公益機構在國家公園中的作用

文 靳彤 王月 張瑤瑤 單良

相對于政府而言，公益機構的保護力量是薄弱的，但從以往的實踐來看，公益機構在開展自然保護工作方面也具有非常重要的優(yōu)勢，是政府力量的有益、有力補充。

隨著2019年6月《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（簡稱《意見》）的頒布，我國國家公園建設步入實質性階段，國家公園頂層設計文件的頒布表明國家公園不僅僅是個名稱，其背后蘊含的是一種對自然區(qū)域進行可持續(xù)發(fā)展與保護的管理體制。顧名思義，國家公園姓“國”，也就是說國家公園的土地、管理和資金都應由中央機構統(tǒng)籌或者中央機構授權地方管理；國家公園屬性是“公”，就是國家公園建成后要讓全體公民受益，能夠提高國民幸福感和自豪感，具有親和力，取得民眾支持，并作為國家福利的平臺，提升民眾的國家意識和愛國情懷。

按照規(guī)劃，到2020年，我國將完成國家公園體制的試點，設立一批國家公園，尤其是要完成“自然保護地勘界立標并與生態(tài)保護紅線銜接，制定自然保護地內建設項目負面清單，構建統(tǒng)一的自然保護地分類分級管理體制”。《意見》也明確了國家公園建設需要多方參與，要“突出自然保護地體系建設的社會公益性，發(fā)揮政府在自然保護地規(guī)劃、建設、管理、監(jiān)督、保護和投入等方面的主體作用。建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾參與自然保護的長效機制?！睆倪^去幾十年民間公益機構參與自然保護的發(fā)展歷程來看，社會力量可以在國家生態(tài)文明建設方面成為政府部門的一個重要助力。公益機構不僅可以通過工作增加實際保護面積，還能幫助現(xiàn)有保護地不斷提升保護質量。

那么，在國家公園的建設過程中，公益機構應如何參與？又將發(fā)揮怎樣的作用呢？

為什么要建立國家公園

建立自然保護地一直被認為是最有效的環(huán)境保護方式。自20世紀50年代以來，我國已建立起2740個自然保護區(qū)，再加上各種其他類型的自然保護地，這些保護地所覆蓋的國土面積達18%，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產資源，但這仍遠遠不夠。從國務院發(fā)布的《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2011-2030年）》來看，有29%的國土需要被保護，而如果把所有國家重點生態(tài)功能區(qū)都計算在內，這個面積將超越國土面積的一半。

同時，政府部門在實際管理過程中也發(fā)現(xiàn)，我國各類自然保護地建設由于歷史上“搶救性保護”的方式而缺乏科學系統(tǒng)的頂層設計，保護對象、保護目標和要求沒有科學的區(qū)分標準，注重數(shù)量和面積的擴張，而忽略了質量和管理能力的提升，同一個自然保護區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象還普遍存在，造成保護地體系仍面臨保護空缺、資金短缺、管理能力薄弱，保護與發(fā)展矛盾突出等問題。

在我國現(xiàn)有的自然保護體系存在著大量的保護空缺和管理缺位的情況下，政府提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系，國家公園作為最為重要的一類自然保護地，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為目標，實現(xiàn)對自然資源的科學保護與合理利用。而要解決我國現(xiàn)有自然保護體系存在的大量保護空缺和管理缺位的問題，公益機構是不可或缺的一環(huán)。

攝影：張海江

國家公園建設需要公益機構的參與

相對于政府而言，公益機構的保護力量是薄弱的，但從以往的實踐來看，公益機構在開展自然保護工作方面也具有非常重要的優(yōu)勢，是政府力量的有益、有力補充。

一方面，公益機構可以在以國家公園為主體的保護地外，積極建立由民間力量管理的新的保護地，填補保護空缺。來自基金會中心2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國專注于生態(tài)保護領域的本土基金會已有96家，當年總捐贈投入超過7.6億人民幣。這個數(shù)字還在不斷增加，據(jù)2018年發(fā)布的《中國環(huán)境資助網絡報告》顯示，僅僅7家本土環(huán)?；饡荒甑墓嫱度刖统^3.5億。這說明與過去相比，有越多越多的社會資源、資金投入到自然保護領域，并且增長迅速。這直接催生了大量真正關注環(huán)境問題、開展生態(tài)環(huán)境保護的社會團體和民間機構的發(fā)展。

另一方面，在自然保護地內，政府可以將可靈活管理的一些保護地部分委托給公益機構或當?shù)厣鐓^(qū)管理，或者與公益機構、當?shù)厣鐓^(qū)共同管理保護地，這種政府、公益機構、當?shù)厣鐓^(qū)多元治理的模式可以有效提升保護地的管理質量和保護成效。相對于政府和保護區(qū)管理機構，公益機構是一個有著“雙重身份”的保護者——即可以和政府、專家共同對保護工作的頂層設計進行規(guī)劃、為解決保護區(qū)面臨的問題出謀劃策，也可以深入到保護區(qū)一線，和巡護員共同開展工作、發(fā)現(xiàn)保護問題，為保護工作扎實有效提供助力。因此，公益機構可以成為政府政策制定者和一線保護工作者的溝通橋梁和黏合劑，將保護一線面臨的問題和需求直接反饋給政府，然后對接專家，為保護區(qū)提供科學支持，并將政府的保護要求和政策趨勢帶到保護一線。

另外，公益機構的參與可以為國家公園提供各種服務。比如，公益機構可以幫助保護區(qū)鏈接不同的社會資源。公益機構覆蓋面、聯(lián)系的專家或機構更多，在識別出對保護區(qū)有益的資源后，可以更多更精準地幫助保護區(qū)引入社會資源。再比如，公益機構可以為國家公園提供志愿者服務，包括公園解說服務，公園引導服務等，探索公眾參與的實踐模式；可以對國家公園進行有效宣傳，促進國家公園品牌化建設；同時也可以對國家公園的管理進行社會化監(jiān)督，讓國家公園可以更好地可持續(xù)發(fā)展。

積極探索建立社會公益自然保護地

自20世紀90年代開始，公益機構在自然保護領域做了很多工作，包括調查研究、能力建設、促進保護交流、專項問題解決方案的探索等。尤其值得關注的是，公益機構還逐步探索出了“社會公益自然保護地”的模式，成為我們自然保護地體系的有益補充。

社會公益型自然保護地是一種由民間機構、社區(qū)或個人治理或管理的自然保護地模式，可以補充已有保護地在資金、技術和人力的不足。

大自然保護協(xié)會(TNC)在社會公益保護地模式的探索和實踐方面開展了很多嘗試，先后在四川老河溝、四川八月林、云南鶴慶西草海等地與本土民間機構一起，在政府監(jiān)督和委托下，試驗由公益機構建立和管理保護地的不同管理模式。通過TNC的支持，這些保護地極大提升了保護成效，尤其是在實現(xiàn)科學保護、平衡保護與社區(qū)發(fā)展方面作出了極大改善。作為科學顧問，TNC在幫助保護地當?shù)毓芾頇C構提升管理能力后，目前這些公益保護地已經逐步實現(xiàn)獨立運營管理。

這類探索、嘗試的公益機構在國內還有很多，為了更好地凝聚社會公益力量，分享保護經驗，共同致力于公益保護地的建設，2017年年底，包括TNC在內的23家公益機構，共同發(fā)起成立了“社會公益保護地聯(lián)盟”，并共同約定，力求到2030年，由社會公益機構有效保護的國土面積達到1%。

社會公益自然保護地聯(lián)盟的成立，也是一個非常好的交流平臺。聯(lián)盟已先后發(fā)布《社會公益自然保護地定義及評定標準》和《社會公益自然保護地指南》。簡單而言，當一個區(qū)域同時符合以下三條標準時，我們將其認定為公益保護地：一是有明確的地理邊界和范圍；二是有政府以外的民間機構、社區(qū)或個人參與到保護地的治理或具體管理中；三是非政府主體在保護地內有長期、例行開展的保護行動（已實質性開展長期保護行動，或是通過協(xié)議約定了保護管理的權利責任）。事實上，這些標準不僅是聯(lián)盟識別公益保護地的標準，無疑也是其他公益機構建設公益自然保護地的參考。

習近平總書記曾說過：“走向生態(tài)文明新時代，建設美麗中國，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的重要內容?！倍袊鴫?，不僅僅是富強中國夢，也是我們的美麗中國夢。沒有美麗的中國，如何能有富強的中國？現(xiàn)在，資源與環(huán)境已經成為制約我國經濟發(fā)展的突出“短板”。而生態(tài)文明不僅關系當代人的福祉，更關系民族的未來。國家公園作為自然保護體系和生態(tài)文明體制建設的重要組成部分，意義重大：國家公園能夠保存完整的生態(tài)系統(tǒng)、國家公園是世界認識中國的重要生態(tài)文明名片、國家公園可以增加民族凝聚力和自豪感、國家公園是公眾生態(tài)體驗、環(huán)境教育和自然生態(tài)環(huán)境研究的最佳場所。人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。如今，國家已經把生態(tài)文明建設提高到了從未有過的高度，建設“美麗中國”、妥善處理資源保護與合理利用的關系，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，眾多熱心自然保護保護的企業(yè)家已積極行動起來，公益組織更將不遺余力。隨著公益機構逐漸發(fā)展壯大，在自然保護方面的投入逐漸增多，我們期待公益機構可以在配合國家政策落地、解決自然保護方面的關鍵問題上作出更多探索與努力。