強(qiáng)化人大在推進(jìn)依法治省中監(jiān)督作用的研究

■沈國新

（作者為省人大工作理論研究會常務(wù)理事、中國法治現(xiàn)代化研究院特邀研究員）

全面推進(jìn)依法治國是黨中央在新時代的重大戰(zhàn)略，深入推進(jìn)依法治省是這個重大戰(zhàn)略在省域的具體實踐。確保國家憲法法律得到有效實施，做到科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法，是法治建設(shè)的根本要求。在一個省域，充分發(fā)揮人大在推進(jìn)依法治省中的的監(jiān)督職能，既是人大的性質(zhì)所決定，更有利于推動法治建設(shè)工作任務(wù)落地生根。

一、問題的提出

自從黨的十五大提出依法治國基本方略后，各地都在探索實踐，但總體上缺少具體路徑。江蘇早在2004年就頒布了《法治江蘇建設(shè)綱要》，在全國率先進(jìn)行規(guī)劃實踐。直至黨的十八大提出依法治國階段性目標(biāo)、黨的十八屆四中全會作出《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，建設(shè)法治中國才有了頂層設(shè)計。進(jìn)入新時代以來，推進(jìn)依法治國在治國理政中的地位、在各級領(lǐng)導(dǎo)干部中的認(rèn)識、在各地各部門的實踐，都邁上到前所未有的新高度，人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾成為社會主要矛盾，人民群眾更加期盼民主、法治、公平、正義、安全等需要。以習(xí)近平為核心的黨中央著力以改革推進(jìn)法治，用法治的辦法深化改革，推動“民主法治建設(shè)邁出重大步伐”，法治建設(shè)取得歷史性成就，為社會各界所公認(rèn)。然而，由于我國是一個沒有法治傳統(tǒng)的國家，從人治走向法治步履維艱。真正推進(jìn)法治建設(shè)才20多年的歷程，在“協(xié)調(diào)推進(jìn)四個全面戰(zhàn)略布局”中是一個明顯的“短板”。落實黨的十八屆四中全會確定的190項法治中國建設(shè)改革任務(wù)、省委十二屆八次全會確定的186項法治江蘇建設(shè)重大舉措還十分艱巨。良法善治、公平正義、執(zhí)法司法公信、公民法治信仰等與法治國家、法治政府、法治社會的目標(biāo)，與人們?nèi)罕妼Ψㄖ蔚钠谂芜€有很大的差距。從省域來看：

一是在領(lǐng)導(dǎo)決策層面，依法施政能力和水平與法治江蘇建設(shè)要求還不完全適應(yīng)，往往講法治重要性都可以，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策中，重發(fā)展、輕法治，不少剛性制度要求被彈性執(zhí)行或被“休眠”。實際工作中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部法治理念不強(qiáng)，習(xí)慣用經(jīng)濟(jì)的、行政的手段處理問題或代替法律手段。

二是在依法行政層面，行政執(zhí)法的能力和水平與法治政府建設(shè)的要求還不完全適應(yīng)，“放管服”改革取得顯著成效，但在審批改革、綜合執(zhí)法等方面仍然存在效率不高、監(jiān)管被動、選擇性執(zhí)法、慢作為、不作為等問題，土地、環(huán)保、食品藥品等執(zhí)法領(lǐng)域群眾意見較多，有的地方對整改問題欺上瞞下、敷衍塞責(zé)。在就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等民生領(lǐng)域的公平保障方面，制度與實踐還有不少差距。法治化營商環(huán)境有待進(jìn)一步改善，不同程度存在朝令夕改、急功近利、推諉扯皮、地方保護(hù)等問題，影響政府誠信。

三是在司法層面，司法公信力與人民群眾對公平正義的要求還不完全適應(yīng)，司法體制機(jī)制改革進(jìn)程中的配套措施還沒有建立健全，辦關(guān)系案、人情案、金錢案還沒有得到根本杜絕，少數(shù)司法人員枉法裁判、執(zhí)法犯法對司法權(quán)威造成極大的傷害。無論是公職人員、企業(yè)，還是人民群眾打官司首先想到的還是“找關(guān)系”。生效裁判執(zhí)行難、執(zhí)結(jié)率不高，讓人民群眾通過每一個案件感受到公平正義還有很長的路要走。

四是在守法層面，社會各類主體學(xué)法用法守法崇法與法治社會建設(shè)的要求還不完全適應(yīng)，人們法治信仰缺失，“信訪不信法”仍是亟待解決的突出問題，一些群眾違法纏訪、鬧訪等現(xiàn)象還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)、遏制，法律權(quán)威還沒有在全社會真正豎立起來，“不愿違法、不能違法、不敢違法”的法治氛圍還沒有完全形成，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不能帶頭模范尊法守法，貪腐犯罪，更是消解著法治效能。

黨的十九大對深化依法治國實踐作出了新的部署，提出了更高的要求。深化依法治省工作，落實法治建設(shè)各項任務(wù)，有賴于在省委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌部署下，各個黨政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和社會各方面立足自身職能和責(zé)任，共同努力，合力推進(jìn)。人大作為我國的根本政治制度，與同為上層建筑的法治建設(shè)，存在著彼此高度融合、互為促進(jìn)和保障的關(guān)系。強(qiáng)化人大在推進(jìn)依法治省中的監(jiān)督作用，是人大制度優(yōu)勢和職能本位的必然選擇與現(xiàn)實要求。

二、推進(jìn)依法治省與人大監(jiān)督職權(quán)屬性的高度統(tǒng)一

推進(jìn)依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略，依法治省則是依法治國方略在一個省域的具體實踐，為的是發(fā)展人民民主，保障人民當(dāng)家作主。本質(zhì)要求是要規(guī)范和約束公共權(quán)力，強(qiáng)化權(quán)力運行制約和監(jiān)督，更好地做到“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”。法治實質(zhì)上是高層次的政治監(jiān)督。人民代表大會制度是我國的根本政治制度?！叭嗣裥浴笔俏覈鴩倚再|(zhì)的根本特征，我們的政權(quán)源于人民，為了人民，保護(hù)人民?！霸谥袊?，發(fā)揚社會主義民主政治，保證人民當(dāng)家作主，保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，關(guān)鍵是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”。人大制度正是保障這個三者有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排。習(xí)近平總書記指出：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不會懈怠，……人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求，就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到監(jiān)督和制約”。因此，人大監(jiān)督職權(quán)與推進(jìn)依法治省兩者的本質(zhì)要求高度統(tǒng)一。

首先，人大在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不僅要制定法律、法規(guī)，還要保障和監(jiān)督憲法法律法規(guī)的實施，保障人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護(hù)社會公平正義，尊重和保障人權(quán)，實現(xiàn)國家各項工作的法治化。這既是人大的職能，也是法治的任務(wù)，兩者高度一致。

其次，各級人大及其常委會擔(dān)負(fù)的監(jiān)督職權(quán)是憲法賦予的國家職權(quán)。在我國，加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，有黨和國家的監(jiān)督體系。黨的十九大報告提出，健全黨和國家的監(jiān)督體系。人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中處于最高地位，是政治建設(shè)的重要組成部分，與黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督一起，共同服務(wù)于政治建設(shè)。法治建設(shè)同樣屬于政治建設(shè)的范疇，黨的十八屆四中全會《決定》指出：“堅持人民主體地位，……，必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會公平正義，促進(jìn)共同富?！?，這與人大監(jiān)督的政治屬性、根本宗旨相統(tǒng)一。

再次，人大監(jiān)督的內(nèi)容和方式主要是宏觀監(jiān)督，一般不對具體個體問題進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》規(guī)定，主要是對“一府兩院”工作報告、同級政府財政預(yù)決算、法律法規(guī)實施情況、政府規(guī)范性文件、特定問題和事項進(jìn)行監(jiān)督。黨的十九大提出“加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”，既是對人大監(jiān)督提出的新要求，也是深化依法治國實踐的新部署?？傮w上人大的宏觀監(jiān)督與法治建設(shè)的總體部署、協(xié)調(diào)推進(jìn)異曲同工。

三、推進(jìn)依法治省中人大監(jiān)督路徑選擇

習(xí)近平總書記指出：“各級人大及其常委會要擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)對‘一府兩院’執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使”。黨的十八屆四中全會《決定》和省委貫徹落實《意見》都明確要求，“加強(qiáng)對全面推進(jìn)依法治國（依法治?。┙y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，“人大……機(jī)關(guān)的黨組織和黨員干部要堅決貫徹黨的路線方針政策，貫徹黨委決策部署”，“健全憲法實施和監(jiān)督制度”、“加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，“加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督”。因此，發(fā)揮好省市縣三級人大的監(jiān)督作用，依據(jù)《監(jiān)督法》，做實、做活、做亮監(jiān)督工作，與統(tǒng)籌推進(jìn)依法治省形成合力，則是相得益彰，必然事半功倍。

在監(jiān)督法定工作事項上，努力向細(xì)化和深化方面延伸。人大履行的“一府兩院”報告審議、人大預(yù)決算審查，是制度性的監(jiān)督，審查決議報告要讓社會和人民群眾看得懂、分得清，既要有定性的，更要有數(shù)據(jù)和事實。執(zhí)法監(jiān)督檢查，除實施上級安排的檢查項目外，要結(jié)合本地實際，多選擇群眾關(guān)心的、與群眾生產(chǎn)生活密切關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)實施情況的檢查，著力維護(hù)憲法法律法律權(quán)威、維護(hù)法規(guī)規(guī)章嚴(yán)肅性。注重對本省制定、批準(zhǔn)的法規(guī)和人大做出的決議、決定實施情況的檢查、監(jiān)督和評估，努力為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及時提供實用、有效的制度保障。對法律法規(guī)、決議、決定執(zhí)行中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究問題，要發(fā)出整改要求，對責(zé)任人要提出監(jiān)督問責(zé)建議。人大通過法定程序任命的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員，年度述職報告，應(yīng)當(dāng)同時報送人大；違法違紀(jì)需要撤職、免職的，紀(jì)檢、組織部門在確定處分意見后，應(yīng)當(dāng)提請人大通過法定程序予以撤職，與提請任命相統(tǒng)一，以維護(hù)法治權(quán)威，彰顯法治力量。

在監(jiān)督依法治省工作上，努力實現(xiàn)監(jiān)督方法方式的創(chuàng)新拓展。加強(qiáng)對政府和法院、檢察院落實依法治省決策部署的督查，可以聯(lián)合黨委、政府督查部門和依法治省工作機(jī)構(gòu)，每年選擇幾個依法治省重大任務(wù)、重大項目實施情況進(jìn)行督查。加強(qiáng)重大事項的討論決定，對本行政區(qū)域內(nèi)“五位一體”總體布局建設(shè)中，具有全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的事項，以及與人民群眾切身利益相關(guān)、社會普遍關(guān)注的重大事項，要善于、敢于通過重大事項決定，把黨的主張通過法定程序，成為人民依法管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)、管理社會事務(wù)的方式。加強(qiáng)立法審查，對制定的法規(guī)和政府規(guī)章，實施合法性審查的基礎(chǔ)上，更要注重建立公平正義性審查機(jī)制，諸如男女平等、市場平等競爭、就業(yè)教育公平、社會保障均等化等等，確保良法善治。要強(qiáng)化政府規(guī)范性文件審查，切實做到有件必備、有備必審、有錯必糾，每件審查必有結(jié)論，確保在實施規(guī)范性制度層面不發(fā)生傷害法治的情形。

在監(jiān)督群眾關(guān)切問題上，努力做到跟蹤督促整改問效。圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及民生、民權(quán)的重要事項、群眾關(guān)心社會關(guān)注的突出問題，發(fā)揮監(jiān)督作用，推動相關(guān)問題解決，保護(hù)人民權(quán)益。針對問題，每年有計劃組織人大代表、有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，選擇幾個市（縣市區(qū)）或部門，進(jìn)行專項評查、咨詢問政和質(zhì)詢；人大咨詢問政、質(zhì)詢要“長出牙齒”，對發(fā)現(xiàn)的突出問題，發(fā)出督查整改意見，并要跟蹤問效。對信訪中反映的執(zhí)法、司法中的個案、類案問題，要運用人大特定問題調(diào)查監(jiān)督職權(quán)，選擇典型案例深查細(xì)究，作出相應(yīng)的決議、決定，把握依法履職監(jiān)督與干預(yù)司法個案處理的區(qū)分，使人大監(jiān)督更有力度、更能作為、更具權(quán)威。