為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定生態(tài)根基

文/綠色中國融媒體記者 耿國彪

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》。指導(dǎo)意見出臺的背景意義何在？將怎樣建立健全自然保護地管理體制機制？國家林業(yè)和草原局有關(guān)負責人就有關(guān)問題回答了記者提問。

記者：指導(dǎo)意見出臺的背景和意義是什么？

答：當前我國已建立各級各類自然保護地超過1.18萬個，保護面積覆蓋我國陸域面積的18%、領(lǐng)海的4.6%，在維護國家生態(tài)安全、保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用。但長期以來存在的頂層設(shè)計不完善、管理體制不順暢、產(chǎn)權(quán)責任不清晰等問題，與新時代發(fā)展要求不相適應(yīng)。

黨中央、國務(wù)院對建立以國家公園為主體的自然保護地體系高度重視。2018年初，黨和國家機構(gòu)改革方案有關(guān)文件中明確，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，由國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一監(jiān)督管理國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、海洋特別保護區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等自然保護地。

此次出臺指導(dǎo)意見，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的具體舉措，也是建立以國家公園為主體的自然保護地體系的根本遵循和指引，標志著我國自然保護地進入全面深化改革的新階段。這有利于系統(tǒng)保護國家生態(tài)重要區(qū)域和典型自然生態(tài)空間，全面保護生物多樣性和地質(zhì)地貌景觀多樣性，推動山水林田湖草生命共同體的完整保護，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定生態(tài)根基。

記者：指導(dǎo)意見關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)思想、建設(shè)目標、基本原則是什么？

答：建立以國家公園為主體的自然保護地體系，必須以確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，維護國家生態(tài)安全的根本要求為指導(dǎo)思想。

指導(dǎo)意見明確了建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系的總體目標，提出三個階段性目標任務(wù)：到2020年構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護地分類分級管理體制；到2025年初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系；到2035年自然保護地規(guī)模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。

五項基本原則為：堅持嚴格保護，世代傳承；堅持依法確權(quán)，分級管理；堅持生態(tài)為民，科學(xué)利用；堅持政府主導(dǎo)，多方參與；堅持中國特色，國際接軌。

記者：關(guān)于自然保護地的分類體系和功能定位，指導(dǎo)意見中是如何明確的？如何整合優(yōu)化？

答：按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，指導(dǎo)意見將我國自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低，依次分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三大類型。國家公園是以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的的區(qū)域，自然保護區(qū)是保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域，自然公園是保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價值，可持續(xù)利用的區(qū)域。

指導(dǎo)意見提出了對現(xiàn)有自然保護地進行整合優(yōu)化的任務(wù)、原則和要求，如整合各類交叉重疊的自然保護地、歸并優(yōu)化相鄰自然保護地等。整合優(yōu)化歸并過程中，應(yīng)當以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質(zhì)不改變的總體要求，遵照保護強度由強到弱、保護地級別從高到低的原則要求實施，整合優(yōu)化后要做到一個保護地只有一套機構(gòu)，只保留一塊牌子。

記者：指導(dǎo)意見對于建立健全自然保護地管理體制機制提出了哪些要求？

答：指導(dǎo)意見明確要求創(chuàng)新自然保護地管理機制體制。

指導(dǎo)意見明確改革以部門設(shè)置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制，建立自然保護地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控新體制。

統(tǒng)一管理，就是一個自然保護地由一個部門，一個管理機構(gòu)實行全過程統(tǒng)一管理。各地區(qū)各部門不得自行設(shè)立新的自然保護地類型。

三種管理模式，即中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。

兩級設(shè)立，中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護地由國家批準設(shè)立，地方管理的自然保護地由省級政府批準設(shè)立，管理主體由省級政府確定。

分區(qū)管控，國家公園和自然保護區(qū)內(nèi)劃分為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)，核心保護區(qū)內(nèi)原則上禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區(qū)管理。

記者：國家林草局貫徹落實指導(dǎo)意見的主要舉措有哪些？

答：國家林草局將全面調(diào)查摸清自然保護地家底，在綜合評估的基礎(chǔ)上編制自然保護地發(fā)展規(guī)劃，并在總結(jié)國家公園體制試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，科學(xué)制定國家公園設(shè)立標準和空間布局方案。按照中央要求，2020年將結(jié)束試點工作，正式設(shè)立一批國家公園。

同時，制定自然保護地整合優(yōu)化實施方案，將符合國家公園設(shè)立標準、列入國家公園空間布局方案、具備優(yōu)先設(shè)立國家公園條件區(qū)域內(nèi)的保護地整合歸類為國家公園；交叉重疊的自然保護地按照保護強度和級別就高的原則要求進行整合；對同一自然地理單元相連（鄰）的同類型自然保護地，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護管理統(tǒng)一的原則進行合并重組，合理確定歸并后的自然保護地類型和功能定位，優(yōu)化范圍和管控分區(qū)。還要推進自然保護地立法進程，不斷完善自然保護地法規(guī)體系建設(shè)，加強自然保護地監(jiān)督管理，妥善解決歷史遺留問題，開展自然保護地公益性實現(xiàn)途徑、綜合執(zhí)法等系列重大問題的研究。