尋路善治 文明宜居

羅萬純 湛禮珠

黨的十九大報告提出，要按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“治理有效”是五大要求之一。此后，黨和國家的相關會議和文件對鄉(xiāng)村治理發(fā)展做出了進一步部署。2017年中央農村工作會議提出，要“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出，要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現代鄉(xiāng)村社會治理體制，推動鄉(xiāng)村組織振興，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村”?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》強調，“黨的農村基層組織應當加強對各類組織的統(tǒng)一領導，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局”。

在黨的領導下實現鄉(xiāng)村治理有效或打造善治鄉(xiāng)村，成為新時期鄉(xiāng)村治理發(fā)展目標。那么，治理有效或善治如何衡量？如何來實現？

鄉(xiāng)村治理有效如何衡量？

“實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”，是黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點。鄉(xiāng)村治理從農村居民的需求出發(fā)，也應以農村居民是否滿意作為治理是否有效的重要衡量標準。需要指出的是，由于各地經濟社會發(fā)展的差異，制定完全統(tǒng)一的衡量標準不切實際，但以滿足農村居民基本需求為出發(fā)點，可以提出鄉(xiāng)村治理有效的一般標準。即，從治理效果看，治理有效應體現在，社會秩序良好、自然環(huán)境優(yōu)美，農村居民生命財產安全、身心健康得到有效保障，農村社會事業(yè)全面發(fā)展，農村居民教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務需求得到有效滿足。一些社會調查活動也顯示前述需求是農村居民最為關注的。例如，中央人民廣播電臺中國鄉(xiāng)村之聲2017年5月--6月展開的一次調查顯示，農村居民認為當前最需要解決的問題是村莊環(huán)境問題、醫(yī)療衛(wèi)生問題、村官腐敗問題等。從當前情況看，由于鄉(xiāng)村治理主體不足，治理機制不完善等原因，還不能有效滿足農村居民的多樣化、多層次需求。

首先，不少地區(qū)鄉(xiāng)村治理存在治理主體不足的問題，主要體現在以下幾個方面。一是，隨著外出務工收入水平的不斷提高，農村青壯年勞動力大量外流，導致農村優(yōu)秀治理人才流失嚴重，再加上村干部報酬待遇政策不完善、貫徹落實不力等原因，一些經濟發(fā)展落后地區(qū)甚至出現了無人愿意當村干部的情況，農村經濟社會發(fā)展缺乏有力可靠的“領頭羊”。二是，大量留守農村的婦女和老人在鄉(xiāng)村治理中的作用還沒有被充分認識，缺乏有效組織，未能形成有影響的治理力量。三是，由于缺乏相關支持政策和治理平臺，一些愿意參與鄉(xiāng)村治理的主體未能有效參與治理。例如，在廣東、江蘇等發(fā)達地區(qū)的一些農村，流入人口超過了當地人口，但由于缺乏相關機制，不能有效參與當地治理。四是，隨著收入來源多元化和社會交往不斷擴大，農村居民對社區(qū)的依賴減弱，參與村莊公共事務的積極性下降，直接影響了鄉(xiāng)村治理效果。

其次，鄉(xiāng)村治理機制不健全，尤其是，缺乏穩(wěn)定、動態(tài)調整的財政保障機制和有效的監(jiān)督考核機制。一方面，一些地區(qū)由于重視程度不夠或財力不足等原因，對鄉(xiāng)村治理的財政投入嚴重不足，使農村基礎設施建設和其他公共服務發(fā)展缺乏必要的經費保障。另一方面，由于缺乏有效監(jiān)督考核機制，一些地區(qū)村民自治的四個民主沒有貫徹落實，尤其是民主決策、民主管理、民主監(jiān)督未能有效實現。例如，一些地區(qū)農村低保等直接由村干部暗箱操作確定；一些地區(qū)村級財務不公開、不透明，侵害了農村居民對村務的決策權、管理權和監(jiān)督權，也影響了農村居民對村干部的信任，導致干群關系緊張。

最后，由于治理主體不足，治理機制不健全等原因，導致農村居民的部分公共服務需求不能有效滿足。例如，一些地區(qū)農村由于兒女外出務工，加上社區(qū)養(yǎng)老體系不健全等原因，出現了老人生活無人照料，精神慰藉嚴重缺乏的現象，甚至發(fā)生了老人過世一段時間后才被發(fā)現的事情；由于還沒有形成有效的垃圾、污水處理體系，一些地區(qū)垃圾、污水圍村的現象還比較嚴重，實現農村居民對美好生活環(huán)境的向往任重道遠；農村教育、醫(yī)療基礎設施建設不斷完善，但由于優(yōu)秀師資、醫(yī)療衛(wèi)生技術人才普遍不足等原因，農村教育、醫(yī)療質量和城市相比還有較大差距。此外，農村留守兒童問題還比較突出。辦好農村寄宿學校對促進農村留守兒童的健康成長至關重要，和同齡人一起學習、生活可以在一定程度上減輕留守兒童對親人的思念，促進其健康成長。但是，不少地區(qū)農村寄宿學校建設還有待加強，學校的教學條件、住宿條件、伙食條件都還需要改善，對部分學生的心理疏導工作也有待進一步加強。同時，寄宿學校教師教學、安全壓力普遍加大，需要建立標準有效的寄宿學校教學安全管理體系，提高教學管理效率，減輕教師壓力。此外，周末、節(jié)假日和寒暑假，部分農村學生缺乏有效監(jiān)管，存在很多安全隱患。

鄉(xiāng)村治理有效如何實現？

鄉(xiāng)村治理有效實現路徑的提出要堅持實事求是、堅持問題導向、堅持以人民為中心、堅持與時俱進。其一，要承認各地經濟社會發(fā)展的差異性，允許各地根據實際情況采取相應的發(fā)展戰(zhàn)略，各級黨委、政府有針對性的提供指導和幫助。其二，要從當前鄉(xiāng)村治理發(fā)展面臨的主要問題出發(fā)，把解決存在的主要矛盾及矛盾的主要方面作為工作重點。其三，要從廣大農村居民的需求出發(fā)，在因地制宜采取個性化治理發(fā)展戰(zhàn)略的同時，建立較為統(tǒng)一的基本治理機制，以確保滿足農村居民的基本需求，并以群眾是否滿意為作為治理是否有效的重要衡量標準。其四，要充分考慮農村經濟社會發(fā)展現狀和未來趨勢，注重短期、長期發(fā)展政策的有機結合。

基于上述考慮，本文提出鄉(xiāng)村治理有效的以下實現路徑。

一是引導和幫助各地做好發(fā)展規(guī)劃。各地由于發(fā)展歷史、自然資源條件、經濟社會發(fā)展政策的差異，發(fā)展狀況千差萬別，農村居民的需求也千變萬化。需要對癥下藥，采取有針對性的政策措施才能取得較好的治理效果，更好的滿足農村居民的需求。因此，需要引導和幫助各村（包括行政村、村民小組、自然村各個層次）認真總結鄉(xiāng)村治理發(fā)展狀況，包括治理優(yōu)勢、資源、政策，面臨的問題和不足，并深入群眾，認真了解群眾需求，聽取群眾意見，在此基礎上制定發(fā)展戰(zhàn)略，并提出相關政策需求，為各級黨委、政府提供支持和幫助提供可靠參考。

二是完善鄉(xiāng)村治理主體。根據治理和善治相關理論，治理有效或善治體現了管理到治理的轉變，強調了多主體參與對提高治理效果的重要性。為此，要引導和支持更多主體鄉(xiāng)村治理。

首先，要加強各級黨組織對鄉(xiāng)村治理工作的領導。尤其是，要通過配強基層黨組織帶頭人和發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治理工作中的領導作用。

其次，要加強村干部隊伍建設。其一，要進一步規(guī)范民主選舉，使那些被大部分村民認可的，有能力、有責任心又有奉獻精神的人成為村干部。其二，要不斷完善村干部報酬待遇政策，吸引更多優(yōu)秀人才加入村干部隊伍，并調動他們的工作積極性。需要提出的，一定要合理確定補貼范圍和人數，避免補貼范圍過大、人數過多，導致財政或集體經濟負擔過重，影響財政或集體經濟支持的可持續(xù)性。其三，要定期組織村干部參加學習培訓，一方面是及時學習黨和國家新出臺的相關政策、文件，另一方面是通過組織參觀學習典型案例，幫助村干部解放思想，拓寬發(fā)展思路。

再次，要建立相關參與機制或搭建相關治理平臺，為愿意參與鄉(xiāng)村治理的主體提供機會，增強鄉(xiāng)村治理力量。例如，可以搭建平臺，引導留守老人和婦女積極參與治理，發(fā)揮他們在豐富老年人生活，加強家風建設、美化社區(qū)環(huán)境等方面的積極作用；可以建立相關機制引導外來人口參與集體經濟發(fā)展之外非敏感領域的治理活動；可以根據自愿原則，引導受益農村居民籌資參與相關治理項目建設，由此提升他們的參與積極性。

三是建立和完善基本治理機制。根據農村居民的基本需求，重點是要建立和完善平安鄉(xiāng)村建設機制、農村環(huán)境衛(wèi)生治理機制、農村基本公共服務供給機制。

首先建立和完善平安鄉(xiāng)村建設機制。除了通過加強法治建設和開展掃黑除惡活動凈化社會環(huán)境以外，還可以借鑒城市治理經驗，通過組織志愿者隊伍等方式，引導廣大農村居民參與平安鄉(xiāng)村建設，通過群眾的力量及時發(fā)現問題和解決問題。

其次建立和完善農村環(huán)境衛(wèi)生治理機制。一方面，要加大投入加強農村垃圾、污水處理體系建設。為促進垃圾的資源化、減量化，可以適時啟動垃圾有償處理機制。具體操作辦法是，規(guī)定農村居民必須購買規(guī)定樣式的垃圾袋，只有放置在這些垃圾袋里的垃圾才會被接收去統(tǒng)一處理。在這樣一種制度安排下，為減少支出，農村居民會自覺減少垃圾或推進垃圾分類。另一方面，要加大財政投入，鼓勵各地研發(fā)和推廣適合當地的污水處理技術。

再次建立和完善農村基本公共服務供給機制。要采取有針對性措施進一步提高農村公共服務水平，尤其是要促進農村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務的發(fā)展。教育方面，重點是通過加強師資力量或加大優(yōu)質教育資源共享，提升教育質量，為更多農村孩子升入重點中學和重點大學學習深造提供機會。此外，還要加強農村寄宿學校的軟硬件條件建設，為農村留守兒童健康成長創(chuàng)造更好條件。醫(yī)療方面，重點是要進一步完善醫(yī)療設施和提高醫(yī)衛(wèi)人員診療服務水平。養(yǎng)老方面，重點是進一步拓展服務內容，將提供生活照料和精神慰藉作為農村養(yǎng)老體系構建的重要內容，使老人能安度晚年。

最后建立和完善監(jiān)督考核機制。要普遍推廣制定小微權利清單和辦事流程，加強村務公開工作，加強對村干部的監(jiān)督。同時，要將村民是否滿意作為村干部考核的重要指標，和村干部報酬待遇直接掛鉤，提升村干部服務農村居民的積極性。

四是繼續(xù)總結和推廣鄉(xiāng)村治理經驗。近年來，各地積極開展了鄉(xiāng)村治理探索，其中一些探索取得了較好成效。民政部、農業(yè)農村部等評選、公布了社區(qū)治理創(chuàng)新成果、鄉(xiāng)村治理典型案例等，對積累和推廣治理經驗發(fā)揮了積極作用。未來要繼續(xù)推進鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新總結和推廣工作，在總結主要做法、成效的同時，要認真剖析探索面臨的問題，對其適用性做出分析。同時，在推廣治理經驗過程中，要尊重各地的實際情況，避免出現不切實際限期整體推進同種治理模式現象的發(fā)生。

五是探索農村社區(qū)服務發(fā)展。為提高政策的有效性，有必要根據鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展趨勢對鄉(xiāng)村治理發(fā)展做預判，并采取針對性政策措施。例如，基于部分地區(qū)農村社區(qū)化發(fā)展趨勢，農村居民需要社區(qū)提供的服務將主要集中于政務和物業(yè)服務，未來可以考慮通過引進物業(yè)公司提供市場化的物業(yè)服務，可以通過政府購買招聘社會工作者提供專業(yè)的政務服務。

六是提升鄉(xiāng)村治理能力。在進一步完善村民自治的同時，要提高鄉(xiāng)村德治和法治水平，以形成完善的治理體系。法治方面，要不斷提高農村居民法律素養(yǎng)，提高農村公共法律服務水平。德治方面，要進一步強化社會主義核心價值觀，使其成為農村居民行為規(guī)范；另外，要在廣泛征求村民意見的基礎上，形成和完善村規(guī)民約，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。此外，要加強信息化建設，提高鄉(xiāng)村治理的智能化水平，不斷提高治理效率。

（羅萬純?yōu)橹袊鐣茖W院農村發(fā)展研究所副研究員，研究方向為農村發(fā)展理論與政策、鄉(xiāng)村治理；湛禮珠為中國社會科學院大學（研究生院）農村發(fā)展系碩士生。）