“一國兩制”法治實踐對法律發(fā)展的促進(jìn)作用

關(guān)鍵詞 “一國兩制” 法治實踐 法律發(fā)展

作者簡介：吳軍輝，中共廣東省委黨校法學(xué)教研部，教授，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D920.0 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.121

自1997年香港回歸以來，20多年的實踐證明“一國兩制”的偉大設(shè)計成功地解決了香港、澳門回歸的歷史性難題，并保持了兩地的穩(wěn)定發(fā)展，最大限度地維護(hù)了國家利益并符合兩地居民的根本利益。

現(xiàn)代化國家治理都以法治為基本方式，“一國兩制”作為國家頂層政治構(gòu)想，也經(jīng)歷了從政治策略到外交承諾，從外交承諾到形成法律文本，并從法律文本成為法治實踐的過程。1988年全國人大通過修正案在《憲法》第31條規(guī)定：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”隨后，全國人大分別于1990年和1993年通過了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》。標(biāo)志著“一國兩制”從一個政治構(gòu)想成為了《中華人民共和國憲法》中的一部分，直接體現(xiàn)為特別行政區(qū)制度。隨著1997年、1999年香港、澳門的順利回歸，“一國兩制”成為了法治現(xiàn)實。這一法律實踐不僅成功地解決了中國統(tǒng)一進(jìn)程中的難題，也極大地促進(jìn)了法律制度與法學(xué)理論的發(fā)展，增強(qiáng)了社會主義法系和中國特色社會主義的生命力。

一、“一國兩制”法治實踐增強(qiáng)了社會主義法系的融合能力

自1917俄國十月革命之后，一種嶄新階級性質(zhì)的國家誕生了，一種新的法律制度體系也開始構(gòu)建并逐步完善，伴隨著社會主義國家在第二次世界大戰(zhàn)后不斷涌現(xiàn)，這種法律制度體系也得到廣泛的傳播，成為許多新生社會主義國家，包括中國借鑒、模仿的對象，形成了一個新的法系——社會主義法系。世界上法系的劃分以不同的標(biāo)準(zhǔn)得到不同的結(jié)論，以現(xiàn)代國家法律制度所體現(xiàn)的意識形態(tài)、階級意志為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，可分為資本主義法系和社會主義法系;而較為傳統(tǒng)的以法律制度的形式及構(gòu)成特點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，影響最大的兩個法系則是英美法系（普通法系）、大陸法系（民法法系），在法律規(guī)范形式方面，前者以判例法為特征，后者以成文法典為基礎(chǔ)。①

源自于前蘇聯(lián)的社會主義法系由于沙俄法律傳統(tǒng)的因素在法律規(guī)范形式方面具有大陸法系的特征，以成文法典為主要形式。但與其他大陸法系的發(fā)達(dá)資本主義國家相比較，如法國、德國、意大利、日本，由于社會主義與資本主義在經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、社會制度方面的巨大差異，社會主義法系與資本主義法系在內(nèi)容方面相去甚遠(yuǎn)，只能在局部相互影響，而在整體上基本上處于隔絕狀態(tài)，特別是在基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度方面存在不可跨越的鴻溝。

1978年十一屆三中全會以后，講求實事求是，堅持實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的中國新一代領(lǐng)導(dǎo)人以全新的角度看待現(xiàn)實問題，進(jìn)行全面的改革開放，首先在經(jīng)濟(jì)制度方面打開一個缺口，引入市場經(jīng)濟(jì)體制，并大量移植與之相適應(yīng)的資本主義法系中的民商事法律制度，開始了私法領(lǐng)域的大規(guī)模借鑒?！耙粐鴥芍啤狈ㄖ螌嵺`維持了香港、澳門特別行政區(qū)內(nèi)原有資本主義社會制度的存續(xù)，包括政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、法律制度基本不變，徹底打破了社會主義法系與資本主義法系的隔絕，直接在香港、澳門特別行政區(qū)保留原有的資本主義法系的法律制度，允許在一國社會主義法律制度系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行資本主義法律制度的兩個子系統(tǒng)，在中國實現(xiàn)了社會主義法系對資本主義法系的融合。而且，由于香港原屬于普通法司法區(qū)、澳門原屬于大陸法司法區(qū)，這種融合還超越了大陸法系與普通法系的隔絕。

很顯然，這種融合絕對不是法律自身生長演化的結(jié)果，而是頂層政治決策在法律領(lǐng)域的表現(xiàn)，是勇于進(jìn)取、不斷創(chuàng)新的中國共產(chǎn)黨人的又一偉大創(chuàng)舉。這個頂層政治決策也不是國家領(lǐng)導(dǎo)人一時的靈機(jī)一動，而是數(shù)十年來幾輩中共領(lǐng)導(dǎo)人倡導(dǎo)以和平統(tǒng)一、和平共處的方式解決國家統(tǒng)一問題的基本國策的持續(xù)演進(jìn)，并最終成為制度現(xiàn)實。

在世界法律發(fā)展史上，不同法系之間的影響和借鑒時有發(fā)生，但在一國之內(nèi)，允許存在兩個以上的不同法系的法律制度系統(tǒng)共存則是罕有的，特別是以往視若水火的社會主義法系與資本主義法系共存幾乎就是無法想象的。這個由中國共產(chǎn)黨首創(chuàng)的法律現(xiàn)象大大增強(qiáng)了社會主義法系的融合能力，改變了與資本主義法系之間的力量對比，增強(qiáng)了中國特色社會主義的生命力。

二、“一國兩制”法治實踐拓展了國家結(jié)構(gòu)形式的多樣性

一個國家中央與作為構(gòu)成部分的地方之間的相互關(guān)系被稱為國家結(jié)構(gòu)形式，現(xiàn)代主權(quán)國家結(jié)構(gòu)形式為單一制與復(fù)合制。單一制如英國、法國、俄國、日本等，特征為一個中央政府、一部憲法，一個法院體制，地方政府權(quán)力來源于中央，雖然各個地方也有一定的自治權(quán);復(fù)合制的代表形態(tài)是聯(lián)邦制，如美國、德國、前蘇聯(lián)、加拿大、澳大利亞等，中央的權(quán)力來源于各地方（州或共和國）的讓與，中央政府與各州分享權(quán)力，中央政府主要負(fù)責(zé)國防、外交、全國經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等。各個地方還有自己的憲法、刑法、民法、訴訟法，有的還有中央與地方兩套法院系統(tǒng)。中國有著悠久的大一統(tǒng)的歷史傳統(tǒng)，新中國實行的是單一制國家結(jié)構(gòu)形式，為了照顧少數(shù)民族的權(quán)益，我國憲法規(guī)定在少數(shù)民族聚居區(qū)實行民族區(qū)域自治制度，包括自治區(qū)、自治州、自治縣在內(nèi)的各級自治區(qū)域，可以制定民族自治條例、變通適用全國性法律，并選舉聚居民族人士擔(dān)任各個自治地方國家機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人。

“一國兩制”法治實踐發(fā)展了原有的國家結(jié)構(gòu)形式，在一國之內(nèi)的個別地方實行特別行政區(qū)制度，在特別行政區(qū)內(nèi)實行不同于國家主體部分的社會制度。雖然多數(shù)學(xué)者表述這是一種具有復(fù)合制特征的單一制國家結(jié)構(gòu)形式，但筆者更愿意稱之為一種新型的單一制國家結(jié)構(gòu)形式。因為該結(jié)構(gòu)形式所具有的新特征并不能用復(fù)合制特征來涵蓋。聯(lián)邦制與我國的特別行政區(qū)制度相比，有以下明顯差異：

第一， 實行聯(lián)邦制的國家，地方與中央是分權(quán)關(guān)系，中央權(quán)力來源于地方的讓渡，沒有明確交由中央行使的權(quán)力仍由地方保留。而特別行政區(qū)的所有權(quán)力來源于中央授予，特別行政區(qū)行政長官也必須經(jīng)過中央政府任命。這是聯(lián)邦制與單一制的根本性差異。

第二， 實行聯(lián)邦制的國家，全國的社會制度性質(zhì)是統(tǒng)一的一種形態(tài)，前蘇聯(lián)的為社會主義，其他西方國家為資本主義，不存在“兩制”的情況。

第三， 實行聯(lián)邦制的國家，各個地方間的法律規(guī)定存在差異，與中央的法律也有差異，但達(dá)不到法系級別差異的水平，這既包括差異的廣泛性，也包括差異的深度性。而且聯(lián)邦憲法全部適用于全國范圍，由聯(lián)邦的最高法院行使終審權(quán)并保障全國法制的統(tǒng)一性。

第四， 實行聯(lián)邦制的國家，各個地方間的邊界只是一種管轄范圍的界限，并不具有物理區(qū)隔的功能。在一國之內(nèi)各個地方間的人、財、物的流通是自由的，更不能形成獨(dú)立的海關(guān)管轄區(qū)域，實施人、財、物的出入境管制，并在國際上成為獨(dú)立的關(guān)稅區(qū)。

第五，實行聯(lián)邦制的國家，雖然地方享有很大權(quán)力，但絕對沒有對外發(fā)展國際關(guān)系的權(quán)力，更不可能在一些重大國際組織與活動中擁有自己的地區(qū)席位與地區(qū)旗幟。

從以上差異可以看到，“一國兩制”下的特別行政區(qū)制度一方面保持了單一制國家結(jié)構(gòu)形式的基本特征，堅持“一國”的本質(zhì)。雖然特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)，但它不享有國家主權(quán)，沒有外交和國防方面的權(quán)力，也不是一個獨(dú)立的政治實體，其法律地位相當(dāng)于省、自治區(qū)和直轄市。但在許多方面特別行政區(qū)制度又超越了聯(lián)邦制的基本特點(diǎn)，不具有復(fù)合制國家結(jié)構(gòu)形式的特征。

三、“一國兩制”法治實踐重構(gòu)了國家法制統(tǒng)一的內(nèi)涵

社會主義法治建設(shè)中的一項重要原則就是維護(hù)國家的法制統(tǒng)一，法制統(tǒng)一是指國家應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的憲法和法律，并保證它們在全國范圍內(nèi)和全體公民中得到統(tǒng)一的遵守和執(zhí)行，不允許各地區(qū)、各部門擅自制定和推行與憲法與法律的原則精神和具體規(guī)定相違背的制度和規(guī)定。

不過，我國憲法原有的民族區(qū)域自治制度及改革開放過程中對于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法授權(quán)放寬了對法制統(tǒng)一原則的要求，首先是允許民族區(qū)域自治地方行使立法變通權(quán)和執(zhí)行變通權(quán)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第20條規(guī)定“上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報請該上級國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”?！读⒎ǚā犯窃诘?5條明確規(guī)定“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。”

其次是在經(jīng)濟(jì)特區(qū)，因為全國人大授權(quán)及《立法法》的規(guī)定享有立法變通權(quán)。如在1992年，《第七屆全國人民代表大會第二次會議關(guān)于國務(wù)院提請審議授權(quán)深圳市制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和規(guī)章的議案的決定》授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)具體情況和實際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院和廣東省人民代表大會常務(wù)委員會備案;授權(quán)深圳市人民政府制定規(guī)章并在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)組織實施。2015年修改后的《立法法》在第90條第2款規(guī)定“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。”第98條第5項規(guī)定“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案;經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況?！?/p>

上述少數(shù)民族自治區(qū)域、經(jīng)濟(jì)特區(qū)享有的立法變通權(quán)、執(zhí)行變通權(quán)的行使，毫無疑問，打破了法制統(tǒng)一的嚴(yán)格要求。不過，由于對其進(jìn)行了限定，這些權(quán)力的行使不得違背憲法和相關(guān)法律的基本原則與精神，不突破《立法法》規(guī)定的全國人大及其常務(wù)委員會的立法保留事項限制，故而仍在法制統(tǒng)一的大范圍之內(nèi)。但“一國兩制”下的特別行政區(qū)制度的出現(xiàn)，則是沖破了法制統(tǒng)一的基本要求，現(xiàn)行憲法的絕大部分內(nèi)容和絕大部分現(xiàn)行法律都不能在特別行政區(qū)適用;特別行政區(qū)實行的法律也與國家主體部分適用的法律有很大不同。在這種情況下，社會主義法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵應(yīng)該有所變化，應(yīng)該闡述為：是指國家制定的憲法在全國范圍內(nèi)具有效力，國家制定的法律在國家的主體部分和公民中得到統(tǒng)一的遵守和執(zhí)行。法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵變化也許是“一國兩制”影響下國家統(tǒng)一觀念變化的一部分。②

綜上所述，“一國兩制”法治實踐是法律發(fā)展中的革命性創(chuàng)新，特別行政區(qū)制度為在單一制結(jié)構(gòu)形式下解決國家和平統(tǒng)一難題提供了可復(fù)制性樣本，它推進(jìn)了法律制度的發(fā)展，豐富了馬克思主義法學(xué)理論，增強(qiáng)了社會主義法系和中國特色社會主義的生命力。

注釋：

①[德]K茨威格特·H·克茨.比較法總論[M].潘漢典，等，譯.北京：法律出版社，2004年版，第100頁.

②王振民.“一國兩制”下國家統(tǒng)一觀念的新變化[J].環(huán)球法律評論，2007（5）.