職業(yè)院?；旌纤兄妻k學芻議

魏延勝 劉玲

近年來，混合所有制辦學，特別是職業(yè)教育領域的混合所有制辦學，全國各地有很多實踐和探索，也有很多專家進行過理論探討。因工作關系，筆者曾經(jīng)近距離接觸過職業(yè)院?；旌纤兄妻k學改革，也拜讀過很多專家關于這方面的探討性文章，形成以下體會，供同人參考。

一、混合所有制學校的前世今生

（一）“混合所有制”概念源自經(jīng)濟領域

“混合所有制”通常所指是混合所有制經(jīng)濟。1997年9月，黨的十五大報告中首次提出了“混合所有制經(jīng)濟”的概念;1999年9月，黨的十五屆四中全會提出了“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”的要求;2013年11月，黨的十八屆三中全會提出混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。

筆者認為，混合所有制經(jīng)濟就是一種以“混合”為特征的所有制形式，混合所有制經(jīng)濟是不同性質(zhì)的資本按照一定原則實行聯(lián)合生產(chǎn)或經(jīng)營的經(jīng)濟組織形式。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的重點，是在國有經(jīng)濟中引入非公經(jīng)濟成分，在一些領域打破國有經(jīng)濟的壟斷，建立更加公平的市場經(jīng)濟體系，同時發(fā)揮非公經(jīng)濟的“鯰魚效應”，建立科學的現(xiàn)代企業(yè)制度，增強整個經(jīng)濟的活力和競爭力。

（二）混合所有制學校實踐探索早于概念

1996年，浙江臺州椒江成立了全國第一家股份制學?！獣袑W;2004年，椒江區(qū)政府又和當?shù)仄髽I(yè)合作建設全國首例混合所有制性質(zhì)的學?！_州市（東港）雙語學校;2013年貴州獨山引進外地民辦學校，合作舉辦了被媒體稱為全國第一家混合所有制高中的獨山高中;另據(jù)媒體報道，其他一些地區(qū)基礎教育領域也都開展過一些所謂的混合所有制辦學試點。

至于職業(yè)教育領域，開展校企合作、產(chǎn)教融合，服務地方經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展是應有之義，開展混合所有制試點的院校更多，比較有名的學校有蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術學院、南通紫瑯職業(yè)技術學院、廣西理工職業(yè)技術學院、齊齊哈爾職業(yè)技術學院等。山東海事職業(yè)學院從2011年開始探索混合所有制的改革。2011年濰坊市政府投入536萬元財政資金，撬動3.6億元社會資本，組建了全日制普通高職院?！綎|海事職業(yè)學院，經(jīng)過幾次股權變動，目前該學院股權結構為濰坊市金融控股集團代市政府持股1.47%，三家企業(yè)分別持股67.79%、15.37%、15.37%。

從更廣的視野看，早年基礎教育領域的公辦民助、民辦公助、名校辦民校，以及職業(yè)院校與企業(yè)開展的一些校企合作項目，在某種意義上，都具備混合所有制的一些形態(tài)，可看作是混合所有制學校的雛形。

（三）缺乏權威概念，實踐內(nèi)容形式多樣

關于混合所有制經(jīng)濟，從導向性政策到操作性文件，國家層面、地方層面都較多;而關于混合所有制學校，國家層面的政策文件不多。2014年，國務院出臺的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》首次提出要探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校;同年6月份，教育部等六部委聯(lián)合編制的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020年）》對發(fā)展混合所有制職業(yè)院校進行了進一步的表述，將合作興辦的混合所有制性質(zhì)的二級學院和職工持股、股份合作制的工作室也列入其范疇。2016年年底，新修訂后的《民辦教育促進法》出臺后，國務院出臺了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，對發(fā)展混合所有制職業(yè)院校又做了重申。2019年最新出臺的《國家職業(yè)教育改革實施方案》，提法仍是鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓機構。

到底什么是混合所有制職業(yè)院校？怎么混合？筆者沒查到相關更具體的操作層面的政策文件;現(xiàn)行的《教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進法》等法律條文，也沒有混合所有制學校的相關表述。嚴格意義上說，混合所有制學校，目前不是一個法理概念。

缺乏法理概念，各地開展的實踐與探索，自然形式多樣，內(nèi)容不一。專家們關于混合所有制學校相對一致的說法是，公有資本和非公資本共同興辦的學校，就屬于混合所有制學校，包括合作舉辦、參與舉辦的沒有獨立法人資格的二級學院，甚至學校內(nèi)部經(jīng)濟體，也列入了混合所有制范疇。

就職業(yè)院校而言，目前開展的混合所有制辦學形式多樣，筆者了解掌握的形式大約包含以下幾種：一是學校層面的混合，辦學主體有公有私，這類學校一般是民營資本占大頭，大都登記注冊為民辦學校;二是二級學院層面的混合，大多是小股資本參與公辦學校舉辦二級學院，一般不具備獨立法人資格，民間資本與公辦院校開展混合一般采取這種方式;三是民間資本與學校在基礎設施、教學設施、服務設施建設方面的混合，更多屬于合作共建形式。至于學校參與投資舉辦的與學校業(yè)務無關的其他經(jīng)濟體，不應該屬于混合所有制辦學的范疇。

（四）探索轟轟烈烈，困難問題不少

2014年出臺的《國務院發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020年）》，都提出了探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的要求。在這一政策的引領下，全國很多職業(yè)院校都躍躍欲試，各地政府、教育部門也表現(xiàn)出很高的積極性。2015年，山東省教育廳專門發(fā)文公布山東海事職業(yè)學院混合所有制辦學實踐項目等9個項目為山東省職業(yè)院?；旌纤兄聘母镌圏c項目，積極推動混合所有制辦學改革;山東海事職業(yè)學院作為學院層面的混合所有制試點單位，形成了多種形式，多個層面，全面開花的勢頭，引起了全國各地的高度關注，每年都接待三五十家院校來考察學習;2019年年初，學院又發(fā)起成立了全國職業(yè)院?；旌纤兄妻k學研究聯(lián)盟，來自全國21個省市自治區(qū)的103家院校、企業(yè)和教育部門的230多名專家學者與會，共同研討職業(yè)院校混合所有制改革，交流各地探索實踐經(jīng)驗。

與此同時，混合所有制辦學在實踐探索的操作層面也面臨著很多需要解決的具體問題。包括混合所有制辦學法律支撐不充分，混合所有制學校的內(nèi)涵外延不清晰;現(xiàn)行法律法規(guī)掣肘較多，致使很多院校特別是公辦院校想得多，做得少;混合形式多樣，法人屬性模糊，運行過程中容易碰壁觸雷;部分學校改革動機偏離教育公益性，運行不規(guī)范，產(chǎn)權不清晰，治理結構不合理，運行機制不科學，存在一定風險，等等。

二、混合所有制辦學的政策依據(jù)和法律障礙

（一）國家提倡職業(yè)院?；旌纤兄妻k學

2014年，國務院《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確提出：探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。這是職業(yè)院校開展混合所有制探索最早的政策依據(jù)，也是國家層面混合所有制辦學最早的提法。同年，六部委編制的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020年）》提出，“開展社會力量參與公辦職業(yè)院校改革建立混合所有制職業(yè)院校試點，允許社會力量通過購買、承租、委托管理等方式改造辦學活力不足的公辦職業(yè)院校。鼓勵企業(yè)和公辦職業(yè)院校合作舉辦混合所有制性質(zhì)的二級學院”，對職業(yè)院校探索混合制辦學進行了更為具體的描述。

2016年年底，國務院出臺的《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》再次強調(diào)：探索舉辦混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。這是職業(yè)院校開展混合制探索最新的政策依據(jù)。

新近出臺的《國家職業(yè)教育改革實施方案》基本延續(xù)了原有提法：支持和規(guī)范社會力量興辦職業(yè)教育培訓，鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓機構。

應該說，上述幾個文件，是職業(yè)院校開展混合所有制改革探索的重要政策支撐;其他地方出臺的相關政策，也基本在上述政策的框架范圍內(nèi)。

（二）現(xiàn)行政策法規(guī)對混合所有制辦學多有掣肘

遺憾的是，目前關于混合所有制學校的政策支撐基本停留在上述幾個文件上，現(xiàn)行的一些法律法規(guī)，對學校開展混合所有制改革，限制約束頗多。

一是民辦教育法律法規(guī)的相關規(guī)定。按照民辦教育促進法的規(guī)定，民辦學校的舉辦主體不能是國家機構，包括各級政府、教育行政部門;不能使用財政性經(jīng)費。前段時間面向社會公開征求意見的民辦教育促進法實施條例（送審稿）中提出：公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校的，應當經(jīng)主管部門批準，并不得利用國家財政性經(jīng)費，不得影響公辦學校教學活動，不得以品牌輸出方式獲得收益（也有人認為，這些規(guī)定，重點是限制基礎教育階段的學校）。

雖然對混合所有制學校的屬性有些爭議，但很多學校層面的混合所有制學校，注冊登記的是民辦學校，政府及所屬部門投入財政性經(jīng)費參與辦學，從《民辦教育促進法》的規(guī)定看，存在一些法律障礙。至于公辦學校與社會資金合作舉辦學校，在營利問題上，在投入內(nèi)容上，也存在不少值得探討的問題。

二是國有資產(chǎn)管理相關規(guī)定。公辦院校資產(chǎn)主要是國有資產(chǎn)，學校有使用權和經(jīng)過授權的有限處置權，沒有完全的處置權，包括教師的使用。公辦學校參與舉辦民辦學校、開展混合所有制辦學，應該需要經(jīng)過有權部門的同意和批準。國有資產(chǎn)的使用管理都有政策規(guī)定，比如財政部有《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第36號）和《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財教〔2008〕13號），教育部有《教育部直屬高等學校國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（教財[2012]6號）等，各地也都有一些類似的管理規(guī)定。

《教育部直屬高等學校國有資產(chǎn)管理暫行辦法》規(guī)定：直屬高校利用貨幣資金對外投資，50萬元以上至800萬元以下的，由高校審核后報教育部審批，報財政部備案;利用固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)對外投資、出租、出借，也要根據(jù)價值多少按規(guī)定程序報教育部、財政部審批、備案。

三是公職人員從業(yè)的紀律規(guī)定等。相關法律法規(guī)和紀律對公職人員到其他單位從事兼職及獲取報酬是有相應規(guī)定的，也是影響混合所有制辦學、公職人員到民辦學校從業(yè)的因素之一。盡管《國家職業(yè)教育改革實施方案》中提到“校企合作中，學?？蓮闹蝎@得智力、專利、教育、勞務等報酬，具體分配由學校按規(guī)定自行處理”，具有積極的政策導向作用，但具體如何落地，仍需教育、人社、紀檢、稅務等多部門統(tǒng)一思想，拿出切實可行的措施來。

除此之外，還有很多其他方面的政策規(guī)定限制約束了公辦學校參與混合所有制辦學改革。

三、對混合所有制學校屬性的不同認識

很多專家都談到過當前混合所有制學校屬性不清晰，按資本構成屬于非公非私的學校，屬于公辦學校、民辦學校之外的第三種學校，建議通過立法予以確認。對此，筆者有著不同的看法。

（一）民辦學校不等于私立學校

經(jīng)濟領域的混合所有制，是所有制的一種特有形式，主要是公有經(jīng)濟和非公有經(jīng)濟的混合體;教育領域的學校，則不是非公即私的概念，民辦學校本身可以有公有成分，甚至是全部公有成分。

《民辦教育促進法》規(guī)定，民辦學校構成要件，興辦主體是國家機構以外的社會組織或者個人，辦學經(jīng)費為非國家財政性經(jīng)費，服務對象是面向社會。按照這一規(guī)定，國家機構以外的社會組織，包括國有企事業(yè)單位，是民辦學校的合法興辦主體;非財政性經(jīng)費，包括公有資本，甚至是國有資本，也是興辦民辦學校的合法經(jīng)費來源;國家機構以外的國有企事業(yè)單位，可以與其他社會組織和個人聯(lián)合舉辦民辦學校。換而言之，從興辦者和辦學經(jīng)費的性質(zhì)來看，民辦學校不一定是私立（私人）學校，比如國有企業(yè)舉辦的學校，村集體興辦的幼兒園，實際上就是公有學校。國有企事業(yè)單位利用非財政性公有資金與其他社會組織、個人利用非公有資金合作興辦的民辦學校，具有混合所有制學校的特征。

從法律角度看，我國目前的學校按興辦者和辦學經(jīng)費分為公辦學校和民辦學校兩類。公辦學校是國家（機構）用財政性經(jīng)費興辦的學校，民辦學校是國家機構以外的社會組織和個人用非財政性經(jīng)費興辦的學校。

（二）學校層面的混合所有制學校大部分可以劃歸民辦學校

目前，很多學校層面開展的混合所有制辦學，政府（部門）出資往往是以教育投資公司的形式參與辦學，學校許可審批、登記注冊的也往往是民辦學校，這類學校本身就符合民辦學校的要件特征，自然可以納入民辦學校管理，按《民辦教育促進法》的有關要求運行。

至于極個別的以政府及其部門名義投入財政性經(jīng)費參與舉辦的混合所有制院校，大都屬于歷史遺留問題，如果登記注冊的是民辦學校，建議將政府投入化轉(zhuǎn)為教育投資公司代持，通過逐步規(guī)范加以解決。

至于公辦學校為主體，少量民間資本參與辦學的混合所有制，目前較少有學校層面的。

（三）二級學院層面的混合所有制辦學主體可通過獨立設置明確屬性

受國有資產(chǎn)管理及人員管理政策限制，公辦院校為主開展的混合所有制辦學探索多以興辦二級學院的形式進行，包括一些以實習實訓、教育教學、后勤服務為主要內(nèi)容的混合所有制實體，都不是獨立法人。建議按照《民辦教育促進法》規(guī)定，經(jīng)過上級批準，學?？蓪⑵渫ㄟ^獨立設置為民辦學校及民辦企業(yè)，解決其法人問題，光明正大運營。

二級學院現(xiàn)在的非獨立法人運行模式，在人員管理、收益分配、稅費等方面，實際上存在不少問題。獨立設置為法人單位，按照有關法律法規(guī)依法運營，可能更有利于事業(yè)發(fā)展。

（四）混合所有制學校法人屬性問題

很多人談論混合所有制學校的法人屬性，實際是糾結于混合所有制學校的公辦、民辦屬性。其實學校的法人屬性嚴格上是指營利性法人與非營利性法人，而非營利性法人，則又分為民辦非企業(yè)單位還是民辦事業(yè)單位。

具體到混合所有制職業(yè)院校，大部分可以按照興辦者的意愿，自主選擇營利或非營利。選擇營利性學校，到工商行政部門注冊為企業(yè)法人。對于《民辦教育促進法實施條例（送審稿）》提出的公辦學校不得參與舉辦營利性民辦學校，個人感覺可以按義務教育階段不得設立營利性民辦學校的規(guī)定限定于義務教育學校，對其他階段的學校適當放開，只要辦學收益使用合法合規(guī)，不謀私利，公有資本收益用于學校發(fā)展就好。當然，以正式發(fā)布的文件為準。

至于選擇非營利學校，可以按照有關規(guī)定，到民政部門注冊為民辦非企業(yè)單位（下一步可能會修改為社會服務機構），或者到編制管理部門登記為民辦事業(yè)單位。按照現(xiàn)行政策，事業(yè)單位和民辦非企好像有些差別，登記為事業(yè)單位似乎更風光一些，但很多政策已經(jīng)不適合當前實際，改革都在進行中，將來不存在誰高誰低的問題。

四、堅持混合所有制辦學初衷和正確方向

所有改革都必須目標明確，方向正確。這個目標和方向必須符合人民群眾的根本利益。唯有如此，改革才能持續(xù)長久地推進。為什么混，是混合所有制辦學應該首先考慮的問題。

（一）解決機制體制問題、激發(fā)辦學活力是混合所有制辦學改革的初衷和歸宿

開展混合所有制辦學，特別是公辦學校引入社會資本參與辦學，必須建立一種與多元產(chǎn)權相適應的管理制度和運行機制，改變公辦學校原有的僵化的管理體制、運行機制、薪酬機制，激發(fā)學校辦學活力，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，應是混合所有制辦學的基本追求。

混合所有制辦學的起點是多元主體、多元產(chǎn)權的混合，但混合所有制的重點不在于混合，而在于混合后的治理結構，在于建立多方參與、科學決策、民主管理、運行高效的現(xiàn)代學校法人治理結構和現(xiàn)代學校制度，進一步激發(fā)辦學活力，不斷提升育人質(zhì)量和辦學效益。

（二）推進產(chǎn)教融合，貼近市場辦學，是職業(yè)院校混合所有制辦學的重要訴求

國家之所以提倡在職業(yè)院校開展混合所有制辦學探索，是因為職業(yè)教育與經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)有天然的聯(lián)系。校企合作、產(chǎn)教融合是職業(yè)教育實現(xiàn)自我價值和持續(xù)發(fā)展的必然要求。近年來，各級黨委政府、教育部門，包括學校自身，一直在積極推進校企合作與產(chǎn)教融合，做了大量的探索，包括集團化辦學、現(xiàn)代學徒制等，有些實踐效果并不理想，教育、產(chǎn)業(yè)“兩張皮”的問題一直沒有得到很好地解決，原因很多，但辦學主體單一，企業(yè)行業(yè)不能實質(zhì)性參與辦學是重要原因。通過混合所有制改造，讓更多的市場主體參與職業(yè)教育辦學，建立對接市場對接產(chǎn)業(yè)的管理體制和運行機制，實現(xiàn)招生、教學、就業(yè)全方位的合作融合，困擾職業(yè)教育發(fā)展的難題也許能得到較好解決。

（三）經(jīng)濟利益，最多是混合所有制辦學的副產(chǎn)品

必須承認，很多參與混合所有制辦學的主體，包括部分公辦學校，有著很強烈的經(jīng)濟訴求;一些地方政府積極推動混合所有制辦學，利用社會資金辦學，減輕自身教育經(jīng)費投入壓力也是重要動機。

混合所有制學校借鑒的是經(jīng)濟領域的概念，但教育領域與經(jīng)濟領域是不同社會屬性的兩個領域。盡管教育產(chǎn)業(yè)化曾經(jīng)一度風行，盡管營利性學校已經(jīng)可以光明正大地登臺亮相，盡管很多民辦教育類公司已經(jīng)順利上市，但說到底，教育是社會公益事業(yè)，必須遵循黨和國家的教育方針，把公益性放到第一位。

從混合所有制學校的構成要素和《民辦教育促進法》立法意圖來看，因有公有資本參與其中，對混合所有制學校逐利行為的限制應嚴于一般民辦學校，包括營利非營利，包括可以開展的領域、辦學結余處置、土地供應和稅費減免等。

如果放任混合所有制職業(yè)院校將經(jīng)濟利益作為最大追求，不在機制體制上下功夫，不在人才培養(yǎng)質(zhì)量上做文章，把混合所有制改革變成提高收費標準、變相創(chuàng)收的手段，這就有違市場公平規(guī)則，損害教育公平，發(fā)展也就偏離了正確方向。

（責編 ? 王鵬飛）