貧，收到了生態(tài)保護(hù)和脫貧攻堅(jiān)雙贏的良好效果。

天然林保護(hù)取得巨大成效

文海忠介紹，以天保工程實(shí)施為載體，天然林保護(hù)取得了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，成為改革開放的重大成果之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止中央財(cái)政對(duì)天保工程的總投入已經(jīng)超過4000億元，天保工程累計(jì)完成公益林建設(shè)任務(wù)2.75億畝、后備森林資源培育1220萬畝、中幼林撫育2.19億畝。

天保工程的實(shí)施促進(jìn)了我國天然林資源連續(xù)保持恢復(fù)性增長。天保工程一期累計(jì)少砍木材2.2億立方米，森林面積凈增1.5億畝，森林蓄積凈增7.25億立方米，天保工程二期分步驟停止了天然林商業(yè)性采伐，每年減少木材生產(chǎn)約3400萬立方米。全國現(xiàn)有的19.44億畝天然喬木林得以休養(yǎng)生息，天然林蓄積從20年前的90.73億立方米增加到136.71億立方米，為我國森林資源實(shí)現(xiàn)面積、蓄積“雙增長”作出了重要貢獻(xiàn)。

天保工程的實(shí)施為維護(hù)我國生態(tài)安全和生物多樣性發(fā)揮了基礎(chǔ)保障作用。據(jù)天保工程效益監(jiān)測(cè)報(bào)告，2012年至2016年東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)生態(tài)效益總價(jià)值增加了6366.5億元；青海三江源區(qū)近10年來水資源總量增加80億立方米，相當(dāng)于增加了560個(gè)西湖的蓄水量；河南省花園口水文站監(jiān)測(cè)，黃河含沙量2016年比2000年減少了90%。隨著天保工程區(qū)退化的森林植被逐步得到恢復(fù)和重建，許多地方消失多年的狼、狐貍、金錢豹等重新出現(xiàn)，為野生動(dòng)植物的生存提供了良好的環(huán)境，為建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系奠定了牢固的基礎(chǔ)。

天保工程的實(shí)施有力地支撐了國有林區(qū)改革和林區(qū)民生改善。重點(diǎn)國有林區(qū)依托天保工程政策和資金，穩(wěn)步推動(dòng)政企、政事、事企、管辦“四分開”改革，完善森林資源管護(hù)機(jī)制，著力轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，職工就業(yè)從過去采伐、運(yùn)輸、加工等崗位轉(zhuǎn)向管護(hù)、造林、撫育、林下經(jīng)濟(jì)、旅游等新生產(chǎn)崗位，65萬多林業(yè)職工長期穩(wěn)定就業(yè)，國有林區(qū)職工的年均工資由2010年的1.8萬元增加到2018年的4.7萬元；國有林業(yè)職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率達(dá)95%以上；棚戶區(qū)改造項(xiàng)目完成中央投資181億元，惠及林區(qū)職工120.5萬戶，林區(qū)城鎮(zhèn)化速度不斷加快，有效改善了職工的生產(chǎn)、生活條件。

天然林保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)中一項(xiàng)具有根本性、全局性、關(guān)鍵性的重大任務(wù)。當(dāng)前，天保工程二期實(shí)施已經(jīng)進(jìn)入收尾關(guān)鍵時(shí)期。

在談到天保工程的困難和問題時(shí)，文海忠說，由于長期過度采伐，我國天然林?jǐn)?shù)量少、質(zhì)量差、退化嚴(yán)重；天然林保護(hù)相關(guān)政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，國有林區(qū)職工收入很大程度上依賴天保工程政策補(bǔ)助，林區(qū)基礎(chǔ)條件較差、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難較大；還有部分集體和個(gè)人所有的天然商品林未納入停伐政策補(bǔ)助范圍。下一步國家林業(yè)和草原局將開展天保工程二期評(píng)估工作，要按照全面評(píng)估、問題導(dǎo)向、第三方評(píng)估的原則，全面、客觀、真實(shí)反映天保工程二期實(shí)施和天然林保護(hù)政策落實(shí)情況，科學(xué)評(píng)價(jià)績(jī)效、認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、提出政策建議，確保中央確定的天然林保護(hù)修復(fù)分階段奮斗目標(biāo)按期實(shí)現(xiàn)。