我國(guó)公共危機(jī)管理的問題與對(duì)策探討

關(guān)鍵詞 公共危機(jī) 管理 機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：張仲權(quán)，中共封開縣委黨校教師。

中圖分類號(hào)：D630.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.196

一、引言

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，幾乎在各地各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)生了不同程度的公共危機(jī)事件。從非典到冰災(zāi)，從汶川大地震到動(dòng)車追尾，從西藏動(dòng)亂到新疆動(dòng)亂，公共危機(jī)不斷出現(xiàn)。特別是近期的疫苗事件，社會(huì)反響很大。政府作為公共事務(wù)管理者，如何及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)這些危機(jī)事件，關(guān)系到政府在公民心目中的權(quán)威地位和良好形象，直接影響到社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，而且到國(guó)家政權(quán)的生死存亡。因此，加強(qiáng)公共危機(jī)管理意義重大。本文以近期發(fā)生的疫苗事件為例，談?wù)勎覈?guó)公共危機(jī)管理存在的問題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

（一） 危機(jī)的內(nèi)涵

英國(guó)學(xué)者巴頓曾提出：危機(jī)是“一個(gè)會(huì)引起潛在負(fù)面影響的具有不穩(wěn)定性的大事件，這種事件及其后果可能對(duì)組織及其人員﹑產(chǎn)品 ﹑服務(wù)﹑資產(chǎn)和聲譽(yù)造成巨大的損害”。 我國(guó)學(xué)者對(duì)公共危機(jī)的界定最具代表意義的則是公共管理學(xué)者張成福教授，他認(rèn)為：公共危機(jī)是一種緊急事件或緊急狀態(tài)，它的發(fā)生和后果會(huì)嚴(yán)重影響到社會(huì)秩序和穩(wěn)定，對(duì)群眾的生命財(cái)產(chǎn)和自然環(huán)境等造成極大的破壞，大大超出了社會(huì)和政府日常的管理能力，社會(huì)和政府必須采取行之有效的措施把危機(jī)化解。

（二）公共危機(jī)管理的內(nèi)涵

公共危機(jī)管理是公共管理的一種特殊形式的持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，要求政府針對(duì)已經(jīng)發(fā)生或者有可能發(fā)生的危機(jī)及危機(jī)發(fā)展的不同階段有組織、有計(jì)劃地采取相應(yīng)的控制行為，從而達(dá)到預(yù)防、處理和消除危機(jī)的效果 。也有一部分人認(rèn)為，公共危機(jī)管理是政府和其他組織應(yīng)具備科學(xué)的公共管理能力，政府是公共危機(jī)管理的首要責(zé)任人，通過(guò)災(zāi)前監(jiān)測(cè)預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)急處理、災(zāi)后評(píng)估恢復(fù)等一系列措施，有效地防止和降低公共危機(jī)帶來(lái)的災(zāi)害。 從本質(zhì)來(lái)看公共危機(jī)管理相對(duì)政府其他管理更為重要、復(fù)雜，只要有一個(gè)管理環(huán)節(jié)處理不當(dāng)就可能引起“危機(jī)中的危機(jī)”，因此政府應(yīng)該對(duì)這一管理活動(dòng)要加以特別重視。

二、公共危機(jī)管理存在的問題

（一）公共危機(jī)管理意識(shí)薄弱

我國(guó)很多地方管理中沒有把危機(jī)管理納入當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之中。在政府各種制定政策、法規(guī)、管理等各方面方面，都沒有把潛在的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，往往是危機(jī)發(fā)生之后才事后諸葛亮評(píng)頭品足。在危機(jī)管理工作上，要么輕描淡寫、隱瞞實(shí)情;要么夸大其詞、故意渲染，從而影響危機(jī)管理工作的正確開展。缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略意識(shí)的主要原因是，當(dāng)?shù)卣L(zhǎng)期以來(lái)是以GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)作為政府績(jī)效主要考核指標(biāo)，由此造成政府官員往往只抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而缺乏危機(jī)的管理意識(shí)。比如疫苗事件出現(xiàn)之前，長(zhǎng)生生物科技企業(yè)一直被媒體關(guān)注，是長(zhǎng)春高新的核心資產(chǎn)，第一盈利大戶，經(jīng)歷了國(guó)企改制，演變成高俊芳與丈夫張友奎、兒子張洺豪共同掌控的家族企業(yè)，高俊芳身兼四職。而高俊芳曾認(rèn)為是紅極一時(shí)的商界紅人及疫苗女王。

本次疫苗事件充分說(shuō)明相關(guān)單位缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略意識(shí)，疫苗關(guān)系人民群眾健康，關(guān)系公共衛(wèi)生安全和國(guó)家安全。應(yīng)該有很好的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和機(jī)制，但恰恰相反，疫苗事件經(jīng)常發(fā)生，社會(huì)已經(jīng)提出質(zhì)疑，但疫苗生產(chǎn)、銷售、監(jiān)測(cè)部門還沒意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)，沒有深刻認(rèn)識(shí)藥品安全的敏感性和重要性。

（二） 缺乏獨(dú)立的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)

危機(jī)影響到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，危機(jī)處理需要全社會(huì)各部門各地區(qū)協(xié)同，這就需要一個(gè)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)?？v觀世界，危機(jī)管理機(jī)構(gòu)規(guī)格很高。在美國(guó)、俄羅斯等一些西方國(guó)家，危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)主要由總統(tǒng)和國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人組成。而我國(guó)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，一般都是臨時(shí)成立危機(jī)處理小組，沒有獨(dú)立和常設(shè)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，這給危機(jī)的處理沒有及時(shí)性和連續(xù)性，對(duì)危機(jī)發(fā)生的分析和善后處理沒能提供系統(tǒng)性的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，更沒有達(dá)到預(yù)警和預(yù)防作用。

（三） 危機(jī)管理的法律體系不完備

目前，隨著依法治國(guó)的不斷深入，我國(guó)就自然災(zāi)害先后制定了《傳染病防治法》《防震減災(zāi)法》和《消防法》等法律法規(guī)，使政府在規(guī)范公共危機(jī)管理有法可依。但是，目前我國(guó)公共危機(jī)管理應(yīng)急法律方面還存在很多不足之處，比如說(shuō)在內(nèi)容上有職責(zé)不清、相互沖突的地方，可操作性差。直到2005年中央政府出臺(tái)了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共危機(jī)事件的能力明確了6條工作原則和危機(jī)處理過(guò)程中各級(jí)政府及職能部門權(quán)責(zé)的劃分，但是還有不足之處，例如：沒有處理危機(jī)的常設(shè)機(jī)構(gòu)、沒有一套成熟的國(guó)家緊急狀態(tài)法律體系等。

（四）信息溝通和聯(lián)動(dòng)不完善

公共危機(jī)事件中，政府及時(shí)、準(zhǔn)確的發(fā)布有關(guān)信息有利于危機(jī)事件的化解、穩(wěn)定公眾情緒、維護(hù)政府公信力的重要手段。目前，我國(guó)的信息資源都掌握在政府手中，但是，危機(jī)事件發(fā)生后，一些政府官員由于存在的不健康政績(jī)觀及傳統(tǒng)官僚作風(fēng)的影響，往往封鎖消息，往往欺上瞞下、謊報(bào)虛報(bào)，不準(zhǔn)媒體采訪、報(bào)道等，有時(shí)候反而助長(zhǎng)了事態(tài)的擴(kuò)大。如果政府要迅速﹑透明﹑公開地將相關(guān)信息公布于眾，并充分利用新聞媒體的作用，有助于危機(jī)的化解。

比如說(shuō)，這次的疫苗事件，從7月21日-7月23日，只有短短48小時(shí)時(shí)間，中國(guó)政府完成了官媒和高層就進(jìn)行了通報(bào)初步情況并且展開全面調(diào)查，對(duì)涉事人員進(jìn)行逮捕等動(dòng)作，在這次危機(jī)發(fā)生之后的48小時(shí)迅速的進(jìn)行了反應(yīng)。應(yīng)該說(shuō)，這次政府對(duì)疫苗公共危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)，算是比較成功的。政府和官媒本著公開、透明原則直視問題，政府承諾懲治并舉，并且對(duì)企業(yè)采取法律行動(dòng)，對(duì)主要責(zé)任人依法追究。

（五） 缺乏高效的危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理、危機(jī)后恢復(fù)管理機(jī)制

由于政府對(duì)危機(jī)管理的認(rèn)識(shí)不足，國(guó)家獨(dú)立危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的缺位，危機(jī)管理法律體系不完備，信息的不暢通等原因，導(dǎo)致危機(jī)的預(yù)防、處理和恢復(fù)管理機(jī)制不盡人意。危機(jī)管理首先是預(yù)防、預(yù)警，這是危機(jī)管理的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)該防患于未然。但我國(guó)目前未形成完善的預(yù)防、預(yù)警機(jī)制，往往是危機(jī)發(fā)生后才中央領(lǐng)導(dǎo)上陣組成領(lǐng)導(dǎo)小組緊急處理。由于沒有完善的危機(jī)處理機(jī)制，處理起來(lái)主要靠中央臨時(shí)決策和號(hào)召，地方和部門的協(xié)調(diào)和快速反應(yīng)有時(shí)難以跟上。危機(jī)恢復(fù)管理機(jī)制也不完善。危機(jī)恢復(fù)、災(zāi)后重建缺乏制度機(jī)制，往往是臨時(shí)安排，領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，缺乏制度保障。

三、加強(qiáng)我國(guó)公共危機(jī)管理的對(duì)策探討

最有效的管理是形成完善高效的機(jī)制。所謂的公共危機(jī)管理機(jī)制就是指“以擔(dān)負(fù)危機(jī)管理職能的國(guó)家政治機(jī)構(gòu)為核心，在社會(huì)系統(tǒng)其他重，按照相應(yīng)組織結(jié)構(gòu)運(yùn)作從而對(duì)危機(jī)事態(tài)進(jìn)行預(yù)警、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)的組織體系”。龔維斌教授認(rèn)為，公共危機(jī)管理機(jī)制就是指在政府危機(jī)管理基本原則的指導(dǎo)下，政府所建立的一整套公共危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)防和快速反應(yīng)的制度與運(yùn)行機(jī)制。

（一）建立公共危機(jī)管理法制機(jī)制

依法治國(guó)，依法行政。公共危機(jī)管理首先要從法制建設(shè)開始，在我國(guó)積極加快依法治國(guó)步伐的同時(shí)要不斷完善公共危機(jī)管理的法律保障體系，一方面保證危機(jī)事件的有效處理，另一方面不與我國(guó)法律相抵觸。這就需要法律的制定具有合法性、針對(duì)性和可操作性，明確責(zé)任人和一般公民的義務(wù)與責(zé)任，維護(hù)廣大人民的利益。

（二）建立公共危機(jī)管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

黨的十八大明確指出，我們要不斷建立健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在危機(jī)預(yù)防管理中，對(duì)各種潛在危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估尤為重要。危機(jī)發(fā)生時(shí)，及時(shí)收集危機(jī)相關(guān)的各類信息，通過(guò)大數(shù)據(jù)對(duì)信息通過(guò)整合處理，進(jìn)行分析判斷，利用科學(xué)技術(shù)手段，充分掌握危機(jī)發(fā)生的概率、趨勢(shì)和后果有關(guān)信息，作出科學(xué)的預(yù)測(cè)和判斷。同時(shí)，針對(duì)危機(jī)的性質(zhì)和危害程度，把危機(jī)劃分等級(jí)，并制定出相應(yīng)的防御措施。

（三）建立公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制

事實(shí)上，許多危機(jī)的爆發(fā)是可以預(yù)知的。政府應(yīng)建立危機(jī)預(yù)警常設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)，作為臨戰(zhàn)時(shí)的指揮中心。政府要加強(qiáng)日常信息的采集﹑分析、研究體系，能盡早正確預(yù)警，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體，對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行編制和預(yù)演，增強(qiáng)民眾的危機(jī)意識(shí)和應(yīng)付危機(jī)能力。

（四）建立公共危機(jī)管理快速反應(yīng)機(jī)制

速快反應(yīng)決策機(jī)制的客觀要求是，危機(jī)事件發(fā)生后果斷采取措施，利用各種社會(huì)資源，及時(shí)控制事態(tài)蔓延，迅速恢復(fù)正常秩序。建立快速反應(yīng)機(jī)制則要做好幾項(xiàng)工作：（1）成立獨(dú)立的能指揮各系統(tǒng)各部門的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，公共危機(jī)管理最高機(jī)構(gòu)由國(guó)家成立，各地方成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。（2）建立準(zhǔn)確快速的信息溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這是快速?zèng)Q策的基礎(chǔ)。（3）建立危機(jī)狀態(tài)下的輿論正確導(dǎo)向和心理救援體系。（4）建立緊急狀態(tài)下跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的人力資源和物質(zhì)資源快速聯(lián)動(dòng)體系。

（五）建立公共危機(jī)健全信息公開機(jī)制

信息溝通是危機(jī)管理的核心。危機(jī)管理中信息至關(guān)重要，無(wú)是預(yù)警、決策、指揮、還是救援，都離不開信息溝通。政府應(yīng)建立三大信息支持系統(tǒng)：（1）危機(jī)預(yù)警信息系統(tǒng)，為解決危機(jī)提供真實(shí)情報(bào)。（2）危機(jī)處理信息系統(tǒng)，確保政令暢通。（3）危機(jī)信息公開系統(tǒng)，確保信息渠道規(guī)范﹑標(biāo)準(zhǔn)﹑客觀，防止群眾以訛傳訛，同時(shí)滿足公眾的知情權(quán)，穩(wěn)定民心。堅(jiān)決杜絕人為的控制媒體或者出現(xiàn)“報(bào)喜不報(bào)憂”的現(xiàn)象，更不能封鎖信息。

（六）完善干部問責(zé)糾錯(cuò)機(jī)制

干部是危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者，如何發(fā)揮干部的作用，讓干部敢于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)、盡職盡責(zé)，是公共危機(jī)管理的重要內(nèi)容。資料顯示，每次危機(jī)事件都會(huì)查處一批瀆職黨員干部。一方面說(shuō)明了我國(guó)政府是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，但另一方面也反映了干部的問責(zé)糾錯(cuò)方面機(jī)制存在很多問題。干部的“瀆職”，有的是失職，有的是怕影響GDP和政績(jī)，有的是責(zé)權(quán)界定不清導(dǎo)致的失誤。如何完善干部問責(zé)糾錯(cuò)機(jī)制？（1）對(duì)官員的職與責(zé)給以嚴(yán)格規(guī)定，要求勇于擔(dān)當(dāng)，避免推卸責(zé)任。（2）要完善政績(jī)考核機(jī)制，不完全看GDP，讓領(lǐng)導(dǎo)干部敢于擔(dān)當(dāng)，而不在危機(jī)初期隱瞞事實(shí)。（3）官員的問責(zé)糾錯(cuò)要做到行政責(zé)任與行政權(quán)力相統(tǒng)一，不要矯枉過(guò)正。（4）官員的罷免要符合嚴(yán)格的法定程序和科學(xué)的運(yùn)作機(jī)制，做到合法、合理、公開。

（七）加強(qiáng)公共危機(jī)知識(shí)的普及教育，提高公眾危機(jī)意識(shí)

我國(guó)自古雖有提倡居安思危的思想，但普通公眾的危機(jī)意識(shí)相當(dāng)?shù)。踔劣蟹N事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)。當(dāng)公共危機(jī)到來(lái)的時(shí)候，人們便會(huì)措手不及而造成極大的恐慌。所以要求政府首先應(yīng)加強(qiáng)日常危機(jī)知識(shí)的宣傳普及，使民眾掌握正確的應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施與方法;其次要舉辦危機(jī)演練，提高民眾自救的能力。特別是學(xué)校，學(xué)生要普及公共危機(jī)的相關(guān)知識(shí)，了解危機(jī)發(fā)生的原因、規(guī)律，掌握解決公共危機(jī)的科學(xué)方法、技能，用科學(xué)戰(zhàn)勝危機(jī)。

注釋：

K·J巴頓.城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和政策[M].北京：郵電大學(xué)出版社，2008年版.

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