國家公園建設(shè)需要納入地方性視角

文 林紅

國家公園體制試點(diǎn)過程中，各種困難和挑戰(zhàn)逐步顯現(xiàn)，基于對祁連山、三江源兩個試點(diǎn)地的調(diào)研，筆者認(rèn)為國家公園建設(shè)需要納入地方性視角。

自1872年美國設(shè)立世界上第一個國家公園以來，“國家公園”已發(fā)展為一項世界性的自然文化保護(hù)模式，成為各國廣泛引用的管理體制?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出，“加強(qiáng)對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組，合理界定國家公園范圍。”我國現(xiàn)已在12個省建立三江源、大熊貓、東北虎豹、神農(nóng)架、錢江源、南山、武夷山、長城、普達(dá)措和祁連山10處國家公園體制試點(diǎn)；根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，“到2020年，建立國家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。到2030年，國家公園體制更加健全，分級統(tǒng)一的管理體制更加完善，保護(hù)管理效能明顯提高。”

國家公園體制試點(diǎn)過程中，各種困難和挑戰(zhàn)逐步顯現(xiàn)，其一便是如何處理國家公園建設(shè)與規(guī)劃區(qū)內(nèi)及周邊原住民的關(guān)系。基于對祁連山、三江源兩個試點(diǎn)地的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)在國家公園體制試點(diǎn)推進(jìn)過程中，當(dāng)?shù)孛癖婋m然普遍認(rèn)同國家公園的意義，但對因國家公園建設(shè)帶來的生計方式轉(zhuǎn)變心存憂慮。兩地以牧區(qū)為主，原住民多從事牧業(yè)生產(chǎn)，牧民們“日益增長的美好生活”的需求一直以來都是建立在當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源之上；而建設(shè)國家公園則意味著牧民們賴以維持生計的自然資源基礎(chǔ)可能被剝離，這勢必成為國家公園建設(shè)過程中潛在的社會性風(fēng)險。如何更好地應(yīng)對這種社會性風(fēng)險？筆者認(rèn)為需要納入以下三種地方性視角。

基于文化性視角，需要重視地方性知識

原住民以其身處的自然環(huán)境為生存的物質(zhì)性基礎(chǔ)，在世代生活和生產(chǎn)過程中，積累了豐富的人與環(huán)境互動的實(shí)踐經(jīng)驗，并通過代際傳承演化為一種地方性知識。對于國家公園建設(shè)，原住牧民雖然能夠理解生態(tài)保護(hù)的主旨，但他們基于自己的經(jīng)驗認(rèn)知，仍存些許擔(dān)憂，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，禁牧可能導(dǎo)致草場退化

一位牧民直言“完全禁牧是破壞，不禁牧也是破壞。禁牧后草長得太高，倒在地上以后，草籽落不到地上，新草就沒法長；適當(dāng)?shù)纳蟛忍び兄诓莸纳L，如果沒有牲畜踩踏了，草根反而無法往深里扎了。好些禁牧的地方，遠(yuǎn)遠(yuǎn)看著草一坨子一坨子地好像長得很好，實(shí)際上下面根本不長草了。我們家不遠(yuǎn)處那片草場，禁牧就三年時間，大片的草就捂掉了，新草根本長不出來，扒開看，下面一根青草也沒有。老人們就說‘草長著就是讓牲畜吃的’，我們也知道，高山細(xì)毛羊?qū)Σ菰钠茐谋容^大，那可以優(yōu)化牲畜品種，而不是一下子禁牧?！?/p>

夏場一瞥

第二，野生動物數(shù)量并非越多越好

牧民們與草原世代共居，建立了一套與草原共處的方式，其樸素的觀察結(jié)論認(rèn)為，野生動物的數(shù)量過多也會造成草原生態(tài)破壞。一位牧民說：“野生動物的數(shù)量不是越多越好，也要適當(dāng)控制。有的地方禁牧以后狼就多了很多，狼找不到吃的，就會跑到還沒有禁牧的地方咬牲畜；有的地方很早就保護(hù)起來了，各種野生動物就多起來了，比如青羊，一群一群的，對草場破壞很大?！?/p>

第三，族群文化可能消失

一位老牧民對此非常擔(dān)憂，“裕固族本來人數(shù)就很少，現(xiàn)在年輕一輩中知道傳統(tǒng)習(xí)俗的人也越來越少。裕固族世代生活在草原上，風(fēng)俗習(xí)慣的傳承基本上全靠在大山里生活，一旦禁牧，牧民離開草原后，恐怕很多原來的生活生產(chǎn)方式就會逐漸消失?！?/p>

基于共享性視角，國家公園建設(shè)需要重視當(dāng)?shù)厝藚⑴c

世界自然保護(hù)聯(lián)盟編寫的保護(hù)區(qū)最佳實(shí)踐指南叢書之一《保護(hù)區(qū)國家系統(tǒng)規(guī)劃》談到，“大多數(shù)保護(hù)區(qū)在其內(nèi)部或周圍都有人居住。在絕大多數(shù)社會里，保護(hù)區(qū)的成功建立和維護(hù)將取決于保護(hù)區(qū)管理人員和社區(qū)之間的一種合作管理。雖然，地方社區(qū)會有理由聲稱，如果他們的需要得不到適當(dāng)?shù)臐M足，保護(hù)區(qū)就會‘失敗’。但是，他們對保護(hù)區(qū)的成功管理的確有著至關(guān)重要的真知灼見。在建立和管理保護(hù)區(qū)時，應(yīng)把生活在其中及其周圍的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)當(dāng)作特殊群體看待，保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厝藢Πl(fā)展經(jīng)濟(jì)以及提高生活質(zhì)量的需求是密不可分的，這一原則是世界公園會議的明確承諾，具體體現(xiàn)在加拉加斯行動計劃之中”。筆者基于實(shí)地調(diào)研認(rèn)為，當(dāng)?shù)厝酥辽倏稍谌缦聝煞矫鎱⑴c并助力國家公園建設(shè)：

第一，地方知識參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施，賦技術(shù)以地方性、社會性和人性

關(guān)于以草定蓄，一位牧民講了一個小故事?！吧蟪缘牟輪挝粡囊郧?畝草場/1只羊變成現(xiàn)在16畝草場/1只羊的時候，牧民們都不知道這個標(biāo)準(zhǔn)是怎么定出來的，村里的老書記專門跑到畜牧局去問。他開門進(jìn)去，里面只有三個尕小伙，他們只是說‘你們老人不懂，這個16畝一只羊是根據(jù)電腦科學(xué)計算出來的’，說完之后也沒有什么解釋。村里說，以前定下的5畝草場一只羊，是跟村里老牧民商量以后定下來的，現(xiàn)在老牧民的意見已經(jīng)沒人聽了?！眹夜珗@體制開始試點(diǎn)時，功能區(qū)劃分是牧民討論最多的話題?！耙粭l馬路，路這邊是核心區(qū)，路那邊是緩沖區(qū)，這種劃分方法的依據(jù)是什么？我專門問過林場的人，他們說核心區(qū)一般是有灌喬木等植被覆蓋，有水和沼澤等。如果這么劃分的話，我們的夏場可以劃為核心區(qū)，但是冬場怎么也劃成了核心區(qū)？而且有些人家的夏場居然還沒有劃入核心區(qū)而被劃成了緩沖區(qū)。按照林場人說的劃分標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該被劃入核心區(qū)的沒有劃入，不應(yīng)該劃入核心區(qū)的反而被劃進(jìn)去了。這種劃分的標(biāo)準(zhǔn)讓人很難理解。”一位老牧民說，“不要單方面追求政績和效率，要事先搞好實(shí)地調(diào)查。我那時候在村上當(dāng)干部，各村跑界限，開會的時候，省里來了一個技術(shù)人員，拿著地圖說要勾圖，說要確定村界，我們又看不懂圖，就說這條溝到那條梁，我們一邊說，那個技術(shù)員就拿筆在圖紙上勾畫，最后畫出來的村界根本落實(shí)不下去。后來是我們縣鎮(zhèn)干部和村民一起，拿著定位儀器，大冬天穿著黃大衣跑界限才劃出來的，就這樣實(shí)地勘測，現(xiàn)在還有一些地方界限模糊。再不能搞一刀切，一定要搞好實(shí)地調(diào)查?！毕鄬τ诘胤叫灾R和經(jīng)驗，科技似乎帶著一種與生俱來的傲慢，從而導(dǎo)致二者之間出現(xiàn)沖突；其實(shí)二者遵循不同的運(yùn)行邏輯，可以相輔相成。

夏場上的毛帳篷

第二，原住民參與國家公園建設(shè)，建構(gòu)國家公園與地方社會利益共同體

當(dāng)?shù)厝藚⑴c國家公園建設(shè)具備兩方面的資源優(yōu)勢。

首先是地方文化的資源優(yōu)勢，包括富有族群特色的生產(chǎn)和生活文化，例如裕固族的游牧生活方式、畜牧生產(chǎn)儀式、人生儀式、信仰儀式等。把這些文化因素有效納入國家公園建設(shè)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)人文社會與自然環(huán)境的有機(jī)整合，還能夠建立原住民和周邊社區(qū)對國家公園的心理認(rèn)同。

其次是物質(zhì)性的資源優(yōu)勢，包括人力資源、資本投入、地方社區(qū)網(wǎng)絡(luò)等，當(dāng)?shù)厝瞬粌H能夠以護(hù)林員和護(hù)草員的身份參與國家公園的管護(hù)，還可以通過旅游、生態(tài)教育等經(jīng)營性活動實(shí)現(xiàn)自身和社區(qū)的發(fā)展。《建立國家公園體制總體方案》提出“完善社會參與機(jī)制。在國家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用瘛＜覍W(xué)者、企業(yè)、社會組織等積極參與。鼓勵當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項目。建立健全志愿服務(wù)機(jī)制和社會監(jiān)督機(jī)制。依托高等學(xué)校和企事業(yè)單位等建立一批國家公園人才教育培訓(xùn)基地?！崩?，在三江源國家公園體制試點(diǎn)過程中，當(dāng)?shù)厝俗园l(fā)自主創(chuàng)建了“環(huán)保人網(wǎng)絡(luò)”，通過共同開展環(huán)保行動建構(gòu)了一種地方認(rèn)同；建設(shè)環(huán)保社區(qū)，如“德迦環(huán)保學(xué)堂”，這是三江源地區(qū)第一個零廢棄社區(qū)；基于當(dāng)?shù)丶漓胨吹奈幕e辦水源保護(hù)生態(tài)文化節(jié)。

基于發(fā)展性視角，國家公園需要以主體性身份參與地方社會發(fā)展

英國通過《環(huán)境法》確定的國家公園2個法定目標(biāo)：一是保護(hù)自然美、野生生物和文化遺產(chǎn)，并提升其價值；二是促進(jìn)公眾理解國家公園并提供享受國家公園的機(jī)會；此外，根據(jù)國家公園內(nèi)及周邊存在較多社區(qū)的情況，國家公園管理部門還有一個附加目標(biāo)，即促進(jìn)國家公園內(nèi)及周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會福利的發(fā)展；故而，英國的國家公園保留了相當(dāng)水平的人類活動，包括農(nóng)、林、牧生產(chǎn)及住宅建設(shè)和旅游設(shè)施建設(shè)。而在南非，建立國家公園不僅為了保護(hù)野生動物資源，還承擔(dān)了發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)和改善生活條件的重任。我國尚處于國家公園體制試點(diǎn)過程中，雖然試點(diǎn)地面臨的自然和人文社會境況各不相同，但也需要有意識地把原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)納入國家公園建設(shè)的系統(tǒng)性規(guī)劃，國家公園亦應(yīng)以行動主體的身份參與當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展，承擔(dān)一定的社會責(zé)任。對原住民而言，建設(shè)國家公園意味著部分或完全的生計與生活轉(zhuǎn)變。祁連山國家公園進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)劃分之后，核心區(qū)草場實(shí)行禁牧，牧民整體搬遷，但搬遷后，牧民就業(yè)、生活等生計問題如何公正妥善解決成為制約國家公園建設(shè)的一個重要因素。此外，對于部分牧民而言，雖然其家庭承包的四季草場分布在不同的生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，并未全部禁牧，但同樣面臨著生計發(fā)展的問題。一位牧民說：“冬場在緩沖區(qū)，海拔高的地方都是夏場，夏場被劃為核心區(qū)，外圍是實(shí)驗區(qū)、緩沖區(qū)，很多人家的冬春場在實(shí)驗區(qū)，秋場在緩沖區(qū)，夏場在核心區(qū)。夏場被劃為核心區(qū)，實(shí)行禁牧后，只留下實(shí)驗區(qū)和緩沖區(qū)的草場，也沒辦法放牧?！?/p>

劉紅純在《世界主要國家國家公園立法和管理啟示》一文中梳理美國、德國、英國、日本、南非等國的國家公園立法和管理制度后發(fā)現(xiàn)，各國的國家公園建設(shè)雖然存在很大差異，但不論是以美國為代表的中央政府垂直管理體制，以德國為代表的地方政府主管模式，還是以英國、日本為代表的中央、地方各級分級管理的綜合管理模式，與我國相比，存在許多共同點(diǎn)，其中之一就是“有一定數(shù)量的原住民”。有的國家公園原住民較多，如英國、日本等國，建設(shè)過程中或多或少會出現(xiàn)與我國類似的挑戰(zhàn)。雖然各國基于差異化的實(shí)際情況制定出的解決方案側(cè)重點(diǎn)不一樣，如英國在發(fā)展規(guī)劃層面強(qiáng)調(diào)對原住民生產(chǎn)生活和建設(shè)活動的管控作用，日本則強(qiáng)化了管理機(jī)構(gòu)對園區(qū)內(nèi)人類活動的管控和處罰力度，但這些解決方案均存在一個共性，即：絕大部分國家并未采取將原住民全部遷出或犧牲原住民利益及原有生產(chǎn)生活方式的保護(hù)方式。

各國國家公園均制定了相關(guān)法律法規(guī)鼓勵公眾參與國家公園保護(hù)和管理的內(nèi)容，從選址、規(guī)劃到管理、保護(hù)等，均規(guī)定了國家公園區(qū)域內(nèi)的個人和社區(qū)權(quán)益。以新西蘭為例，在規(guī)劃階段即非常重視毛利人文化，通過鼓勵、引導(dǎo)原住民社區(qū)參與規(guī)劃討論和實(shí)施監(jiān)督，把自然景觀和土著文化有機(jī)融合；基于系統(tǒng)性的資源本底調(diào)查，建立了統(tǒng)一的資源數(shù)據(jù)庫，引入綠色環(huán)球21標(biāo)準(zhǔn)體系，制定了統(tǒng)一的旅游規(guī)劃工具包，為國家公園的可持續(xù)保護(hù)和利用提供有效指導(dǎo)；同時注重產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，將大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)作為技術(shù)支持單位，鼓勵研究成果及時轉(zhuǎn)化，為國家公園的管理和規(guī)劃提供科學(xué)性指導(dǎo)。他山之玉，可作借鑒，對于我國尚處于試點(diǎn)期間的國家公園體制建設(shè)而言尤其如此。