旅游景區(qū)頻頻爛尾背后

郭煦

爛尾工程 近年來，多地曝出了政府投資旅游項(xiàng)目盲目上馬后遭遇爛尾

河南許昌三國歷史文化底蘊(yùn)非常深厚，三國時(shí)期，許昌是魏五都之一。如今打造的三國文化產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃總占地面積1318畝，規(guī)劃修建的建筑面積達(dá)到了1.8萬平方米。三國文化產(chǎn)業(yè)園在規(guī)劃的時(shí)候是由三國大劇院和三國文化綜合體組成，斥資48億。最初計(jì)劃于2018年對(duì)外開放營業(yè)，但時(shí)至今日依舊大門緊閉。事實(shí)上，近年來，多地曝出了政府投資旅游項(xiàng)目盲目上馬后遭遇爛尾。

不久前，國務(wù)院公布了《政府投資條例》，這部關(guān)于政府投資管理的行政法規(guī)，清晰界定了政府與市場(chǎng)的投資邊界，將促進(jìn)有限的政府投資資金加速退出競爭性領(lǐng)域，使資金更加精準(zhǔn)地投向薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸領(lǐng)域。

多地曝出政府投資旅游項(xiàng)目爛尾

山東菏澤市巨野縣核桃園鎮(zhèn)與濟(jì)寧市嘉祥縣相鄰，是菏澤市僅有的低山丘陵地帶，這里山石資源豐富，石灰?guī)r儲(chǔ)量較多，從上世紀(jì)80年代起，石材加工成為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)。30多年過去，隨著山體損毀、粉塵污染、地質(zhì)隱患等生態(tài)環(huán)境問題的加劇，當(dāng)?shù)卣?015年實(shí)施了封山禁采等措施。2017年，有投資方在此實(shí)施廢棄礦坑治理和旅游開發(fā)項(xiàng)目。但一年多過去，旅游開發(fā)項(xiàng)目依然處于停滯狀態(tài)。

貴州省獨(dú)山縣下司鎮(zhèn)擁有獨(dú)特的喀斯特地貌、千年少數(shù)民族人文資源以及比鄰黃果樹、小七孔等著名景區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，所以提出用“旅游+產(chǎn)業(yè)”的模式來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。一家專業(yè)設(shè)計(jì)院編制了可行性報(bào)告，準(zhǔn)備搞一個(gè)“古韻布依、水上下司”特色旅游區(qū)，總投資5.86億元。對(duì)于這樣一個(gè)年財(cái)政收入只有2000多萬元的貧困小鎮(zhèn)，靠舉債建設(shè)近6億元項(xiàng)目幾乎不可能，在2018年2月因資金斷裂導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目停工。

下司鎮(zhèn)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的“大手筆”，最后變成了“大筆債”。表面上看，資金鏈斷裂是導(dǎo)致項(xiàng)目停工的關(guān)鍵因素，但仔細(xì)分析，這個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)、融資到建設(shè)，很多環(huán)節(jié)都缺少起碼的審核和監(jiān)管。舉債融資，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，無可厚非，但借來的錢也是錢，背上的債也得還，盲目上項(xiàng)目鋪攤子，最后工程爛尾，政府背上了巨額債務(wù)。

如何推動(dòng)政府投資法治化

政府投資的作用有多重要？有經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)之所以能夠開創(chuàng)獨(dú)特的發(fā)展模式，各級(jí)政府積極參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是原因之一。而政府參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個(gè)重要表現(xiàn)就是規(guī)模龐大的政府投資。宏觀方面，政府投資事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局;微觀方面，政府投資事關(guān)人民對(duì)美好生活的需求。政府投資在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，一段時(shí)期內(nèi)也存在一些問題。比如，一定程度上存在的決策隨意性偏大、投資范圍偏寬、投資方向偏亂、投資管理偏松等現(xiàn)象。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府投資，當(dāng)尊重市場(chǎng)規(guī)律，有所為有所不為，而一些政府投資在“有所為”時(shí)為得不夠，“有所不為”時(shí)為得過多，造成了政府職能的缺位或越位。

過去由于缺乏有效的條例規(guī)范，許多地方的政府投資與企業(yè)投資分工模糊不清，政府既投資公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，也投資經(jīng)營性領(lǐng)域;一些地方在政府投資項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估過程中流于形式，對(duì)投資項(xiàng)目缺乏科學(xué)調(diào)研和論證;在投資項(xiàng)目決策時(shí)往往存在遷就和順從“一把手”意志的情況，民主化、科學(xué)化和透明化程度不夠，導(dǎo)致政府投資亂上項(xiàng)目、亂借錢、亂花錢，進(jìn)而形成“政績工程”“形象工程”等一系列問題。

正因如此，不久前頒布的《政府投資條例》引發(fā)社會(huì)各界的高度關(guān)注。有關(guān)專家認(rèn)為，《政府投資條例》明確了政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主。這一規(guī)定為政府投資設(shè)定了清晰明確的邊界，有利于引導(dǎo)政府投資資金投向市場(chǎng)機(jī)制容易失靈或者市場(chǎng)配置資源效率較低的領(lǐng)域，投向與人民群眾切身利益息息相關(guān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，確保政府投資“有所為有所不為”，做到聚焦重點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力，避免政府投資成為個(gè)別官員大搞“政績工程”“形象工程”的工具。

經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。《政府投資條例》在明確政府投資資金、投資領(lǐng)域的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向公共領(lǐng)域項(xiàng)目，并明確要求，安排政府投資資金應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待各類投資主體。

司法部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，制定政府投資條例，將政府投資納入法治軌道，是深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求，對(duì)于依法規(guī)范政府投資行為，充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，激發(fā)社會(huì)投資活力，具有十分重要的意義。

如何防范地方債風(fēng)險(xiǎn)

早在2010年，國家就頒布了《政府投資條例（征求意見稿）》，但最后定稿時(shí)至近日才正式亮相，其間歷時(shí)九年。這從側(cè)面反映出政府和立法機(jī)構(gòu)起草該部條例過程中的慎重和縝密，也表明了對(duì)于規(guī)范政府投資行為、盡快使其步入法治軌道的重要性。

該《條例》最顯著的一個(gè)特點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)了政府投資的非營利性?！稐l例》明確要求，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主。這樣，就以法規(guī)的形式，清晰地界定了政府與市場(chǎng)的投資邊界，也充分體現(xiàn)了政府投資應(yīng)該秉承有所為有所不為、不與民爭利的基本原則。這不僅有利于規(guī)范政府專注于投資民生領(lǐng)域，也有利于強(qiáng)化社會(huì)投資的主體地位，從而有效激發(fā)市場(chǎng)活力。

根據(jù)相關(guān)測(cè)算，目前我國各級(jí)政府的投資規(guī)模為3萬億元左右，雖然政府投資在社會(huì)總投資中所占比重不算高，但考慮到政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中扮演著特殊的引導(dǎo)者的角色，因而其是否能夠依法依規(guī)運(yùn)行就顯得格外重要。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、中原銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家王軍認(rèn)為，選擇此時(shí)頒布《條例》有兩大背景，其一是國內(nèi)正在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性改革和內(nèi)部逆周期調(diào)節(jié)，要求政府做好投資穩(wěn)增長;其二外部環(huán)境仍存在不確定性，國際關(guān)注中國的政府投資和政府補(bǔ)貼，要求不斷深化投融資改革。

王軍認(rèn)為，《條例》的頒布有利于充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會(huì)投資活力。而實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，包括進(jìn)一步規(guī)范政府和市場(chǎng)的邊界，可使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府功能。

國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋表示，《條例》從預(yù)算管理、決策審批和建設(shè)概算約束三個(gè)環(huán)節(jié)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

孟瑋表示，首先要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)政府投資資金的管理和剛性約束，規(guī)范政府投資行為。孟瑋介紹，《條例》強(qiáng)化了預(yù)算管理，把所有政府投資資金都納入到了預(yù)算管理的范疇?！稐l例》要求，政府及其有關(guān)部門不得通過違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，過去在一些地方出現(xiàn)的“先定項(xiàng)目再找錢”的行為受到嚴(yán)格禁止。其次，嚴(yán)格強(qiáng)化審批把關(guān)，項(xiàng)目資金如果沒有落實(shí)，項(xiàng)目就不得審批。