上海市遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村精明收縮策略研究
——以橫沙鄉(xiāng)為例

賴劍青

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 上海 200040

前言

鄉(xiāng)村人口收縮是全球快速城鎮(zhèn)化地區(qū)普遍面臨的問(wèn)題，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率的進(jìn)一步提升，農(nóng)業(yè)人口的持續(xù)轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口，鄉(xiāng)村收縮這一趨勢(shì)仍將持續(xù)。上海作為一個(gè)超大型城市，是長(zhǎng)三角城鎮(zhèn)群的龍頭和國(guó)家參與全球化競(jìng)爭(zhēng)、合作的主要窗口，其城市建設(shè)的成就有目共睹，但是，上海的鄉(xiāng)村與同其地區(qū)鄉(xiāng)村一樣出現(xiàn)了因人口流動(dòng)帶來(lái)等收縮問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，上海的建設(shè)“重城輕鄉(xiāng)”，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，上海也提出將上的鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，努力把都市農(nóng)業(yè)和郊區(qū)農(nóng)村建成可持續(xù)發(fā)展的示范區(qū)和宜居城市的后花園，與上海建成卓越的全球城市和具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市相得益彰的目標(biāo)。研究基于在上海遠(yuǎn)郊地區(qū)的橫沙鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐，通過(guò)調(diào)研、社會(huì)調(diào)查了解收縮鄉(xiāng)村發(fā)展的難點(diǎn)，并對(duì)此類鄉(xiāng)村精明收縮提出的策略進(jìn)行了討論。

1 上海遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村收縮特征解析

1.1 區(qū)位及人口結(jié)構(gòu)特征

遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村主要是以村莊與新城及中心城區(qū)的距離來(lái)定義，村域內(nèi)居民點(diǎn)距離中心城、新城2 km以上可以定義為遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村。這類收縮性地區(qū)主要位于遠(yuǎn)郊遠(yuǎn)離主要城鎮(zhèn)的地區(qū)，如崇明、青浦、浦東及金山。

從人口規(guī)模來(lái)看，農(nóng)村戶籍人口逐年下降，近年年均下降幅度約為4%；從人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，人口老齡化嚴(yán)重，呈現(xiàn)倒金字塔結(jié)構(gòu)，60歲以上常住人口占常住人口比重在20-50%之間，老齡化程度在性別和年齡結(jié)構(gòu)失衡，以老人和當(dāng)?shù)貏?wù)工男性為主。

1.2 人居空間特征

在上海的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市建用地?cái)U(kuò)展與長(zhǎng)期行政合并政策推行，上海市村莊數(shù)量大副減少，行政村數(shù)量從1978年的3000個(gè)減少至2016年的1500個(gè)左右。但同期農(nóng)村人均居住面積卻從不足30平方米/人擴(kuò)大到58平方米/人，同時(shí)顯現(xiàn)人均居住面積由近郊向遠(yuǎn)郊增大的趨勢(shì)，整體土地使用效率偏低，住宅空置問(wèn)題較為嚴(yán)重“空心村”、“空殼村”現(xiàn)實(shí)矛盾比較突出。由于公共服集中布置于城鎮(zhèn)地區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)配套水平相對(duì)低下，且表現(xiàn)與其老齡化需求不匹配的特征。

圖1 上海農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)村人均居住面積變遷圖

圖2 上海各區(qū)村莊居民點(diǎn)人均用地現(xiàn)狀情況

1.3 從業(yè)特征

農(nóng)業(yè)已非鄉(xiāng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)城市化，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占鄉(xiāng)村就業(yè)人比從1978的76%下降為2016年的23.6%。農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)純收入占家庭總收比由1990年的32.3%下降為2016年的5.4%，工資收入與轉(zhuǎn)移收入成了農(nóng)村家庭主要收入來(lái)源。1990年到2016年農(nóng)村居民家庭可支配收入增長(zhǎng)15.3倍，同期城市居民家庭可支配收入?yún)s增長(zhǎng)了26.4倍，城鄉(xiāng)收入增長(zhǎng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

2 研究區(qū)域簡(jiǎn)述

2.1 區(qū)位特征—遠(yuǎn)郊收縮型農(nóng)業(yè)生態(tài)島

橫沙鄉(xiāng)位于上海市遠(yuǎn)郊，長(zhǎng)江出海口，南與浦東新區(qū)遙相呼應(yīng)、北與崇明島隔江相望、西與長(zhǎng)興島毗鄰、東接?xùn)|海，是典型的遠(yuǎn)郊生態(tài)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。橫沙鄉(xiāng)下轄24個(gè)行政村，1個(gè)街道居民委員會(huì)。歷年上海市及崇明區(qū)對(duì)其發(fā)展定位是主要是農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游島，并在歷版總規(guī)劃對(duì)橫沙建設(shè)用地進(jìn)行了嚴(yán)格的控制，提出了減量的要求。雖然橫沙擁有優(yōu)越的生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，但其產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯，人口外流嚴(yán)重，因而存在一系例上海遠(yuǎn)郊收縮型農(nóng)業(yè)生態(tài)地區(qū)特征。

2.2 人口結(jié)構(gòu)—人口持續(xù)收縮下的少子老齡化

農(nóng)村人口空心化是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展面臨的較為突出且各地普遍存在的，與中西部農(nóng)村人口呈現(xiàn)“兩頭大、中間小”的“蘋果核”結(jié)構(gòu)不一樣，橫沙人口結(jié)構(gòu)是“倒金字塔”的少子老齡化。從2000年至2016年，橫沙常住人口從3.06萬(wàn)下降至2.53萬(wàn)人，平均每年下降1.2個(gè)百分點(diǎn)。戶籍人口流出率穩(wěn)定在30%左右。同時(shí)期，橫沙老齡化從2000年的上升2016年的41.5%，60歲以上常住人口數(shù)為1.05萬(wàn)人，人口年齡結(jié)構(gòu)呈深度老齡化。15年間，18歲以下的學(xué)齡人群小幅減少2.4個(gè)百分點(diǎn)，橫沙鄉(xiāng)2016年在校中小學(xué)生及幼托人數(shù)為1093，占橫沙鄉(xiāng)常住人口的比重僅為4.3%。由此可見(jiàn)，橫沙鄉(xiāng)外來(lái)人口補(bǔ)充量少，由此推測(cè)未來(lái)在沒(méi)有外部政策因素強(qiáng)勢(shì)作用下，橫沙鄉(xiāng)人口將持續(xù)減少，老齡化程度進(jìn)一步加加深。

圖3 橫沙鄉(xiāng)常人口結(jié)構(gòu)圖（2016年）

圖4 橫沙人口變遷圖（注2000年、2010年 為普查數(shù)據(jù)， 12-16年為公安數(shù)據(jù)）

2.3 鄉(xiāng)村空間—人口流失下的村莊空心化

橫沙鄉(xiāng)村莊空心化主要表現(xiàn)在人均宅基地面積過(guò)大及空置率增多，現(xiàn)狀調(diào)研發(fā)現(xiàn)狀農(nóng)民房21%左右常年空置，人均宅基面積約2000年的人均111平方米增長(zhǎng)到2016年的人均240平方米左右，遠(yuǎn)大于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)水平。導(dǎo)致人地關(guān)系不匹配有以下幾個(gè)方面，一是因人口流出后宅基的減量在時(shí)間上有一定滯后性。而另一個(gè)根本原因是進(jìn)市成本太高，“雙棲人口”的存在。

2.4 工業(yè)空間—生態(tài)政策限制下活力喪失

橫沙因其生態(tài)區(qū)位，長(zhǎng)期定位為生態(tài)旅游島、農(nóng)業(yè)島，保障上海北部生態(tài)空間及基本農(nóng)田空間，對(duì)島上的工業(yè)發(fā)展的更是采取了引導(dǎo)減量退出的政策，雖然2000年后對(duì)工業(yè)空間有三個(gè)集中的引導(dǎo)政策，但橫沙在歷版總體規(guī)劃中也沒(méi)有劃定集中工業(yè)區(qū)。在政策導(dǎo)向1下，橫沙少量的工企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，其中大部分工業(yè)地塊已經(jīng)停產(chǎn)成為閑置工業(yè)用地。而原來(lái)二產(chǎn)就業(yè)人員也轉(zhuǎn)入其它就業(yè)或者外出就業(yè)。雖然上海對(duì)生態(tài)地區(qū)橫沙有注冊(cè)經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，可以有效解決遠(yuǎn)郊生態(tài)地區(qū)的鄉(xiāng)政財(cái)政，但注冊(cè)經(jīng)濟(jì)無(wú)法帶來(lái)相應(yīng)的就業(yè)，工業(yè)企業(yè)退出同也加快橫沙的人口收縮速度。

2.5 農(nóng)業(yè)空間—純農(nóng)導(dǎo)向下低效率生產(chǎn)

2015年末橫沙鄉(xiāng)從業(yè)人員數(shù)共19325人，其中一產(chǎn)從業(yè)人員數(shù)9995人，二產(chǎn)從業(yè)人員數(shù)4886人，三產(chǎn)從業(yè)人員數(shù)4444人，三次產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)比例為5.2：2.5：2.3。農(nóng)業(yè)人口在規(guī)模上占據(jù)主體。橫沙鄉(xiāng)地地流轉(zhuǎn)率較低，目前全區(qū)流轉(zhuǎn)率約為之一。

圖5 橫沙鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增加值（2016年）

3 上海遠(yuǎn)郊精明收縮鄉(xiāng)村的難點(diǎn)

農(nóng)村人居空間的“精明收縮”，是指“在農(nóng)村人口和勞動(dòng)力實(shí)質(zhì)性減少、農(nóng)村生產(chǎn)組織方式相應(yīng)改變的條件下，農(nóng)村人居資源合理退出和優(yōu)化重組”這樣一種人居空間發(fā)展?fàn)顟B(tài)，旨在使個(gè)體和社會(huì)整體福利都能得到有效提升。

上海市作為一個(gè)特大城市，在其鄉(xiāng)村收縮應(yīng)對(duì)上有特殊性，特別是在建設(shè)用地零增長(zhǎng)的背景下，鄉(xiāng)村低效的建設(shè)用地的收縮與重組還關(guān)系到上海建設(shè)世界卓越城市目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。上海精明收縮的難點(diǎn)可總結(jié)以下幾個(gè)方面：（1）鄉(xiāng)村價(jià)值的評(píng)估，雖然主流的價(jià)值導(dǎo)向主要是考慮經(jīng)濟(jì)效率、資源可持繼及區(qū)域活力等，但估評(píng)鄉(xiāng)村發(fā)展的好壞在不同的人設(shè)、不同的語(yǔ)境下其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，特別是在建設(shè)卓越的全球城市背景下，對(duì)鄉(xiāng)村價(jià)值認(rèn)識(shí)統(tǒng)一與鄉(xiāng)村價(jià)值的重新認(rèn)識(shí)是識(shí)別鄉(xiāng)村收縮應(yīng)對(duì)的一個(gè)難點(diǎn)。（2）鄉(xiāng)村收縮過(guò)程中各方利益的統(tǒng)籌與保障，鄉(xiāng)村收縮的過(guò)程不僅涉及老百姓及企業(yè)的現(xiàn)實(shí)利益，同時(shí)還涉及各區(qū)、區(qū)與鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）之間的用地指標(biāo)及資金統(tǒng)籌，如何在收縮的過(guò)程保障百姓利益、統(tǒng)籌用地指標(biāo)及資金也是其中的一大挑戰(zhàn)。（3）鄉(xiāng)村收縮過(guò)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)的重組與活力的延續(xù)的挑戰(zhàn)。

4 “精明收縮”導(dǎo)向策略探討

4.1 收縮趨勢(shì)下的鄉(xiāng)村價(jià)值審視

鄉(xiāng)村是上海大都市區(qū)的生態(tài)空間，是生態(tài)之城的綠色本底，是生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)；鄉(xiāng)村是廣大農(nóng)人（本地農(nóng)民和新農(nóng)民）生產(chǎn)、生活、創(chuàng)業(yè)空間，是廣大市民享受田園生活、親近自然的體驗(yàn)空間；鄉(xiāng)村還是承接全球城市新興業(yè)態(tài)，承載創(chuàng)新制造的新空間，是打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的新動(dòng)力，也是弘揚(yáng)江南文化、農(nóng)耕文化的新載體。首先在認(rèn)識(shí)定上一定了解，在無(wú)上海市重大政策區(qū)劃入橫沙的情況下，橫沙人口收縮是必然的，橫沙的發(fā)展應(yīng)積極應(yīng)對(duì)這一情況，以更加精明的策略使橫沙的收縮中找到自身競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展機(jī)遇。除去島內(nèi)發(fā)展要求之外，橫沙更加關(guān)注自身生態(tài)優(yōu)勢(shì)在上海卓越全球城市建設(shè)中成為健康、品味、低碳的生活休閑方式承載地，成為跨越工業(yè)化階段進(jìn)行綠色發(fā)展的代表。在建設(shè)規(guī)模收縮的前提下研究橫沙的發(fā)展問(wèn)題，提升單位土地的產(chǎn)出價(jià)值，用提升價(jià)值來(lái)節(jié)約土地，來(lái)實(shí)現(xiàn)收縮中的“增長(zhǎng)”。

4.2 “合理拆減，適度集中”村莊的活力延續(xù)

4.2.1 環(huán)境引導(dǎo)、合理拆減，制定靈活的拆減機(jī)制

當(dāng)前，上海市在市級(jí)層面將全市的鄉(xiāng)村歸類劃定為拆除類村莊與“保留（保護(hù)）村”，其中拆除類村莊又分為近期折除與遠(yuǎn)期折除兩類，針對(duì)折除類村莊主要的導(dǎo)向?yàn)檫M(jìn)鎮(zhèn)集中安置及村內(nèi)平移集中安置。雖然村莊的拆并及農(nóng)民集中居住是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要途徑，既為提升農(nóng)民居住品質(zhì)提供了綠色通道，應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村人口收縮的有效方法。橫沙在集鎮(zhèn)區(qū)用地受限，土地財(cái)政收益無(wú)法平衡的現(xiàn)實(shí)情況下，農(nóng)民集中及宅基拆減舉步維艱，橫沙的建設(shè)用地沒(méi)能實(shí)現(xiàn)減少，還出現(xiàn)了公服配套與人口結(jié)構(gòu)不適應(yīng)的情況。

為了應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)實(shí)情況，規(guī)劃依托城鎮(zhèn)圈實(shí)現(xiàn)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)安置的思路。通過(guò)而根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查，橫沙的老百姓也有30%希望被安置到長(zhǎng)興島或者上海市區(qū)，而這些地區(qū)土地價(jià)值高，具備了跨鎮(zhèn)圈聯(lián)動(dòng)安置的意原條件，在全市用地減量、兩規(guī)合一的總體導(dǎo)向下，城鄉(xiāng)空間總量平衡和“增減掛鉤”流動(dòng)指標(biāo)背景下。引導(dǎo)本島環(huán)境敏感區(qū)域的鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)入高效益開(kāi)發(fā)地區(qū)，換取島內(nèi)宅基地退出所需的物質(zhì)條件。

4.2.2 適度集中、分類引導(dǎo)，推動(dòng)鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)發(fā)展

當(dāng)人口不再增長(zhǎng)，增長(zhǎng)就只能通過(guò)人的連、釋放人的交互的潛力來(lái)實(shí)現(xiàn)。應(yīng)對(duì)人口的收縮，需要更加積極的應(yīng)對(duì)，在適當(dāng)?shù)耐七M(jìn)村莊建設(shè)用地集中的同時(shí)，更應(yīng)從村莊的功能、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)方面進(jìn)行分類，以實(shí)現(xiàn)其聯(lián)動(dòng)發(fā)展。事實(shí)上之前重點(diǎn)建設(shè)中心村，集中配置公共服務(wù)設(shè)施的導(dǎo)向在橫沙推行不順，不能真正引導(dǎo)橫沙鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的核心問(wèn)題。橫沙下一步的發(fā)展在強(qiáng)化鎮(zhèn)區(qū)作為公服核心區(qū)外，不絕對(duì)的追求中心的集中，而是適度集中導(dǎo)向下將橫沙的村莊分類田園農(nóng)業(yè)發(fā)展型、公服配套聯(lián)合型、旅游發(fā)展聯(lián)合型三類村莊，以鄉(xiāng)村的聯(lián)動(dòng)來(lái)尋求收縮中的增長(zhǎng)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，以親近自然、重返鄉(xiāng)土、回歸農(nóng)作等理念為核心的鄉(xiāng)村體驗(yàn)成為潮流，帶著家人一起體驗(yàn)大自然、回歸田園重拾鄉(xiāng)愁、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和地域民俗等活動(dòng)正在逐漸受到大眾青睞。另一方面遠(yuǎn)郊農(nóng)村勞動(dòng)力的不斷外流加速了農(nóng)村“空心化”，傳統(tǒng)的生產(chǎn)型農(nóng)村不斷萎縮衰落。這些鄉(xiāng)村應(yīng)當(dāng)注重農(nóng)村地區(qū)的活化建設(shè)，在保留傳統(tǒng)農(nóng)村物質(zhì)空間的基礎(chǔ)上注重對(duì)鄉(xiāng)村生活模式的保留，將農(nóng)村地區(qū)普通的居住生產(chǎn)空間注入休閑體驗(yàn)功能。

4.3 “生態(tài)導(dǎo)向，有機(jī)更新”下工業(yè)空間的轉(zhuǎn)型

對(duì)現(xiàn)有的工業(yè)用地分成三類，第一類是與橫沙生態(tài)島發(fā)展功能相匹配的工業(yè)，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)品加工，這類產(chǎn)業(yè)可以與橫沙特色產(chǎn)業(yè)融合，滿足橫沙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求的工業(yè)類型。第二類是已經(jīng)停產(chǎn)的工業(yè)，對(duì)這類工業(yè)用地進(jìn)行回收，將回收工業(yè)用地根據(jù)基區(qū)位條件重新規(guī)劃為鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施或者鄉(xiāng)村旅游用地。第三類是與橫沙島產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不符的污染型企業(yè)，對(duì)這類企業(yè)采用政策政策倒逼，引導(dǎo)其退出或者轉(zhuǎn)向與轉(zhuǎn)向適合生態(tài)島總體定位的休閑、旅游、度假、康復(fù)理療等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

圖6 橫沙工業(yè)用地減/存轉(zhuǎn)型示意圖

4.4 生態(tài)導(dǎo)向下農(nóng)業(yè)的多元增長(zhǎng)

4.4.1 創(chuàng)新土地整治、推動(dòng)農(nóng)業(yè)生態(tài)化、規(guī)?；?/p>

應(yīng)綜合型土地整治推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展”為戰(zhàn)略導(dǎo)向，并結(jié)合橫沙實(shí)際，聚焦“增加耕地?cái)?shù)量”、“提高集約水平”、“完善生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”、“優(yōu)化空間形態(tài)”的四大目標(biāo)，把農(nóng)村居民點(diǎn)整治和零星工業(yè)用地整治作為土地整治的重要內(nèi)容之一，并創(chuàng)新性的土地整治。在土地整治項(xiàng)目實(shí)施層面，通過(guò)田、水、路、林、村的綜合整治，改善了生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境。結(jié)合橫沙中部易澇的特征，在中部實(shí)施“退塘還濕”的綜合土地整治，將污染嚴(yán)重的漁塘通過(guò)打通，串聯(lián)形成新的生態(tài)湖泊濕地，為解決中部水澇及提升島內(nèi)水環(huán)境提長(zhǎng)創(chuàng)新方法。

4.4.2 產(chǎn)業(yè)協(xié)作、互融共生，實(shí)現(xiàn)農(nóng)旅互生增長(zhǎng)

精明收縮理論旨在促進(jìn)生活與生產(chǎn)空間收縮的基礎(chǔ)上，保護(hù)農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)集聚效益的優(yōu)化。橫沙以“海·島·田園”的突出優(yōu)勢(shì)作為上海近郊最主要的生態(tài)旅游吸引點(diǎn)。加強(qiáng)對(duì)橫沙鄉(xiāng)村田園、原生濕地的資源的合理利用，開(kāi)展可持續(xù)的鄉(xiāng)村旅游。推進(jìn)一產(chǎn)，引進(jìn)三產(chǎn)，完善風(fēng)貌。加快現(xiàn)代水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)提升轉(zhuǎn)型，以一產(chǎn)的形態(tài)、三產(chǎn)的功能，拓展鄉(xiāng)村旅游，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。不斷延伸農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，充分挖掘橫沙鄉(xiāng)村旅游資源，加快休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，開(kāi)發(fā)建設(shè)鄉(xiāng)村特色生態(tài)旅游產(chǎn)品和精品線路，打造綠色生態(tài)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)業(yè)的附加值。

5 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村空間的“精明收縮“是一個(gè)新命題，本研究以上海市遠(yuǎn)郊生態(tài)地區(qū)橫沙鄉(xiāng)為研究對(duì)象，在上海市零增加背景下提出對(duì)橫沙鄉(xiāng)村的生活、生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)空間的發(fā)展策略。其中不少策略是需要從市區(qū)層的政策及資金的支持下才能實(shí)施，下一步需要在本研究中各類空間發(fā)展策略的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)接市層務(wù)部門政策，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間的高效集聚與良性發(fā)展。