關(guān)于村規(guī)民約的幾個問題

唐鳴 朱軍

摘要：制定合理、作用積極的村規(guī)民約是自治、法治、德治相結(jié)合的一個集中體現(xiàn);健全、完善村規(guī)民約，是實現(xiàn)自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合的一條有效途徑。對于村民自治共同體及其權(quán)力機(jī)構(gòu)村民會議而言，總體上不適用法無授權(quán)不可為，而適用法無禁止即可為;村民自治共同體的內(nèi)部處罰屬于其自治范疇內(nèi)的事項，并不需要行政處罰法的授權(quán)和規(guī)定。村規(guī)民約規(guī)定的內(nèi)部罰則或者懲罰措施是有一定限度的，其底線是不能違反法律的禁止性規(guī)定;合理規(guī)定、恰當(dāng)實施村規(guī)民約的懲罰措施，有效發(fā)揮村規(guī)民約的作用，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村的有效治理。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約;鄉(xiāng)村治理;村民自治;懲罰措施

中圖分類號：D921.8 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2019）07-0132-05

一、發(fā)揮村規(guī)民約積極作用，對于自治、法治、德治相結(jié)合有重要意義

黨的十九大報告把“治理有效”列為“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的總要求之一，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！薄吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》在“構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”，“深化村民自治實踐”中指出，要“發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用?！泵裾康炔块T聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》指出，村規(guī)民約“是健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會治理機(jī)制的重要形式”。

自治、法治、德治相結(jié)合既是一項普遍性的要求，也是一個系統(tǒng)性工程，適用于鄉(xiāng)村治理的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。而制定合理、作用積極的村規(guī)民約 ① 是自治、法治、德治相結(jié)合的一個集中體現(xiàn)。制定合理，是指村規(guī)民約制定的程序和規(guī)定的內(nèi)容都符合法律法規(guī)的要求、村民群眾的意愿;作用積極，是指村規(guī)民約在村莊日常生活中起著匯集民意、聚集民智、化解民憂、維護(hù)民利②、定分止?fàn)?、加?qiáng)團(tuán)結(jié)、促進(jìn)和諧的作用。首先，制定合理、作用積極的村規(guī)民約，要么是村民會議或者村民小組會議制定出來并監(jiān)督實施的，反映了全村村民或全組村民的共同利益和集體意志;要么是特定村民群體的約定，如老年人協(xié)會的章程、婦女團(tuán)體的規(guī)章等，反映了特定村民群體的共同利益和集體意志，弘揚契約精神、貫徹契約理念、采用契約方式，是自治的體現(xiàn)。其次，制定合理、作用積極的村規(guī)民約，本身即是一種規(guī)則之治，不僅不能違背國家的法律法規(guī)以及黨和政府的政策，而且或者是國家法律法規(guī)以及黨和政府政策的村莊表達(dá)，或者是國家法律法規(guī)以及黨和政府政策的有益補充，是法治的體現(xiàn)。再次，制定合理、作用積極的村規(guī)民約，既繼承了優(yōu)秀的傳統(tǒng)道德規(guī)范，也吸取了先進(jìn)的現(xiàn)代倫理觀念，既有思想上道德教化的作用，也有行為上道德約束的功能，是德治的體現(xiàn)。因此，健全、完善村規(guī)民約，是實現(xiàn)自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合的一條有效途徑。

《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）規(guī)定：“村民會議可以制定村民自治章程、村規(guī)民約”。雖然《村委會組織法》說的是“可以”，不是“必須”，也不是“應(yīng)當(dāng)”，但除個別例外③，絕大多數(shù)省級村委會組織法實施辦法的立法意向都是村民會議應(yīng)當(dāng)制定村民自治章程、村規(guī)民約。北京、山東、陜西、上海、四川、云南、青海還專門規(guī)定了村民自治章程、村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容④，四川、廣西、海南更是特別規(guī)定了制定村民自治章程、村規(guī)民約的程序⑤。

截至2016年，全國98%的村制定了村規(guī)民約或村民自治章程⑥。它們的特點有：一是內(nèi)容廣泛。如南京市溧水區(qū)洪藍(lán)鎮(zhèn)三里亭村村規(guī)民約規(guī)定了社會治安、消防安全、村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系等方面的內(nèi)容;揚州市邗江區(qū)西湖鎮(zhèn)金槐村村規(guī)民約還規(guī)定了婚姻家庭、村民保障、依法行政、責(zé)任懲處等方面的內(nèi)容;二是形式多樣。除了通常條文式的形式外，還有其他較為生動的形式。如蘇州市太倉市城廂鎮(zhèn)東林村村規(guī)民約三字訣的形式：“守法律、講信用、知榮辱、識禮節(jié)、村安全、共筑防、鄰相守、組相望、賊要趕、火要防”;連云港市灌南縣李集鄉(xiāng)徐莊村村規(guī)民約五字訣的形式：“早晚都刷牙，一人用一刷，飯后要漱口，睡前應(yīng)洗腳，一人各一巾，一人專一盆，飯前與便后，一定要洗手，頭發(fā)經(jīng)常理，澡要經(jīng)常洗，勤曬被和褥，勤換衣和褲”;三是在不斷更新。如據(jù)媒體報道，2018年5月前后，無錫市很多村開始對村規(guī)民約進(jìn)行梳理和審核，無錫市村規(guī)民約進(jìn)入“再議再訂”高峰⑦。

按照2018年12月4日發(fā)布的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》的要求，到2020年，全國所有的村都要普遍制定或修訂形成務(wù)實管用的村規(guī)民約，推動健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會治理機(jī)制。

二、村規(guī)民約于情于法于理可以規(guī)定懲罰措施

村規(guī)民約的制定和修改，涉及許多方面的問題，既有制定主體和程序方面的問題，也有規(guī)約內(nèi)容或?qū)嶓w方面的問題。前一方面的問題雖然也值得研究，不過爭議不大;后一方面的問題，特別是其中的懲罰措施的問題，頗具爭議，有必要討論。

以2014年網(wǎng)絡(luò)上曾經(jīng)熱炒的一個所謂“最牛村規(guī)”為例，湖北省襄陽市?？悼h堯治河村《婚喪喜慶事宜管理辦法》規(guī)定，在舉行婚喪喜慶時限制消費，村“兩委”班子成員吸煙不得超過每包10元，酒不得超過每瓶60元;村企中層副職以上干部和中等以上收入家庭，吸煙不得超過每包5元，酒不得超過每瓶50元;普通職工家庭和村民吸煙不得超過每包2元，酒不得超過每瓶20元。如違背規(guī)定，將給予處罰。有兩位村民，在辦喪事和在辦生日宴時，分別超標(biāo)準(zhǔn)消費，違背了規(guī)定，被堯治河村紀(jì)委、督辦室聯(lián)合下發(fā)通報，給予全村通報批評，并分別給予2000元罰款。

人民網(wǎng)、京華時報等媒體的記者當(dāng)年就此事對筆者進(jìn)行電話采訪，筆者作了如下評論：領(lǐng)導(dǎo)干部掌握一定的公權(quán)力，其辦理婚喪嫁娶事宜理應(yīng)受到監(jiān)督;對村民而言，這完全是個人行為，雖然從道德和社會風(fēng)氣角度應(yīng)提倡節(jié)儉辦理，但任何機(jī)構(gòu)都不能強(qiáng)制其行為，更不能進(jìn)行處罰。法律并沒有授予村委會罰款的權(quán)力，村委會無權(quán)擅自設(shè)定處罰權(quán)。即便是該決定出臺的程序合法，其內(nèi)容本身也不能侵犯村民的合法權(quán)利。所以，對村民辦理婚喪嫁娶事宜進(jìn)行道德約束是可以的，但村委會出臺明文規(guī)定進(jìn)行限制并對違規(guī)村民進(jìn)行處罰，是不妥的。如果村民的合法權(quán)利確實受到了侵害，可以向村委會或鄉(xiāng)政府進(jìn)行申訴，或者尋求法律途徑解決。

但此后不久，湖北省的《楚天都市報》刊登了一篇記者撰寫的長篇報道，為最牛“村規(guī)”辯護(hù)，概括起來，主要有六個方面的理由或根據(jù)：一是村情特殊論，堯治河村是襄陽市的首富村，村民收入都很高;二是情有可原論，為了制止婚喪嫁娶大操大辦風(fēng)氣的蔓延;三是符合程序論，《婚喪喜慶事宜管理辦法》起草和通過經(jīng)過了一系列的民主程序;四是前車可鑒論，在堯治河村，通過村規(guī)民約來規(guī)范行為，并非孤例，以前即有類似的規(guī)定，達(dá)到了很好的效果;五是大家接受論，村民們幾乎一邊倒地表示，“這個規(guī)定對我們是有好處的”;六是將會改進(jìn)論，即通過村民代表會議，把文件上的規(guī)定形成協(xié)議，對違法違規(guī)的行為收取違約金500元，或者取消當(dāng)年的村級福利待遇;干部和村民在操辦婚喪喜慶事宜時統(tǒng)一限制標(biāo)準(zhǔn)，一律只能吸5元以下的煙，喝50元以下的酒。在報道見報的當(dāng)天，網(wǎng)上發(fā)表了一篇題為《最?！按逡?guī)”能服村民咋就難服網(wǎng)民？》的雜談，說是看到記者的報道后，才知曉了最?！按逡?guī)”的真實情況，才知曉了當(dāng)事村民的真實想法，有感于村干部的擔(dān)當(dāng)和釋放的正能量，更欽佩村民對“村規(guī)”的遵守和贊許。雜談?wù)J為，所謂的專家們，不假思索，不加調(diào)查，煞有介事地給以評判、給以定論。倘若他們舍下身段，去認(rèn)真探究一下，做些實地調(diào)查，其結(jié)論可能就不一樣了。

最近，在爭議聲中，堯治河村堅決將“最牛村規(guī)”推行到底。這些年來，堯治河村被評為“全國文明村”，躋身“全國十大幸福村莊”，為媒體熱捧，不僅成為鄉(xiāng)村振興之產(chǎn)業(yè)興旺的典型，而且成為鄉(xiāng)村振興之治理有效的榜樣。中國文明網(wǎng)刊登的文章有特別為堯治河村“最牛村規(guī)”叫好的，稱《“最牛村規(guī)”牛在得人心》。我們注意到，堯治河村規(guī)之“最?！痹缫驯怀?，現(xiàn)在有的村的村規(guī)“更?！?，如河北省趙縣大安六村制定了“大安六村各戶注意事項的明白紙”。該村規(guī)民約規(guī)定，“彩禮不得超過2萬元，如若違反經(jīng)舉報情況屬實按販賣婦女和詐騙罪論處?！雹?/p>

圍繞“最牛村規(guī)”或“更牛村規(guī)”的爭議，都直接關(guān)涉到一個看起來很小但實際上重大的問題：村規(guī)民約可否規(guī)定懲罰措施以及可以在多大限度上規(guī)定懲罰措施？有一種甚為流行的看法認(rèn)為，處罰權(quán)的設(shè)定，直接影響到村民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，因此，只能由法定機(jī)關(guān)依照法定程序來制定，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）和《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對行政處罰的設(shè)定和執(zhí)行規(guī)定了非常嚴(yán)格的程序。村民會議，并非國家機(jī)關(guān)，作為村民自治組織，無權(quán)擅自設(shè)定處罰權(quán)。前述筆者在回答人民網(wǎng)、京華時報記者采訪時所持的觀點，與這種看法大體相同。但經(jīng)過一段時間的思考之后，筆者的觀點有了變化，即村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)是可以規(guī)定懲罰措施的。理由如下：

從歷史情況看，村民自治從一開始就是伴隨著規(guī)定有懲罰措施的村規(guī)民約而產(chǎn)生的。廣西宜州合寨村村民委員會之所以被認(rèn)定為“中國第一個村民委員會”，其根據(jù)是兩份書證，即：果作屯的村規(guī)民約和封山公約，這兩份村規(guī)民約的主要內(nèi)容都是對違反規(guī)約懲罰措施的規(guī)定。諸如：不準(zhǔn)在私宅、村里開設(shè)賭場，違者罰款10元;嚴(yán)禁放豬，違者罰款5角，并給予賠償損失處理;不準(zhǔn)在村內(nèi)、村附近對唱野山歌，違者罰款每人10元;不準(zhǔn)在封山內(nèi)砍柴、挖樹根、割草皮、打石頭，違者每百斤罰款10元;村里的風(fēng)景樹不準(zhǔn)折枝亂砍，違者罰款15元等。迄今為止，未見對這兩份村規(guī)民約的任何質(zhì)疑，包括對這兩份村規(guī)民約規(guī)定懲罰措施合理性的任何質(zhì)疑。

從現(xiàn)實情況看，目前得到政府有關(guān)部門認(rèn)可并正在實施的許多村規(guī)民約都規(guī)定了懲罰措施。如揚州市邗江區(qū)西湖鎮(zhèn)金槐村村規(guī)民約規(guī)定，違反本村規(guī)民約的，除觸犯法律由有關(guān)部門依法處理外，村民委員會可作出予以批評教育、責(zé)令其恢復(fù)原狀或作價賠償、取消享受或者暫緩享受村里的各種優(yōu)惠待遇的處理;凡被依法處罰或違反本村規(guī)民約的農(nóng)戶，在本年度不評先進(jìn)、文明戶、五好家庭戶、遵紀(jì)守法戶。又如宿遷市東小店店東村村民公約規(guī)定，村民有事，要與村兩委協(xié)商解決，不得妨礙和干涉村務(wù)活動，如妨礙干涉村務(wù)活動，視情節(jié)輕重，給予20—100元罰款，責(zé)令其賠禮道歉，并曝光警示;違反本公約的村民，由村委會建立檔案，在本年度內(nèi)不評先進(jìn)，不得推選為“信用守法戶”，不得評為五好家庭和遵紀(jì)守法戶。這些規(guī)定了懲罰措施的村規(guī)民約登載在法潤江蘇網(wǎng)上，該網(wǎng)由江蘇省法制宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和江蘇省司法廳主辦，說明其對村規(guī)民約規(guī)定的這些懲罰措施至少是不反對的。

從國家法律規(guī)定情況看，《村委會組織法》第27條規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。這雖然沒有正面直接規(guī)定村規(guī)民約可以規(guī)定懲罰措施，但也沒有規(guī)定村規(guī)民約不可以規(guī)定懲罰措施，其對村規(guī)民約不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，可以看作是對懲罰措施的限制，間接地表示了對村規(guī)民約規(guī)定懲罰措施的允許。

從地方法規(guī)規(guī)定情況看，盡管很少但還是有個別省級法規(guī)明確規(guī)定了村規(guī)民約可以規(guī)定懲罰措施。四川村委會組織法實施辦法規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約對村民違反村民自治的行為，可以規(guī)定批評教育、警告、責(zé)令改正、不良檔案記錄、取消相關(guān)榮譽評選資格、取消村組相關(guān)優(yōu)惠待遇或福利等處罰措施。上海村委會組織法實施辦法規(guī)定，村規(guī)民約可以規(guī)定懲罰措施。到目前為止，無論是國務(wù)院等國家機(jī)關(guān)、全國人大專門委員會、全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)，還是社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民個人，都沒有因認(rèn)為四川、上海的上述規(guī)定與《村委會組織法》相抵觸，而向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議或書面提出審查意見。這從一個側(cè)面說明，至少上述國家機(jī)關(guān)并不認(rèn)為四川、上海村委會組織法關(guān)于村規(guī)民約可以規(guī)定懲罰措施的條款是與《村委會組織法》相抵觸的，也部分地說明大多數(shù)人對村規(guī)民約規(guī)定懲罰措施并無異議。

從部門規(guī)章規(guī)定情況看，民政部等部門發(fā)布的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，村規(guī)民約要堅持問題導(dǎo)向，尤其要針對濫辦酒席、天價彩禮、薄養(yǎng)厚葬、攀比炫富、鋪張浪費，“等靠要”、懶漢行為，家庭暴力、拒絕贍養(yǎng)老人、侵犯婦女特別是出嫁、離婚、喪偶女性合法權(quán)益，涉黑涉惡、“黃賭毒”等突出問題，提出有針對性的抵制和約束內(nèi)容，并一般還應(yīng)針對違反的情形，提出相應(yīng)的懲戒措施。據(jù)此規(guī)定，村規(guī)民約在不違背憲法和法律精神，不侵犯國家、集體利益和群眾合法權(quán)益的前提下，不僅是可以而且是應(yīng)當(dāng)規(guī)定懲罰措施的。

從必要性來說，村規(guī)民約規(guī)定懲罰措施在一些情況下是彌補國家法律法規(guī)規(guī)定之不足的需要，在另一些情況下也是使國家法律法規(guī)得以有效執(zhí)行的需要。一方面，常言道“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”，法律法規(guī)總體覆蓋理應(yīng)如此。然而，法律法規(guī)既不可能也不應(yīng)當(dāng)將基層社會生活和社區(qū)生活的一切方面都作完全統(tǒng)一、過于嚴(yán)格和十分周詳?shù)囊?guī)定。在此意義上，國家法律法規(guī)規(guī)定之不足，并非國家法律法規(guī)的缺陷，而是國家法律法規(guī)謙抑、寬厚的優(yōu)點。正是有這樣的不足，才使得基層社會生活和社區(qū)生活保有創(chuàng)造活力、豐富生動、多姿多彩的空間和余地。但基層社會生活和社區(qū)生活的有序和諧，仍然需要一些能夠應(yīng)對和處理各自面臨問題的規(guī)范以及違規(guī)的懲罰措施，以彌補國家法律法規(guī)之不足，村規(guī)民約以及村規(guī)民約規(guī)定的懲罰措施便是如此。另一方面，在鄉(xiāng)村社會，即便國家法律法規(guī)對一些問題作了規(guī)定，但這些問題如若較為輕微，訴諸正式法律程序和請求國家權(quán)力干預(yù)，則頗似“殺雞用牛刀”，成本過高，不如依村規(guī)民約及其規(guī)定的懲罰措施予以處理和解決更為便捷妥當(dāng)。例如，放養(yǎng)家禽家畜損害他人莊稼，經(jīng)常亂倒垃圾破壞公共環(huán)境衛(wèi)生，噪音擾民，以及其他類似的事情，當(dāng)然不是不可以請求國家公權(quán)力的干預(yù)，但如能在村民自治共同體內(nèi)部解決豈不更好？村規(guī)民約以及村規(guī)民約規(guī)定的懲罰措施正是在這些問題上能夠發(fā)揮特有的積極作用。

從可能性來講，盡管建制村是國家基層建制的基本單元，村民委員會是憲法規(guī)定必須設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)且有一定的公共管理職能，但無論是村莊作為村民自治共同體，還是村委會作為基層群眾自治組織，都不是國家機(jī)關(guān)也不是國家機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)。對于村民自治共同體及其權(quán)力機(jī)構(gòu)村民會議而言，總體上不適用“法無授權(quán)不可為”，而適用“法無禁止即可為”。只要法律法規(guī)沒有禁止性的規(guī)定，村民自治共同體及其權(quán)力機(jī)構(gòu)村民會議就可以自行從事一定的行為和約定一定的行為規(guī)則，包括村規(guī)民約以及村規(guī)民約中的懲罰措施。《行政處罰法》適用的是行政處罰的設(shè)定和實施，規(guī)定的是行政機(jī)關(guān)對于行政相對人違反行政管理秩序應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為如何認(rèn)定和處罰。行政處罰是對與行政機(jī)關(guān)相對的個人或者組織實施的，不同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政處分。村規(guī)民約所規(guī)定的懲罰措施，既不是行政處罰，也不以（或不應(yīng)以）村民自治共同體或村莊以外的個人或者組織為實施對象，在對象為內(nèi)部人的問題上，與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政處分類似。因此，村規(guī)民約所規(guī)定的懲罰措施其實也就是村民自治共同體或村莊的內(nèi)部罰則。《行政處罰法》的確是沒有賦予村民自治共同體有行政處罰權(quán)，而村民自治共同體的內(nèi)部處罰并不需要《行政處罰法》的授權(quán)和規(guī)定。在一定范圍內(nèi)和一定程度上，村民自治共同體的內(nèi)部處罰屬于其自治范疇內(nèi)的事項，屬于其自我管理和自我監(jiān)督的事項，屬于其民主管理和民主監(jiān)督的事項。

三、合理規(guī)定和恰當(dāng)實施村規(guī)民約的懲罰措施，發(fā)揮村規(guī)民約的作用，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村的有效治理

村民自治共同體的內(nèi)部罰則只是在一定范圍上和一定程度上屬于其自治范疇內(nèi)的事項，超出一定范圍和一定程度，就不屬于其自治范疇內(nèi)的事項了。換句話說，村規(guī)民約規(guī)定的懲罰措施或者內(nèi)部罰則是有一定限度的，其底線是不能違反法律的禁止性規(guī)定。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰等事項，只能由法律來規(guī)定。因此，前述“彩禮不得超過2萬元，如若違反經(jīng)舉報情況屬實按販賣婦女和詐騙罪論處”的村規(guī)民約顯屬違法，當(dāng)然無效并應(yīng)予以糾正。

根據(jù)《村委會組織法》的規(guī)定，村規(guī)民約不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。因此，村規(guī)民約不能有限制村民人身自由的規(guī)定，不能有開除村民村籍的規(guī)定，不能有限制村民參與村莊公共事務(wù)權(quán)利的規(guī)定，也不能有取消村民選舉村委會成員權(quán)利的規(guī)定。但是，村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)可以規(guī)定有批評教育、警告、責(zé)令改正、不良檔案記錄、取消相關(guān)榮譽評選資格、取消村組相關(guān)優(yōu)惠待遇或福利等處罰或懲罰措施。人們對村規(guī)民約規(guī)定批評教育、警告、責(zé)令改正、不良檔案記錄、取消相關(guān)榮譽評選資格等懲罰措施，一般都能接受，沒有什么反對的主張，爭議集中在村規(guī)民約能否規(guī)定取消村組相關(guān)優(yōu)惠待遇或福利、罰款等懲罰措施上面，批評意見主要是說，取消村組相關(guān)優(yōu)惠待遇或福利、罰款侵犯了村民合法的財產(chǎn)權(quán)利。

的確，村規(guī)民約不得有侵犯村民合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容，但這只是說村規(guī)民約規(guī)定的懲罰措施不得侵犯村民合法的財產(chǎn)權(quán)利，并不意味著村規(guī)民約不能規(guī)定在特別情況下可以對村民的財產(chǎn)權(quán)利予以減損。例如，某一村民的行為直接侵犯了公共財產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)當(dāng)可以對其施以一定的經(jīng)濟(jì)處罰，此時的經(jīng)濟(jì)處罰就其性質(zhì)而言其實是“賠償金”。又如，某一村民的行為違背了當(dāng)初的承諾，對公共秩序、公共利益造成了損害，間接地侵犯了村莊公共的財產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益，也應(yīng)當(dāng)可以對其施以一定的經(jīng)濟(jì)處罰，此時的經(jīng)濟(jì)處罰就其性質(zhì)而言相當(dāng)于“違約金”。取消村組相關(guān)優(yōu)惠待遇或福利、罰款正是“賠償金”或“違約金”的表現(xiàn)形式。

當(dāng)然，無論是“賠償金”還是“違約金”的數(shù)額，都應(yīng)當(dāng)在適度的范圍之內(nèi)。而衡量是否適度，主要應(yīng)當(dāng)依循以下三項原則：一是大體相當(dāng)?shù)脑瓌t，即經(jīng)濟(jì)處罰的基準(zhǔn)數(shù)額要與被處以經(jīng)濟(jì)處罰的村民所實施的行為造成公共利益直接和間接損失的程度大體相當(dāng);二是適當(dāng)懲罰的原則，即大體相當(dāng)只是確定經(jīng)濟(jì)處罰的基準(zhǔn)數(shù)額，經(jīng)濟(jì)處罰具體數(shù)額的確定要考慮到對行為人違約和失當(dāng)行為的懲戒，既懲罰、規(guī)訓(xùn)本人，也教育、規(guī)訓(xùn)他人;三是與本村村民平均的收入水平、生活水平以及村民普遍的可接受性相適應(yīng)的原則，村規(guī)民約所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)處罰應(yīng)以不嚴(yán)重影響被處以經(jīng)濟(jì)處罰的村民正常的生活、造成被處以經(jīng)濟(jì)處罰的村民生活困難為限，應(yīng)以村民普遍同意為前提。

村規(guī)民約是民間契約，從制定主體不是國家機(jī)關(guān)而是普通民眾來看，與民事契約有一定的類似。但村規(guī)民約并不是平等主體之間的民事契約，而是村民公約，是村民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范，包括規(guī)范村民日常行為、維護(hù)村莊公共秩序、保障村民群眾權(quán)益、調(diào)解村民群眾糾紛、引導(dǎo)村莊民風(fēng)民俗等各個方面的內(nèi)容，因而它不是民法規(guī)范的對象，僅僅是因違反村規(guī)民約所產(chǎn)生的糾紛，不可能通過民事訴訟的途徑予以解決。村規(guī)民約規(guī)定的懲罰措施或內(nèi)部罰則不是行政處罰，因違反村規(guī)民約予以處罰所產(chǎn)生的爭議也不可能通過行政訴訟的渠道來解決。

就村規(guī)民約的懲罰措施不能依靠國家強(qiáng)制力保證實施而言，村規(guī)民約是軟法。但村規(guī)民約規(guī)定的懲罰措施或內(nèi)部罰則并非無法實施。批評教育、警告、責(zé)令改正、不良檔案記錄、取消相關(guān)榮譽評選資格、取消村組相關(guān)優(yōu)惠待遇或福利以及罰款等，有的可以由村委會直接決定實施，有的可以在村民會議或者村民代表會議討論決定之后由村委會實施。各級黨組織和政府部門的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和具體推動，是村規(guī)民約健全、完善和實施、落實的關(guān)鍵支撐;村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督，由村“兩委”成員、人民調(diào)解員、村婦聯(lián)執(zhí)委和德高望重、辦事公道的村民群眾代表共同參與監(jiān)督，是村規(guī)民約及其懲罰措施得以實施并取得成效的重要保障。充分發(fā)揮村民議事會、人民調(diào)解委員會、道德評議會、紅白理事會、禁毒禁賭會等群眾組織的作用，通過開展模范村民評選、文明家庭創(chuàng)建等活動，可以強(qiáng)化和促進(jìn)村規(guī)民約的遵守和落實。在村規(guī)民約及其懲罰措施具體實施的過程中還可以通過類似聽證會的形式起到村民自我教育的作用。村民自己制定、體現(xiàn)全體或大多數(shù)村民意愿的村規(guī)民約，對于全體或大多數(shù)村民來說，并不是外在的、外界強(qiáng)加的東西，既有心理認(rèn)知，也有情感認(rèn)同，遵守理所當(dāng)然，違反理當(dāng)糾正，這是順理成章的事情。

注釋：

① 本文所說的村規(guī)民約只要是未與村民自治章程同時講，都是指廣義的村規(guī)民約，即包含村民自治章程的村規(guī)民約。村民自治章程其實是一種特殊形式的村規(guī)民約。

② 沈大友、董敬畏：《發(fā)揮好村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用》，《學(xué)習(xí)時報》2018年1月2日。

③ 例如，內(nèi)蒙古村委會組織法實施辦法未對制定村民自治章程和村規(guī)民約作規(guī)定，貴州村委會組織法實施辦法只規(guī)定了村民會議制定、修改村規(guī)民約。

④ 如村民自治章程的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)或可以包括：制定章程的目的和依據(jù)，村民在自治活動中的權(quán)利和義務(wù)，村民會議、村民代表會議和村委會的具體組成和職權(quán)、相互關(guān)系、議事規(guī)則和工作制度，村民小組的劃分，村集體經(jīng)濟(jì)管理制度，村公益事業(yè)服務(wù)和公共事務(wù)管理制度等;村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)或可以包括：村民履行法定義務(wù)，維護(hù)社會秩序，遵從道德規(guī)范等方面的行為準(zhǔn)則。

⑤ 如制定村民自治章程、村規(guī)民約的一般程序為：在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上擬定草案，公布草案并征求意見，將修改后的草案提交村民會議討論決定，公布經(jīng)村民會議通過的村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。

⑥ 國務(wù)院新聞辦公室：《中國人權(quán)法治化保障的新進(jìn)展》白皮書（2017年12月15日）。

⑦ 《無錫“村規(guī)民約”進(jìn)入“再議再訂”高峰》，《無錫日報》2018年5月8日。

⑧ 《“彩禮超兩萬按販賣婦女論處”，石家莊一個村家家貼著這樣的規(guī)定》，《河北青年報》2018年8月2日。

作者簡介：唐鳴，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430079;朱軍，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯 ?李 ?濤）