走向和合
——教育政策與教育法規(guī)的終極歸宿

葉 青

（唐山師范學院 黨委宣傳部，河北 唐山 063000）

走向和合
——教育政策與教育法規(guī)的終極歸宿

葉 青

（唐山師范學院 黨委宣傳部，河北 唐山 063000）

重點論述建國后我國教育政策與教育法規(guī)的關(guān)系，兩者的區(qū)別僅在形式上，兩者的聯(lián)系是主流，兩者的終極歸宿是走向和合。

教育政策；教育法規(guī)；和合

在新中國成立至改革開放初期的一段時期內(nèi)，我國主要是運用黨的政策來管理教育領(lǐng)域的各項活動。這期間我國的教育遭受到巨大的挫折，特別是在文化大革命期間，整個教育系統(tǒng)幾近癱瘓，更是造成了我國社會主義建設(shè)人才的斷層。因此，完全依靠教育政策來調(diào)控管理國家的教育事業(yè)是行不通的。

在改革開放以后，我國開始重視教育法律法規(guī)的建設(shè)，逐步頒布了《義務(wù)教育法》、《教育法》、《高等教育法》、《教師法》、《中小學環(huán)境管理暫行規(guī)定》、《學校體育工作條例》等一系列教育法律法規(guī)。這些法規(guī)的頒布和宣傳提升了我國公民的教育法規(guī)意識，我國的教育事業(yè)也逐漸步入法制化軌道。同時國家也頒布了一系列教育政策，配合著教育法規(guī)調(diào)控管理我國的教育事業(yè)。

當今我國一系列教育事業(yè)成績的取得不單是教育政策的結(jié)果，也不單是教育法規(guī)的結(jié)果，而是它們和合的結(jié)果。只有教育政策與教育法規(guī)走向和合，它們才能發(fā)揮各自的積極作用，我國的教育事業(yè)才能逐步發(fā)展壯大。

1 教育政策與教育法規(guī)的基本含義

教育政策是國家或政黨為實現(xiàn)教育目標而制定的行政準則，它是根據(jù)教育面臨的形式和任務(wù)確定的。因此，不同歷史時期，有不同的教育政策。中共中央、國務(wù)院經(jīng)常對教育工作聯(lián)合發(fā)布指示、決議、通知，其中教育政策方面的內(nèi)容，既是黨的教育政策，也是國家的教育政策[1]。價值選擇是影響教育政策制定的重要因素，教育政策的制定者如果不在科學的價值基礎(chǔ)上制定教育政策，勢必會影響大多數(shù)人在教育領(lǐng)域的利益，減弱甚至摧毀教育對社會的促進作用。教育專家張維平認為我國教育政策應(yīng)建立在“以人為本”、“教育平等”、“效益優(yōu)化”、“可選擇性”、“多樣性”這樣五個價值觀的基礎(chǔ)之上[2]。

教育法規(guī)廣義上指統(tǒng)治階級根據(jù)一定的價值觀，通過一定的國家機關(guān)和程序，制定的調(diào)整法律主體在教育活動中發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范體系的總和。狹義的教育法規(guī)是指調(diào)整教育行政關(guān)系的法規(guī)的總稱。它以國家教育行政機關(guān)的組織、職權(quán)職責、活動原則、教育管理制度和工作程序為主要的規(guī)范內(nèi)容，是在管理教育活動的過程中發(fā)生的，國家行政機關(guān)之間、國家行政機關(guān)同其他國家機關(guān)、各級各類教育機構(gòu)、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和公民之間的種種教育行政關(guān)系[3]。一套科學的教育法規(guī)必須建立在正確的基本原則之上，執(zhí)行起來才會更有效，我國教育法規(guī)的基本原則具體表現(xiàn)在以下六個方面：（1）保證教育的社會主義方向；（2）教育的公共性原則；（3）教育的民主性原則；（4）教育的統(tǒng)一性和多樣性相適應(yīng)的原則；（5）教育與宗教相分離的原則；（6）教育與終身學習相適應(yīng)的原則[2]。

從其基本含義我們可以看出教育政策與教育法規(guī)之間存在著差異，但它們有著一致的目的——促使教育有效地發(fā)展。在古代社會，國家主要通過政策來調(diào)控教育活動，那時教育的規(guī)模相對較小，受教育的人群主要集中在統(tǒng)治階級內(nèi)部。工業(yè)革命以來，世界教育規(guī)模急劇擴大，教育成了國家的事業(yè)，成了全民的事業(yè)，僅僅利用教育政策來管理教育已經(jīng)不能滿足教育發(fā)展的需求。西方國家把教育從教會手中奪了回來，開始管理教育事業(yè)，促進教育事業(yè)的發(fā)展。教育政策永遠代表著統(tǒng)治階級的意志，法律在一定程度上代表著全民的意志，統(tǒng)治階級需要通過教育法規(guī)把其意志上升為國家意志，國家的教育法規(guī)也需要相關(guān)的教育政策得到落實。因此，教育政策代表不了教育法規(guī)，更不能用教育政策來指導教育法規(guī)，必須使二者走向以教育法規(guī)為主導的和合態(tài)勢，共同調(diào)控教育活動和教育關(guān)系。

2 教育政策與教育法規(guī)的區(qū)別

教育政策的產(chǎn)生要早于教育法規(guī)，是教育法規(guī)產(chǎn)生的依據(jù)。它們在制定機關(guān)、實施途徑和需要解決的問題方面上存在很大的差別。

2.1 制定機關(guān)不同

我國制定教育政策的機關(guān)可以分為三類：（1）黨的機關(guān)。它又可以分為三個層次：黨的最高領(lǐng)導機關(guān)，即黨的全國代表大會和由它所產(chǎn)生的中央委員會；黨的地方領(lǐng)導機關(guān)，它有權(quán)制定地區(qū)性的重大教育政策；黨的基層組織，主要是宣傳和執(zhí)行教育政策；（2）國家權(quán)力機關(guān)，分為最高國家權(quán)力機關(guān)和地方國家權(quán)力機關(guān)；（3）國家行政機關(guān)，分為最高國家行政機關(guān)和地方國家行政機關(guān)。例如《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010-2020年）》是由中共中央和國務(wù)院共同制定和發(fā)布的。

一般來說，教育法規(guī)是由專門的立法機關(guān)制定的。我國教育法規(guī)的制定機關(guān)包括：（1）全國人民代表大會。它是我國最高權(quán)力機構(gòu)，有權(quán)制定并修改憲法中的教育條款；有權(quán)制定、認可和變動教育基本法律法規(guī)；有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會關(guān)于教育的不當決定；（2）全國人大常委會。根據(jù)憲法規(guī)定，全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機構(gòu)，與全國人大一起行使立法權(quán)；（3）國務(wù)院及其下屬教育行政機關(guān)；（4）地方各級人民代表大會。省人大及其常委會有權(quán)制定地方教育法規(guī)，但須報全國人大常委會備案；（5）地方各級行政機關(guān)。

2.2 實施途徑不同

黨和國家的教育政策通過多種渠道和多種方式實施，比較重要的途徑有以下幾種：（1）依靠各級黨組織貫徹執(zhí)行，它是貫徹實施教育政策的核心力量；（2）依靠國家機構(gòu)貫徹執(zhí)行，包括立法、司法和執(zhí)法三個方面；（3）依靠廣大人民群眾貫徹執(zhí)行，主要有四條渠道：輿論工具，包括報刊、電視等；群眾性組織；民主黨派和無黨派人士；廣大教職工的教育、教學活動。教育政策主要依靠行政力量來貫徹落實，其強制力相對于教育法規(guī)來說較弱。建國以來，各種組織和團體在黨的領(lǐng)導下為教育政策的宣傳和推廣做了很大貢獻，例如1977年的恢復(fù)高考，1999年的高考擴招等等。

教育法規(guī)的實施主要有兩種途徑：一種是通過國家機關(guān)和公職人員依據(jù)教育法規(guī)來解釋具體問題的執(zhí)法活動，即教育法規(guī)的適用；另一種是要求相關(guān)人員遵守教育法規(guī)和對違法及違規(guī)行為進行制裁和教育，即法規(guī)的遵守，是以國家強制力為后盾，任何組織和個人必須遵守，不得違反。例如《中華人民共和國教育法》即通過教育行政機關(guān)和公安機關(guān)來執(zhí)行，并要求相關(guān)人員遵守。

2.3 需要解決的問題不同

教育政策的制定具有應(yīng)急性的功能，它能在很短的時間內(nèi)制定出來。因此對于那些突發(fā)的、暫時的和尚未定型的教育問題，比較好的解決方式是制定教育政策。例如我國當下某些地區(qū)考試替考現(xiàn)象較多，但是還沒有一套系統(tǒng)的、有效的方案解決這個問題，大部分地區(qū)只能是制定一些暫時性的考試政策來規(guī)范考場人員的行為，等積累了一定的有效經(jīng)驗并探索出一套行之有效的方案后，國家和地方就會以制定教育法規(guī)的形式來確定我國的考試制度。同樣，對于那些成熟的、比較穩(wěn)定的、須嚴肅對待的、嚴格界定的教育活動和教育關(guān)系，需要利用教育法規(guī)對其作出明確的、具體的、穩(wěn)定的和可操作的規(guī)范和調(diào)整。例如我國在1980年制定的《中華人民共和國學位條例》，對學位問題作出嚴格的法律規(guī)范，保證了學位授予的嚴肅性和高等教育質(zhì)量。

3 教育政策與教育法規(guī)的聯(lián)系

作為協(xié)調(diào)教育活動和教育關(guān)系的主體，教育政策和教育法規(guī)聯(lián)系密切，它們的本質(zhì)是一致的。教育政策的基本內(nèi)容體現(xiàn)著國家和政府的意志，反映著社會和教育發(fā)展的要求，其貫徹落實需要通過各種渠道，包括輿論工具、社會團體和教學活動，還需要國家的法律法規(guī)。教育法規(guī)有國家的強制力作后盾，教育政策只有通過教育法規(guī)才具備普遍的效力，得到更好的貫徹落實。

3.1 本質(zhì)相通

教育政策的本質(zhì)有兩點：首先，教育政策是一種有關(guān)教育的政策措施；其次，教育政策是有關(guān)教育權(quán)利和利益的具體體現(xiàn)?？偨Y(jié)起來，教育政策的本質(zhì)就是有關(guān)教育權(quán)利和利益的政策措施。教育法規(guī)的本質(zhì)也有兩點：首先，教育法規(guī)是統(tǒng)治階級在教育方面的意志的表現(xiàn)；其次，教育法規(guī)是由國家制定和認可的教育行為規(guī)范，即統(tǒng)治階級制定和認可的教育行為規(guī)范。他們的本質(zhì)都涉及到統(tǒng)治階級的意志，都是統(tǒng)治階級的意志在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，都是為統(tǒng)治階級服務(wù)的思想的凝聚。在我國，無產(chǎn)階級是統(tǒng)治階級，它代表了大多數(shù)人民，所以我國的教育政策與教育法規(guī)的本質(zhì)是廣大人民意志的體現(xiàn)，代表著社會公民的權(quán)利和利益，是維護國家公民的教育權(quán)利和利益政策措施和教育行為規(guī)范。

3.2 目的一致

教育政策的目的是指導教育事業(yè)的發(fā)展，協(xié)調(diào)各類教育關(guān)系，制約和促進教育活動和教育關(guān)系，保證人民的教育權(quán)利和利益，促進教育事業(yè)發(fā)展。就我國而言，教育法規(guī)的目的有四個：（1）確認教育的社會主義性質(zhì)；（2）保證人民的教育權(quán)利和義務(wù)；（3）組織和發(fā)展社會主義教育事業(yè)；（4）規(guī)范人們在教育領(lǐng)域內(nèi)的行為。比起教育政策來，教育法規(guī)還注重規(guī)范人們在教育領(lǐng)域內(nèi)的行為。教育法規(guī)的這個目的有助于教育政策的貫徹實施，其終極目的都是保證人民的教育權(quán)利和義務(wù)，促進教育事業(yè)的發(fā)展。

3.3 意志一致

在任何國家，執(zhí)政黨和國家的教育政策指導著教育法規(guī)的制定和實施，統(tǒng)治階級的利益和意志首先和主要體現(xiàn)在教育政策中。僅僅處于這樣的階段不能滿足統(tǒng)治階級的根本需求，必須是他們的意志上升為國家意志，以實現(xiàn)其意志的國家化、普遍化和現(xiàn)實化。例如，我國1985年對教育體制改革的教育政策《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，指導了我國《義務(wù)教育法》、《教育法》的制定，并在上述法律中得到體現(xiàn)。憲法是我國的根本大法，教育政策和教育法規(guī)都要以其為依據(jù)，它由全國人大制定，集中了黨、國家和人民的意志。因此，教育政策和教育法規(guī)所體現(xiàn)的意志是一致的。

3.4 原則一致

教育政策需要堅持的原則有四項：政治性原則；群眾路線原則；民主集中制原則；實事求是原則。這與教育法規(guī)的原則基本一致。兩者原則的一致性是促使兩者和合的關(guān)鍵，因為它們在開始被制定時就有了相似的基因。

3.5 互為補充

教育政策的適應(yīng)性更強一些，不管在任何時代，教育政策在教育領(lǐng)域扮演著一個重要的角色。教育政策的適用事件可大可小，在教育實踐中的貫徹方式也很普遍。教育法規(guī)的穩(wěn)定性更強，效率更高。在解決現(xiàn)有的教育活動和教育關(guān)系時，教育法規(guī)被利用的頻次較高。在教育管理實踐中，通常是有法依法，無法必依政策。教育政策和教育法規(guī)在解決教育關(guān)系和教育活動時各有長短，但他們之間存在很強的互補性，這也是教育政策與教育法規(guī)走向和合的必要性。把它們的這種作用發(fā)揮出來，對于教育事業(yè)的發(fā)展將會起到莫大的效用。

3.6 兩者相互依存，教育法規(guī)為主導

教育政策與教育法規(guī)是相互依存的。成熟的教育政策可以通過一定的程序轉(zhuǎn)化成教育法規(guī)，而教育法規(guī)是新教育政策存在的依據(jù)。現(xiàn)有的教育政策是制定教育法規(guī)的依據(jù)，現(xiàn)有的教育法規(guī)是教育政策的現(xiàn)實化、具體化和普遍化，它的實施需要教育政策的支持，教育政策在這個過程中不斷完善、成熟，那些成熟的教育政策就成為教育法規(guī)的重要源泉。

[1]蕭宗六.教育方針、教育政策和教育法規(guī)[J].人民教育, 1997(11):35-36.

[2]張維平.教育法規(guī)咨詢[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社, 2002.

[3]勞凱聲,鄭新蓉.教育法學概論[M].武漢:湖北教育出版社,1996.

[4]張新平.簡論教育政策的本質(zhì)特點和功能[J].江西教育科研,1999(1):36.

（責任編輯、校對：韓立娟）

Moving Towards Harmony:The Tendency of Education Policies and Education Laws or Regulations

YE Qing
(Department of Party Propaganda, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

The educational policies and regulatory events in our country in the founding of New China are briefly introduced. The focus is on the relationship between education policy and education regulations. The difference between the two lies in their forms. And the link between the two is the mainstream of education policy and education regulations. The ultimate destination of the education policy and education regulations is towards harmony.

education policy; education code; harmony

G40

A

1009-9115(2012)05-0128-03

2006-03-07

葉青（1981-），男，河北唐山人，助教，研究方向為思想政治。