紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后如何做好“紀(jì)法銜接”

杜路

【摘要】國(guó)家監(jiān)察體制改革后，紀(jì)委、監(jiān)委以合署辦公的形式出現(xiàn)。目前，合署辦公還處于探索磨合期，各地都在積極探索順暢實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法銜接”的路徑。需要以紀(jì)委與監(jiān)委之間目標(biāo)的一致性為基礎(chǔ)，把二者同時(shí)具有的監(jiān)督職能作為抓手，以紀(jì)委為宏觀領(lǐng)導(dǎo)，側(cè)重以監(jiān)委的調(diào)查力量為主體，運(yùn)用好法律手段，才能實(shí)現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)高效、有機(jī)協(xié)調(diào)的“紀(jì)法銜接”。

【關(guān)鍵詞】紀(jì)委 監(jiān)委 “紀(jì)法銜接”

【中圖分類號(hào)】D262.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

國(guó)家監(jiān)察體制改革后，紀(jì)委、監(jiān)察委合署辦公，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)紛紛成立并迅速依法開(kāi)展工作，行使監(jiān)察權(quán)，實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法”的有機(jī)協(xié)調(diào)銜接。紀(jì)委與監(jiān)察委都是重要的反腐敗機(jī)構(gòu)，職能有共性。合署辦公有利于整合分散的反腐敗資源，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威有效的監(jiān)察體系。但是在實(shí)際操作層面，機(jī)構(gòu)合署辦公不是簡(jiǎn)單的“1+1=2”，對(duì)于復(fù)雜的違紀(jì)違法案件，如果不構(gòu)建有效的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)紀(jì)法銜接機(jī)制，最終還是會(huì)“合署不合力”，難以實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的最終目的。因此，如何實(shí)現(xiàn)紀(jì)委與監(jiān)察委之間有效的紀(jì)法銜接機(jī)制，是兩者合署辦公之后亟待探討解決的重要議題。

反腐的共同目標(biāo)，是紀(jì)委、監(jiān)委“紀(jì)法銜接”的基礎(chǔ)

當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜。反腐敗不能“九龍治水”，必須把拳頭攥起來(lái)。這次深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，與紀(jì)委合署辦公，其最終目標(biāo)是統(tǒng)一的，是要實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)政風(fēng)廉潔，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公，是由其在目標(biāo)職責(zé)上的一致性決定的，是強(qiáng)化黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的有效方式。這是實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法銜接”的基礎(chǔ)。

紀(jì)委監(jiān)督黨組織和黨員，依據(jù)是黨章黨規(guī)黨紀(jì)；監(jiān)委監(jiān)督的是所有行使公權(quán)力的公職人員，依據(jù)是憲法、監(jiān)察法等法律法規(guī)，二者在指導(dǎo)思想和基本原則上高度一致，因此合署辦公是對(duì)二者的有效整合。但他們之間在內(nèi)涵、依據(jù)以及監(jiān)督重點(diǎn)上的不同，決定了二者在適用對(duì)象與法律依據(jù)及處理標(biāo)準(zhǔn)上有所區(qū)別。兩者間的區(qū)別，既給二者合署辦公造成了一定的隔閡，又使得二者互有側(cè)重、各有倚仗。雙方整合力量，正是對(duì)紀(jì)律檢查與國(guó)家公權(quán)力監(jiān)督在機(jī)構(gòu)上的整合，對(duì)強(qiáng)化黨和國(guó)家的監(jiān)督力度，對(duì)依規(guī)治黨和依法治國(guó)之間的相互促進(jìn)有著非常大的意義。二者聯(lián)手才能達(dá)到紀(jì)檢監(jiān)察全方位的覆蓋，才有利于最終實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)政風(fēng)廉潔，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

監(jiān)督的首要職責(zé)，是紀(jì)委、監(jiān)委“紀(jì)法銜接”的抓手

紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)；監(jiān)委行使國(guó)家監(jiān)察職能，依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。顯然，紀(jì)委和監(jiān)察委的首要職責(zé)是一致的，那就是監(jiān)督。紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，是對(duì)紀(jì)律檢查與國(guó)家公權(quán)力監(jiān)督在機(jī)構(gòu)上的整合。那么整合后的具體工作如何開(kāi)展呢？

要解決這一疑惑，必須明確紀(jì)委對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的宏觀領(lǐng)導(dǎo)，即紀(jì)委對(duì)監(jiān)察工作在方向上的把握、大局上的謀劃。紀(jì)檢機(jī)關(guān)的職責(zé)就是負(fù)責(zé)對(duì)黨內(nèi)的監(jiān)督，監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)把聚焦發(fā)力的監(jiān)督點(diǎn)位放在六大紀(jì)律的苗頭和線索上。監(jiān)察機(jī)關(guān)是反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)督的對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員，監(jiān)督公職人員履職、廉潔、失職、瀆職等情況，聚焦發(fā)力的點(diǎn)位應(yīng)是違法行政、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的苗頭和線索。

那么，在合署辦公的情況下，如何精準(zhǔn)聚焦監(jiān)督重點(diǎn)？這對(duì)紀(jì)委、監(jiān)委二者都是一個(gè)復(fù)雜的難題?，F(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜，比如，黨員違紀(jì)又違法的案件，由誰(shuí)來(lái)處理？又如何實(shí)現(xiàn)“紀(jì)在法前，紀(jì)嚴(yán)于法”？如果將紀(jì)委、監(jiān)委的職責(zé)權(quán)限機(jī)械割裂開(kāi)來(lái)看，這些情況都非常棘手，錯(cuò)綜復(fù)雜，彼此互相影響，無(wú)從下手。這就使得紀(jì)委、監(jiān)委都無(wú)法精準(zhǔn)聚焦監(jiān)督重點(diǎn)。但只要堅(jiān)持黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)問(wèn)題就迎刃而解。不從戰(zhàn)術(shù)上去抽絲剝繭，拘泥于細(xì)節(jié)，而是從戰(zhàn)略上去宏觀把握，即可得出：紀(jì)委負(fù)責(zé)把握大的方向與全局，監(jiān)委更側(cè)重于具體的操作實(shí)踐。把監(jiān)督這個(gè)內(nèi)核抽離出來(lái)，作為紀(jì)委、監(jiān)委整合開(kāi)展工作的抓手。

2019年5月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站上對(duì)外公布了最新組織機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從原先的27個(gè)增加到31個(gè)，主要是增加了4個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，并進(jìn)行了更名，第一到第十一室更名為監(jiān)督檢查室，第十二到第十六室更名為審查調(diào)查室。超過(guò)三分之一的紀(jì)檢監(jiān)察室為監(jiān)督檢查室，從這里可以看出，中央紀(jì)委、監(jiān)委對(duì)監(jiān)督職責(zé)的重視，體現(xiàn)出監(jiān)督基本職能的強(qiáng)化。放在最前端的是監(jiān)督監(jiān)察室，也可以看出對(duì)監(jiān)督的前置，體現(xiàn)出并未在監(jiān)督階段區(qū)分紀(jì)委、監(jiān)委的職能。

以紀(jì)委為主導(dǎo)，以監(jiān)委調(diào)查力量為主體，是實(shí)現(xiàn)紀(jì)委、監(jiān)委力量整合的有效途徑

如前文所述，紀(jì)委與監(jiān)察委的合署辦公，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的融合以及機(jī)構(gòu)間的一致性，就使得紀(jì)委與監(jiān)察委的監(jiān)督調(diào)查很難明晰與割裂。這種情況下，應(yīng)該以紀(jì)委為宏觀領(lǐng)導(dǎo)，除了純粹的黨員違紀(jì)問(wèn)題，其余黨員違紀(jì)又違法以及既有黨員違紀(jì)，又有公職人員違法的問(wèn)題線索，應(yīng)交由監(jiān)委來(lái)進(jìn)行。這是因?yàn)椋?/p>

一是應(yīng)“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面”。監(jiān)委調(diào)查處理后將相關(guān)案情上報(bào)紀(jì)委，再由紀(jì)委從更高的紀(jì)律層面再次分析研判是否存在違紀(jì)。如果監(jiān)委已經(jīng)判斷無(wú)違法問(wèn)題，再由紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查是否存在單純的黨員違紀(jì)問(wèn)題。在紀(jì)委將違紀(jì)問(wèn)題調(diào)查清楚并進(jìn)行違紀(jì)處理后，將案件交還監(jiān)委，進(jìn)行違法行為的處理或移交。這就可以充分保證“紀(jì)在法前，紀(jì)嚴(yán)于法”。

二是從法律規(guī)制的對(duì)象來(lái)看，《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》并非黨紀(jì)，在進(jìn)行黨的執(zhí)紀(jì)審查時(shí)不便操作，但可以適用于監(jiān)察委案件的調(diào)查處理。紀(jì)委作為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，其執(zhí)紀(jì)審查手段是《黨章》賦予的。如果紀(jì)委使用這些手段進(jìn)行執(zhí)紀(jì)審查，其所得證據(jù)不能產(chǎn)生法律效力，無(wú)法運(yùn)用于司法審判。而將線索交由監(jiān)委作為主體來(lái)調(diào)查，《監(jiān)察法》可以用來(lái)直接適用與紀(jì)委幾種有重合的審查或調(diào)查措施，對(duì)其進(jìn)行約束。在這中間，執(zhí)紀(jì)審查中較輕限制的措施以及基本無(wú)限制的調(diào)查措施，相對(duì)應(yīng)的在《監(jiān)察法》中都給出了非常清楚的規(guī)范，完全可以按照《監(jiān)察法》的規(guī)范實(shí)施。

例如，“暫扣、封存、凍結(jié)涉案款物”等涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的調(diào)查手段、措施，更需要在《監(jiān)察法》的規(guī)范下，在法律強(qiáng)制范圍內(nèi)行使。這是因?yàn)槠鋵儆趶?qiáng)制調(diào)查措施的屬性決定的，必須由法律進(jìn)行規(guī)制。凡是采用依據(jù)了上述合法調(diào)查措施而獲取的證據(jù)信息，其合法性決定了有效性的廣泛應(yīng)用。監(jiān)委案件審理中有效，在紀(jì)委的審核處理及處分中也可以有效使用，這彰顯了在法律規(guī)制下的“紀(jì)法共治”調(diào)查措施的高效、結(jié)果的廣泛適用性。而有部分調(diào)查措施，只出現(xiàn)在了《監(jiān)察法》的規(guī)定中，黨的執(zhí)紀(jì)審查制度中并沒(méi)有授予紀(jì)委這樣的權(quán)力，因此，當(dāng)案件調(diào)查中需要使用到這些措施時(shí)，就只能依賴監(jiān)委身份，在《監(jiān)察法》的授權(quán)下進(jìn)行，從而保障其正常開(kāi)展。這樣做，紀(jì)委案件中需要的證據(jù)完全可以依靠監(jiān)察委使用合適的手段措施得來(lái)，證據(jù)信息的有效性和適用性、合法性得到了很好的保證。在紀(jì)委案件審理中，這些證據(jù)可以采用，和監(jiān)察委處理案件中的使用沒(méi)有區(qū)分，其調(diào)查措施的實(shí)施依據(jù)是《監(jiān)察法》，具備了形式合法性，自然可以直接作為紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)證據(jù)，避免了僅有黨的執(zhí)紀(jì)制度而缺乏法律依據(jù)而產(chǎn)生的證據(jù)合法性的問(wèn)題。因此，以監(jiān)委調(diào)查力量為主體，將線索、案件調(diào)查行為完全納入法律保障，使黨的反腐工作也得到法律依據(jù)，同時(shí)能夠節(jié)約人力物力，提高辦案效率，是實(shí)現(xiàn)紀(jì)委、監(jiān)委“紀(jì)法銜接”的有效途徑。

（作者為西北大學(xué)法學(xué)院講師）

【參考文獻(xiàn)】

①戴均良：《強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革任務(wù)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2019年6月13日。