淺談公平理論視角下基層公務(wù)員績(jī)效考核的現(xiàn)實(shí)困境與化解路徑

于博文

[摘 要]績(jī)效考核作為公務(wù)員考核機(jī)制的重要組成部分，有利于規(guī)范公務(wù)員的行政行為，激發(fā)他們的工作積極性，從而提高政府的工作效率。在當(dāng)前基層公務(wù)員考核機(jī)制中仍存在考核指標(biāo)體系不成熟、考核主體局限性強(qiáng)、考核監(jiān)管機(jī)制不到位等因素，制約政府充分發(fā)揮績(jī)效考核的職能。本文借助公平理論的分析視角，有利于突破當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)局限，了解基層公務(wù)員績(jī)效考核的運(yùn)行困境，并提出針對(duì)性的化解路徑，以優(yōu)化基層公務(wù)員考核機(jī)制，提高整體行政效能。

[關(guān)鍵詞]公平理論;基層公務(wù)員;績(jī)效考核

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.14.088

[中圖分類號(hào)]D630.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）14-0-02

0? ? ?引 言

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)報(bào)告中指出，中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代。作為開(kāi)展政府工作的中堅(jiān)力量，新時(shí)代的公務(wù)員應(yīng)做到政治、思想和業(yè)務(wù)3方面合格?？?jī)效考核作為衡量公務(wù)員業(yè)務(wù)是否合格的標(biāo)尺，是促進(jìn)公務(wù)員做好人民公仆的有效激勵(lì)措施之一。目前，政府在制定基層公務(wù)員績(jī)效考核制度時(shí)存在一些問(wèn)題，考核制度公平因素有待加強(qiáng)，影響工作人員的工作積極性。本文運(yùn)用公平理論中的橫向比較，對(duì)基層公務(wù)員績(jī)效考核工作中的公平性展開(kāi)分析，并以此提出解決對(duì)策，使考核更加規(guī)范化。

1? ? ?基層公務(wù)員績(jī)效考核公平性的價(jià)值功能

公平性對(duì)基層公務(wù)員的績(jī)效考核有著重要的價(jià)值功能，主要表現(xiàn)在3個(gè)方面。

1.1? ?個(gè)人層面：有利于提高工作積極性

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出，政府干部素質(zhì)隊(duì)伍不斷提高、結(jié)構(gòu)明顯改善，但是仍存在為官不為的現(xiàn)象。在基層公務(wù)員績(jī)效考核中運(yùn)用公平理論有利于提升考核結(jié)果的公正合理，有效遏制平均主義，使考核結(jié)果更具說(shuō)服力，促使考核工作更有現(xiàn)實(shí)意義;有利于加強(qiáng)個(gè)人對(duì)組織的認(rèn)同感、歸屬感和信任感，提高公務(wù)員工作體驗(yàn)的滿意度，從而更加認(rèn)真對(duì)待工作;有利于形成正確的思想方向與愛(ài)崗敬業(yè)的工作精神，利用積極因素轉(zhuǎn)換思想中的消極因素來(lái)增加自己的投入與產(chǎn)出，充分展現(xiàn)個(gè)人價(jià)值。

1.2? ?組織層面：有利于改善政府部門的績(jī)效

在一些公平因素得不到充分體現(xiàn)的績(jī)效考核中，考核過(guò)程和考核結(jié)果很容易摻雜一些主觀因素與“官本位”的思想，對(duì)基層公務(wù)員的考核并沒(méi)有以最公平合理的方式展開(kāi)，一定程度上致使基層公務(wù)員工作態(tài)度不積極。運(yùn)用公平理論對(duì)基層公務(wù)員進(jìn)行績(jī)效考核會(huì)讓其付出得到充分認(rèn)可，從而產(chǎn)生歸屬感，以主人翁的精神充分開(kāi)發(fā)自身潛能，使組織凝聚力、團(tuán)隊(duì)合作力得以顯現(xiàn)，從而提高整體的素質(zhì)和水平，提升政府內(nèi)部工作質(zhì)量、辦事效率、公開(kāi)透明的政府形象。

1.3? ?社會(huì)層面：有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)

根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)提出的社會(huì)主義現(xiàn)代化的新目標(biāo)，突出重點(diǎn)、加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，貫徹落實(shí)國(guó)家政策需要基層公務(wù)員發(fā)揮相應(yīng)作用，利用公平理論規(guī)范績(jī)效考核相關(guān)工作，讓其充滿精準(zhǔn)性、合理性、公平性、科學(xué)性，保證基層公務(wù)員績(jī)效考核工作的風(fēng)清氣正、合理有序。一方面，有利于培養(yǎng)真正有本事、肯實(shí)干、愛(ài)崗敬業(yè)、作風(fēng)優(yōu)良的基層公務(wù)員，持續(xù)不斷地完善人才隊(duì)伍建設(shè)，為德才兼?zhèn)涞幕鶎庸珓?wù)員提供更廣闊的發(fā)展空間。另一方面，使其在行使職能時(shí)，能夠給民眾清晰透明、溫暖親切的感覺(jué)，通過(guò)全心全意為人民服務(wù)的宗旨得以實(shí)現(xiàn)，努力創(chuàng)建陽(yáng)光型政府、服務(wù)型政府，從而使社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化。

2? ? ?基層公務(wù)員績(jī)效考核公平性的現(xiàn)實(shí)困境

亞當(dāng)斯認(rèn)為，員工要評(píng)估是否公平時(shí)，需要選擇一些參照對(duì)象進(jìn)行比較。員工選擇的參照對(duì)象通常有3種類型：他人、制度、自我。在公平理論的視角下，目前在績(jī)效考核中也面臨著合理性、合法性、合規(guī)律性三大困境，大致如下。

2.1? ?合理性困境：考核指標(biāo)體系不成熟

績(jī)效考核是績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)。從法律依據(jù)上，在《公務(wù)員法》中，對(duì)公務(wù)員考核制度的規(guī)定甚少，缺乏具體實(shí)施性，并未細(xì)致完整地界定基層公務(wù)員的績(jī)效考核，對(duì)考核工作起到指導(dǎo)和監(jiān)督作用的力度很小;從考核指標(biāo)內(nèi)容上看，績(jī)效考核的指標(biāo)體系是績(jī)效考核的中心內(nèi)容，主要從德、能、勤、績(jī)4個(gè)方面來(lái)衡量，從這幾個(gè)方面不難看出，定性化考核多于定量化考核，容易導(dǎo)致工作人員用主觀方式而不是用具有針對(duì)性的方法來(lái)進(jìn)行考核，導(dǎo)致無(wú)法合理有效測(cè)評(píng)不同部門的基層公務(wù)員的實(shí)際工作績(jī)效，不利于評(píng)價(jià)員工的實(shí)際工作情況，有失公平性。

2.2? ?合法性困境：考核主體局限性強(qiáng)、價(jià)值取向有偏差

一是績(jī)效考核的內(nèi)部主體?；鶎庸珓?wù)員績(jī)效考核未能全面反映真實(shí)績(jī)效。先前的由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門主導(dǎo)全過(guò)程的基層公務(wù)員績(jī)效考核模式已經(jīng)顯現(xiàn)出很多問(wèn)題，例如，主觀性強(qiáng)、話語(yǔ)權(quán)較大、主考人員單一、非民主化、人性化溝通等，容易摻雜主觀想法、個(gè)人喜好對(duì)不同部門的基層公務(wù)員進(jìn)行考核。在考核標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、體系、要求等方面沒(méi)有進(jìn)行全面細(xì)化分析，考核結(jié)果極易產(chǎn)生偏差。二是績(jī)效考核的外部主體。特別是不同部門的基層公務(wù)員，他們服務(wù)的大多數(shù)對(duì)象是廣大人民群眾，群眾是衡量廣大基層公務(wù)員工作態(tài)度的試金石。單憑內(nèi)部考核不能顯現(xiàn)群眾話語(yǔ)權(quán)，不能完全說(shuō)明個(gè)人業(yè)績(jī)，這種沒(méi)有通過(guò)有效反饋、民主溝通、群眾參與的考核，有失績(jī)效考核結(jié)果的公平性與合理性，政府服務(wù)水平也得不到相應(yīng)提高。三是績(jī)效考核主體的價(jià)值取向。價(jià)值取向是理性層次的行為取向。作為行為方向選擇，價(jià)值取向主要表現(xiàn)為理性選擇;作為理性層面的行為取向，價(jià)值取向有別于動(dòng)機(jī)取向。目前，我國(guó)績(jī)效考核主體單一、結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)外部考核主體所占比例嚴(yán)重不均、對(duì)績(jī)效考核的重視度不高、績(jī)效考核總是從考核主體內(nèi)部思想的單一角度開(kāi)展，容易導(dǎo)致考核結(jié)果的導(dǎo)向性較大、考核內(nèi)容不充分等問(wèn)題，譬如考核內(nèi)容、指標(biāo)符合考核主體的價(jià)值取向，則績(jī)效考核能有序進(jìn)行，反之，違背考核主體的內(nèi)部想法有失公平性。

2.3? ?合規(guī)律性困境：考核監(jiān)管機(jī)制不到位

《公務(wù)員法》的出臺(tái)與實(shí)施，為政府部門對(duì)基層公務(wù)員的績(jī)效考核提供了法律依據(jù)，許多政府部門在《公務(wù)員法》的原則框架下開(kāi)展工作。但是由于相關(guān)法律法規(guī)還處于不太成熟的階段且相應(yīng)政策不夠完善，很難為企業(yè)具體開(kāi)展績(jī)效考核工作提供有力支持。一方面，考核標(biāo)準(zhǔn)不明確，考核方式難以落實(shí)，考核結(jié)果難應(yīng)用等問(wèn)題沒(méi)有具體的針對(duì)性;另一方面，專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等基層公務(wù)員的工作性質(zhì)、工作內(nèi)容沒(méi)有區(qū)分開(kāi)來(lái)，對(duì)職責(zé)范圍、考核、獎(jiǎng)懲制度等諸多方面只做了基礎(chǔ)規(guī)定，而細(xì)則方面沒(méi)有進(jìn)行推敲，導(dǎo)致基層公務(wù)員績(jī)效考核工作容易流于形式，把績(jī)效考核看成面子工程，很多方面無(wú)法可依，在某種程度上擴(kuò)大了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，容易滋生不健康的工作風(fēng)氣，影響基層公務(wù)員績(jī)效考核的公平性。此外，沒(méi)有一個(gè)成熟的考核機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督主體。第一，沒(méi)有合適的內(nèi)部上級(jí)或同級(jí)監(jiān)督組織，往往導(dǎo)致個(gè)人利益或者部門利益聯(lián)系部分的監(jiān)督舉步維艱;第二，由于《公務(wù)員法》很多方面不健全，導(dǎo)致公檢法等專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督?jīng)]有依據(jù)，造成沒(méi)有主抓落實(shí)、貫徹實(shí)施、善始善終的監(jiān)督主體;第三，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)、自媒體方面，沒(méi)有合理合法的規(guī)定去實(shí)行手中的監(jiān)督權(quán)力，對(duì)信息認(rèn)知程度不一，致使公眾在行使監(jiān)督權(quán)利時(shí)沒(méi)有可依靠的標(biāo)準(zhǔn)。這樣既不能有序考核基層公務(wù)員的績(jī)效，更不能區(qū)別考核各個(gè)部門的基層公務(wù)員，一味為了完成任務(wù)而不考慮個(gè)體的感受，且沒(méi)有開(kāi)展基層公務(wù)員可上訴渠道，從而失去考核意義，導(dǎo)致基層公務(wù)員不公平感增加，影響政府的形象。

3? ? ?化解基層公務(wù)員績(jī)效考核公平性現(xiàn)實(shí)困境的路徑

3.1? ?構(gòu)建完善的指標(biāo)體系

根據(jù)公平理論描述，員工一旦產(chǎn)生不公平感，自身就會(huì)進(jìn)行自我調(diào)整，例如消極怠工、減少工作量等。因此，為保證績(jī)效考核的公平性，實(shí)現(xiàn)員工公平感，需從以下幾方面入手。一方面，完善績(jī)效考核指標(biāo)體系?？?jī)效考核指標(biāo)體系是績(jī)效考核的重點(diǎn)內(nèi)容，在考核中占據(jù)的比例較大，必須高度重視其完善建立。另一方面，對(duì)基層公務(wù)員考核指標(biāo)應(yīng)采取定性與定量相結(jié)合的方式，并細(xì)化每一個(gè)指標(biāo)，根據(jù)不同工作崗位、不同工作性質(zhì)和職責(zé)要求、不同部門、不同地區(qū)的差異性進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化，讓考核指標(biāo)體系更具有針對(duì)性，讓考核結(jié)果更有說(shuō)服力，增加基層公務(wù)員的滿意度、歸屬感、存在感，從而積極地開(kāi)展工作。

3.2? ?多視域考核主體參與

在確定考核主體時(shí)，政府應(yīng)該讓基層公務(wù)員績(jī)效考核工作多元化發(fā)展，引入第三方考核主體。自1991年起，在美國(guó)就有一種非常流行的領(lǐng)導(dǎo)能力發(fā)展方法，即360度考核法。運(yùn)用這種方法，除了單一的自上而下考核，還可以讓同級(jí)之間或者與基層公務(wù)員工作有著密切聯(lián)系的人，例如群眾等，從多角度、針對(duì)性強(qiáng)、開(kāi)放式的方面進(jìn)行考核。由于群眾基層公務(wù)員有較多接觸，且來(lái)自群眾的意見(jiàn)是工作能力方面公平性的體現(xiàn)，因此，通過(guò)全面、客觀的工作能力考核能夠?qū)崿F(xiàn)公務(wù)員在業(yè)務(wù)方面的績(jī)效考核公平感?？?jī)效考核對(duì)工作能力強(qiáng)弱區(qū)分，通過(guò)多視角的考核尋找考核的公平性，使評(píng)價(jià)結(jié)果更具有準(zhǔn)確性。

3.3? ?完善監(jiān)督約束機(jī)制

基層公務(wù)員績(jī)效考核監(jiān)督約束機(jī)制不完善。政府要豐富機(jī)制、使其更加合理、科學(xué)，切實(shí)保證基層公務(wù)員績(jī)效考核工作順利進(jìn)行，以公平公正的考核程序提升其公平感，在公平公正的前提下，制定合理規(guī)范的監(jiān)督約束機(jī)制。一方面，做好內(nèi)部監(jiān)管，秉持愛(ài)崗敬業(yè)、遵紀(jì)守法的工作態(tài)度，提高自身素質(zhì)的同時(shí)優(yōu)化行政效率。結(jié)合公開(kāi)考核結(jié)果的方法，定期在公務(wù)員群體范圍內(nèi)公布平時(shí)考核成績(jī)，便于同級(jí)或者業(yè)務(wù)相關(guān)者及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。同時(shí)，還需要完善基層公務(wù)員的反饋程序，使績(jī)效考核更具民主化。另一方面，要建立社會(huì)監(jiān)督體系，利用互聯(lián)網(wǎng)或者新聞媒體的傳播途徑，暢通各項(xiàng)監(jiān)督渠道，提高人民群眾的參與熱情，保證他們具有行之有效的話語(yǔ)權(quán)。

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