淺析公民環(huán)境公益訴訟的主體資格問題

文 宋麗容

基于對公民“濫訴”問題和訴訟實施能力的擔(dān)憂，我國環(huán)境公益訴訟并未賦予其訴訟主體資格，然而實踐和理論對這些問題的可能性和正當(dāng)性都進(jìn)行了否定。為此，應(yīng)該在保障公民訴訟資格的前提下，通過訴前程序和保障制度的建立，促進(jìn)公民環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。

在我國環(huán)境公益訴訟法制化的進(jìn)程中，公民一直排除于訴訟主體之外，其主要是基于兩方面的考量：其一，在主觀方面，公民可能存在著非理性判斷；其二，在客觀方面，公民的訴訟實施能力不足，影響環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。但是，基于此種原因而禁止公民提起公益訴訟是否具有正當(dāng)性卻值得思考。對待公民環(huán)境公益訴訟的正確態(tài)度應(yīng)該是既支持又限制，通過訴訟程序的設(shè)置限制公民進(jìn)入環(huán)境公益訴訟的數(shù)量，但是又要保障進(jìn)入訴訟的公民有能力實施訴訟。

問題的由來

從主觀上看，公民對于環(huán)境公共利益的維護(hù)可能存在非理性的特點，若向其開放環(huán)境公益訴訟主體資格，可能會造成司法資源浪費。從客觀上看，較之于傳統(tǒng)訴訟，環(huán)境公益訴更為專業(yè)和復(fù)雜，其對訴訟主體的要求更高，而公民在環(huán)境公益訴訟中更容易受到時間成本和經(jīng)濟成本的限制而降低訴訟效率?；谶@兩方面的考慮，我國未賦予公民訴訟主體資格。

“濫訴”之憂

對于公民環(huán)境公益訴訟濫訴的憂慮根植于公民維護(hù)公益時存在的非理性特征。作為“理性人”，公民對公共利益的維護(hù)很大程度上是為實現(xiàn)自身利益，而此種利益多為非正當(dāng)利益，從而使公民環(huán)境公益訴訟淪落為其實現(xiàn)不正當(dāng)利益的工具。從主觀方面分析，公民可能出于獲取不正當(dāng)利益的目的，在明知企業(yè)合法經(jīng)營的前提下，故意擾亂生產(chǎn)經(jīng)營秩序，造成直接故意的濫訴；此外，原告也可能并不確定被告是否損害環(huán)境公益，而對侵害被告利益出于放任的心態(tài)，造成了間接故意的濫訴。而司法資源的珍貴性又造成了對濫訴風(fēng)險的高度排斥，進(jìn)而否認(rèn)公民公益訴訟的資格。

能力不足

在客觀方面，公民訴訟實施能力的不足也成為了實施公益訴訟的障礙。從舉證責(zé)任上看，原告至少應(yīng)初步證明被告損害公共利益，在這一證據(jù)收集的過程中，可能需要原告從事現(xiàn)場勘查或者提供相關(guān)檢測數(shù)據(jù)等較為專業(yè)的行為，或?qū)で笙嚓P(guān)專業(yè)人員的幫助。此外，作為訴訟的焦點問題，因果關(guān)系的證明相當(dāng)程度上依賴于鑒定結(jié)論。我國雖然實行了舉證責(zé)任倒置，但被告否定因果關(guān)系存在的結(jié)論后，原告就需要通過鑒定對被告的結(jié)論進(jìn)行反駁，這一過程需要其付出較高的時間成本與經(jīng)濟成本。與社會組織和檢察機關(guān)相比，公民能夠獲得的人、財、物的支持有限，其實施訴訟的能力較弱，不利于司法效率的實現(xiàn)。

問題的回應(yīng)

防止濫訴和公民訴訟實施能力的欠缺是我國現(xiàn)階段在立法上未賦予其環(huán)境公益訴訟起訴資格的主要原因，但是這些原因是否具有正當(dāng)性卻是值得質(zhì)疑的。因為訴訟成本對濫訴的抑制性以及訴訟權(quán)利能力與實施能力的差異性都對上述擔(dān)憂進(jìn)行了否定。

訴訟成本對濫訴有抑制作用

根據(jù)域外經(jīng)驗，進(jìn)行公民環(huán)境公益訴訟并不會造成案件的井噴式增長。例如，美國《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》就未加限制地賦予了公民環(huán)境訴訟的自由，即為保護(hù)空氣、水、其他自然資源及其公共信托免受污染和損害，該法案授權(quán)任何人對公共機構(gòu)和私人實體提起訴訟。然而實際情況是，該法律實施后公民訴訟案件并不多，在該法案出臺的六個月期間，法院只受理了36個案件，而其中13個還是通過協(xié)商解決的。其中一個重要原因是訴訟成本過高，導(dǎo)致普通公民無力負(fù)擔(dān)。

此外，我國的司法實踐也表明公民環(huán)境公益訴訟的放開并未造成訴訟的泛濫。從整體上看，我國環(huán)境公益訴訟是一種自下而上形成的制度，其充分體現(xiàn)了實踐先行的特點。早在環(huán)境公益訴訟法制化前，我國部分地區(qū)就已經(jīng)對其進(jìn)行了實踐探索。在這些實踐中，賦予公民個人提起環(huán)境公益訴訟起訴資格是一個較為常見的做法，但也并未出現(xiàn)公民環(huán)境公益訴訟泛濫的現(xiàn)象。

訴訟權(quán)利能力與實施能力相區(qū)別

訴訟權(quán)利能力是公民享有訴訟權(quán)利和承擔(dān)訴訟義務(wù)所必需的訴訟法上的資格，其與民事權(quán)利能力相連，是訴訟中當(dāng)事人的必備要件之一。訴訟實施能力是指訴訟過程中，當(dāng)事人以個人能力推進(jìn)訴訟的能力，其是當(dāng)事人法律素質(zhì)、經(jīng)濟能力、風(fēng)險承擔(dān)能力等的綜合展示。

環(huán)境公益訴訟具有更高的專業(yè)性和復(fù)雜性，因此其對當(dāng)事人也提出了更高的訴訟實施能力要求。但是，這并不意味著可以基于訴訟實施能力的欠缺而對訴訟權(quán)利能力進(jìn)行限制。因為，訴訟權(quán)利能力的享有只是成為當(dāng)事人的前提，是一種資格問題，而因為能力不足而剝奪其資格的做法缺乏正當(dāng)性。

賦予公民訴訟資格的可行路徑

對待公民環(huán)境公益訴訟，一個正確的思路應(yīng)該是限制與保障并行。首先，要肯定公民環(huán)境訴訟的正當(dāng)性與合法性；其次，通過設(shè)立程序?qū)ζ溥M(jìn)行限制；最后，應(yīng)同時設(shè)立一定的保障制度彌補公民訴訟實施能力不足。

公民環(huán)境公益訴訟的限制

為了防范公民訴訟帶來的濫訴問題，美國設(shè)置了訴前程序。其最重要的原則是窮盡行政救濟，即公民（或社會組織）在提起公益訴訟前負(fù)有先行告知義務(wù)，只有在通知期限屆滿時仍存在行政不作為或行政救濟無法實現(xiàn)公共利益維護(hù)的情況下，公民才可以提起訴訟。而未經(jīng)告知程序或仍在告知期限內(nèi)的案件，均不能提起公民訴訟, 以確保行政機關(guān)勤勉執(zhí)法。因為行政執(zhí)法的落實一方面可以高效解決環(huán)境問題，另一方面又可以防止濫訴發(fā)生。

在開展公民環(huán)境公益訴訟時，我國可以參照美國的做法，建立訴前通知程序。一方面，在環(huán)境糾紛處理上，我國行政機關(guān)往往比司法機關(guān)更快捷、高效、經(jīng)濟。另一方面，公民直接申請司法救濟可能會導(dǎo)致兩方面的后果：一是因為公民的專業(yè)知識有限，其對環(huán)境公益損害的判斷錯誤，既浪費了司法資源，又干擾了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序；二是若公民對環(huán)境公益損害的判斷正確，但是案件未經(jīng)行政機關(guān)處理，既導(dǎo)致了司法的壓力，又使得行政機關(guān)怠于執(zhí)法。所以公民環(huán)境公益訴訟應(yīng)該以窮盡行政救濟為原則，只有這樣才能使行政和司法各司其職，高效維護(hù)環(huán)境公共利益。

公民環(huán)境公益訴訟的保障

對公民環(huán)境公益訴訟的保障主要應(yīng)該解決訴訟經(jīng)濟成本問題，其主要包括訴訟費用和律師費用兩類。為此，應(yīng)該分別建立保障制度以促進(jìn)我國公民環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。

現(xiàn)行公益訴訟制度，規(guī)定了訴訟費用的減交、緩交，并規(guī)定原告勝訴時的訴訟成本由被告負(fù)擔(dān)。但是申請減交或緩交的費用只是訴訟成本的冰山一角，高昂的鑒定費、取證費等也可能打擊公民提起公益訴訟的熱情。為了切實降低訴訟成本的壓力，各地方開始探索設(shè)立公益訴訟基金，但是各地的實踐各有特點。為此，可建立統(tǒng)一的“公益訴訟基金管理辦法”，各省級地方政府分別成立基金，由政府財政、社會捐助和造成環(huán)境污染的罰款三部分組成，以便于訴訟中的支取。當(dāng)案件判決后由敗訴方承擔(dān)訴訟費用，將款項返還給公益訴訟基金。當(dāng)然，為了使公益訴訟基金得到正當(dāng)使用，要設(shè)立相對嚴(yán)格的規(guī)則，確保支出款項確實用于訴訟，并會得到償還。首先，公益訴訟基金必須由原告申請使用，基金管理者需要對申請嚴(yán)格審查，包括原告起訴的目的確實是為了社會公共利益，其申請使用基金是為了完成訴訟中的舉證、鑒定等事項。如果原告的申請符合基金的使用標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)予以批準(zhǔn)使用。在案件判決后，由敗訴方承擔(dān)該費用。為了保障基金能夠得到歸還，必要時可由法院強制執(zhí)行。

環(huán)境公益訴訟案件通常涉及范圍較廣、人員較多，同時案件專業(yè)性強，涉及的法律問題復(fù)雜，對于沒有相關(guān)背景的公民來說是一個極大的挑戰(zhàn)。因此，律師的重要作用就不言而喻。但高昂的律師費用可能使公民產(chǎn)生“怯訴”心理，不利于公民積極提起環(huán)境訴訟。為促進(jìn)律師在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮更大的作用，我國可以效仿一些國家，設(shè)立公益訴訟律師制度。在程序上，公益律師介入到訴訟程序中必須以原告申請為原則。同時需要注意的是，公益訴訟律師的服務(wù)和支持，并不應(yīng)該以當(dāng)事人的經(jīng)濟狀況為基礎(chǔ)，以便實現(xiàn)訴訟保障的平等和高效。

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結(jié)論

公民尚未成為我國環(huán)境公益訴訟的起訴主體，其主要原因是對濫訴的擔(dān)憂和對公民實施公益訴訟能力的質(zhì)疑。然而，我國和域外實踐均證明，賦予公民訴訟主體資格并不會引起濫訴問題；此外，根據(jù)訴訟實施能力的欠缺而剝奪公民訴訟主體資格的做法在理論上也缺乏正當(dāng)性。因此，我國的環(huán)境公益訴訟應(yīng)該賦予公民起訴主體資格，并在此基礎(chǔ)上通過訴前程序和保障制度的建立，對公民環(huán)境公益訴訟進(jìn)行調(diào)整。