土地優(yōu)化利用途徑及生態(tài)補償機制探討

摘 要：文章簡要分析了近年來某市土地利用中生態(tài)文明建設的制約問題，主要有土地利用效率偏低、城市擴張速度偏快、農村用地規(guī)模偏大和農用地開發(fā)缺乏有效統(tǒng)籌。從土地開發(fā)強度的動態(tài)平衡化、土地利用的節(jié)約集約化、土地功能的有效混合化、土地利用的基底綠色化等方面提出土地利用的優(yōu)化途徑。最后提出建立對應的生態(tài)補償機制。

關鍵詞：生態(tài);土地利用;生態(tài)補償

中圖分類號：S-0

文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20190715029

黨的十八大將生態(tài)文明建設提高到史無前例的突出地位，十八屆三中全會更帶來了生態(tài)文明建設前所未有的福音，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，把生態(tài)文明建設擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻。

近年來，某市堅持“生態(tài)為本”戰(zhàn)略，始終把生態(tài)文明作為建設美麗城市的重要載體和抓手，堅持低碳發(fā)展、生態(tài)發(fā)展、綠色發(fā)展、轉型發(fā)展理念，著力建設宜居宜業(yè)現(xiàn)代化城市。

1 相關概念

1.1 生態(tài)理念

生態(tài)理念指人類對于自然環(huán)境和包括小城鎮(zhèn)在內的社會環(huán)境的生態(tài)保護和生態(tài)發(fā)展觀念。黨的十七大報告提出要建設生態(tài)文明，十八大將生態(tài)文明提到一個前所未有的戰(zhàn)略高度。生態(tài)文明即為人類為保護和建設美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質成果、精神成果和制度成果的總和，是貫穿于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設全過程和各方面的系統(tǒng)工程，反映了一個社會的文明進步狀態(tài)。

低碳生態(tài)城市是可持續(xù)發(fā)展思想在城市發(fā)展中的具體化，是低碳經濟發(fā)展模式和生態(tài)化發(fā)展理念在城市發(fā)展中的落實。通過低碳經濟發(fā)展模式、生態(tài)理念生活方式的轉變，實現(xiàn)人—經濟—自然和諧發(fā)展的城市發(fā)展目標。

1.2 生態(tài)補償機制

生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的環(huán)境經濟政策。目前主要包括自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護等領域的生態(tài)補償機制。

2 土地利用現(xiàn)狀

2.1 總體情況

截至2016年底，某市土地總面積8524.69km2，其中農用地5851.02km2（其中耕地4312.68km2）;建設用地1400.73km2（其中村莊808.71km2）;未利用土地1272.93km2。

2.2 建設用地情況

2.2.1 用地構成

某市建設用地共1400.73km2。其中，城市及城鎮(zhèn)用地306.54km2占21.88%，農村居民點用地800.1km2占57.16%，公路用地101.8km2占7.27%，水工建筑用地153.27km2占10.94%，其他各類用地39km2占2.78%。

城市及城鎮(zhèn)用地306.54km2，具體構成為：商服用地21.53km2占7.02%，工礦倉儲用地84.4km2占27.53%，住宅用地98.2km2占32.04%，公共管理與公共服務用地58.4km2占19.05%，特殊用地2.93km2占0.96%，交通運輸用地23.93km2占7.81%，水域及水利設施用地9.8km2占3.2%，其他土地7.33km2占2.39%。

某市共計約1.25萬個自然村莊，農村居民點用地800.1km2，戶均宅基地占用面積約733.7m2，遠超出國家相關建設用地標準。

2.2.2 變化情況

十二五期間，某市建設用地凈增加65.87km2，呈逐年遞增趨勢，年平均增加13.2km2，增幅4.96%。其中：城鎮(zhèn)村及工礦用地增加47.29km2，增幅4.37%，交通運輸用地增加21.2km2，增幅25.01%，水利設施用地減少2.53km2，減幅1.58%。伴隨經濟社會的加速發(fā)展，建設用地和生態(tài)環(huán)境用地的需求持續(xù)增加，導致農用地保護難度不斷加大。

3 生態(tài)文明建設的制約問題分析

3.1 土地利用效率偏低

前些年，在招商引資過程中，由于強調“營造政策洼地”，放寬了土地使用門檻，大部分企業(yè)建筑容積率和投資強度普遍偏低。各地配套建設的大量標準廠房實際使用率較低，目前僅在30%左右。2015年全市建設用地地均GDP 10.2萬元/667m2，是江蘇省平均20.6萬元/667m2的49.51% ;建設用地地均固定資產投資額為8.8萬元/667m2，是江蘇省平均13.47萬元/667m2的 65.33%。

3.2 城市擴張速度偏快

在保證生活質量任何開發(fā)建設都將不可避免地發(fā)生地表密閉，而使土地發(fā)揮其基礎支撐功能的同時，徹底失去原有的生產與生態(tài)“碳匯”功能。有研究表明，每將1hm2的農用地轉換為建設用地，就將增加149.8倍的碳排放量，而將1hm2的林地轉換為建設用地，則將增加929倍的碳排放量。2008—2015年期間，某市用地年均增加6.48km2。按照城市人均用地100m2計算，現(xiàn)有城市用地足以容納75萬人居住。因此，城市發(fā)展熱衷于拉框架、鋪攤子的攤大餅式發(fā)展，不僅浪費土地資源，也逐步失去了土地的生態(tài)“碳匯”功能，導致城市宜居水平、環(huán)境質量下降。

3.3 農村用地規(guī)模偏大

雖然近年來某市大力開展增減掛鉤工作，不斷復墾農村居民點，但年度土地變更調查成果反映，2015年某市農村居民點用地較2009年相比凈增加10.6km2。歷史上農民集中居住區(qū)違規(guī)用地問題多。2007年以來，某市累計建設農民集中居住區(qū)502個，建成住房約8萬戶，占地約19.33km2，無合法用地手續(xù)或手續(xù)不全的較多，其中占用農用地約4.33 km2。這些農民集中居住區(qū)違規(guī)用地在年度土地利用變更調查中被逐年變更消化，導致某市農村居民點總量偏大;農村宅基地大量閑置。城鄉(xiāng)建設一體化使大量農村人口涌入城鎮(zhèn)，隨著農民集中居住區(qū)的建設、原有宅基地未復墾到位，導致農村宅基地閑置率逐年增加，造成土地資源的極大浪費。

3.4 農用地開發(fā)缺乏有效統(tǒng)籌

農用地的利用方式與資源稟賦不匹配、不協(xié)調，在空間上缺乏有效統(tǒng)籌，因地制宜不夠，導致生態(tài)產能較高、光熱水土匹配較好的優(yōu)質耕地資源被大量用作建設用地，而部分產能較低、生態(tài)脆弱地區(qū)卻用來進行農業(yè)生產;耕地資源缺少休耕輪作，化學肥料用量大，土壤質量下降;后備資源過度開發(fā)導致生態(tài)多樣性、景觀多樣性降低，影響地表行蓄洪功能，造成水土流失，破壞生態(tài)環(huán)境。

4 土地優(yōu)化利用路徑

4.1 土地開發(fā)強度的動態(tài)平衡化

“十三五”期間，某市新增建設用地計劃指標按66.67km2測算（參照“十二五”期間水平，某市新增計劃用地指標約66.67km2，也約為“十二五”期間全市建設用地增量），而農村居民點用地復墾潛力約60km2、工礦廢棄地復墾潛力約18.67km2，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)用地不少于15.33km2，依靠農村居民點、工礦廢棄地復墾整理，形成增減掛鉤指標，為新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供流量空間。通過“一增（計劃指標）一減（土地復墾）”，保持某市土地開發(fā)強度的動態(tài)平衡。按照“近兩年建設用地總量略有新增、中遠期總量逐年遞減”的動態(tài)平衡思路，對各縣區(qū)（開發(fā)區(qū)、新區(qū)）的土地開發(fā)強度進行考核。目標完成得關鍵就在于核減存量建設用地（農村建設用地減量化）和充分利用閑置低效用地（城鎮(zhèn)閑置低效用地再開發(fā)）保障項目用地需求。

4.2 土地利用的節(jié)約集約化

在資源空間十分有限、生態(tài)環(huán)境脆弱的背景下，只有通過節(jié)約集約用地，走新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化之路，從而有效降低單位土地利用的能源消耗和碳排放，才能實現(xiàn)破解資源約束，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，才符合生態(tài)文明建設的要求。對某市各項用地科學規(guī)劃入手，合理預測用地規(guī)模，嚴把用地準入“門檻”，嚴格執(zhí)行國家建設用地標準。加強用地批后監(jiān)管，不斷完善建設用地動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，強化閑置土地預警，及時處置延期開發(fā)建設項目。以工業(yè)用地調查為契機，持續(xù)推進閑置用地和低效土地的清理處置工作，通過督促追加投資、轉讓、置換、收回等方式盤活利用存量建設用地，堅持向存量土地要效益。進一步推進高標準基本農田建設，通過田、水、路、林、村等綜合整治，增加耕地面積，提高耕地質量，建成集中連片、旱澇保收、高產穩(wěn)產的高標準基本農田。

4.3 土地功能的有效混合化

科學統(tǒng)籌城市空間布局、交通網(wǎng)絡、產業(yè)發(fā)展以及各縣區(qū)（開發(fā)區(qū)）混合用地的規(guī)模、結構和開發(fā)強度，促進產業(yè)融合、布局優(yōu)化和轉型發(fā)展，間接貢獻于碳減排和生態(tài)文明建設。譬如在規(guī)劃中打破傳統(tǒng)方式的功能分區(qū)，將城市的居住、工作、休憩用地在社區(qū)層面進行合理的混布，使各用地間交通在步行和自行車范圍內，從而減少機動車特別是小汽車的使用，達到節(jié)能減排效果。

4.4 土地利用的基底綠色化

必須堅定不移地堅持最嚴格的耕地保護政策，大力推進土地綜合整治，實施耕地“建設性”保護。在滿足農作物生產的同時，可以充分發(fā)揮耕地的生態(tài)功能，營造良好宜居的田園風光和生活環(huán)境。城鄉(xiāng)交接區(qū)內的開敞空間，要控制第2產業(yè)的積聚規(guī)模，限制村辦工業(yè)，村鎮(zhèn)要適當集聚，確?；巨r田保護區(qū)承擔農業(yè)生產、保持自然環(huán)境為主要的特征。非農田保護區(qū)的農田要劃定范圍，防止建設的蠶食;生態(tài)敏感區(qū)內禁止工業(yè)企業(yè)、大型房地產開發(fā)項目進入，嚴格控制開發(fā)強度。盡量提高地表的碳匯功能。對于必要的硬化地面，應探索采用新技術、新材料來改良彌補，采取透水材質，保持地面呼吸暢通，以提高其碳匯作用。

5 生態(tài)補償機制

5.1 發(fā)展獲益方對受損方的補償

在市場經濟條件下，實施區(qū)域間橫向的生態(tài)效益經濟機制，可以理順相鄰區(qū)域間、流域的生態(tài)效益關系和經濟利益關系。譬如水源地供給受水區(qū)的水質達到《國家地表水環(huán)境標準》的Ⅲ類標準，受水區(qū)需要對水源地進行補償。某市通過對洪澤湖和駱馬湖及周邊土地開展水域污染防治、企業(yè)搬遷、工業(yè)發(fā)展限制、礦山治理的生態(tài)保護機制確保湖體水質滿足Ⅲ類水質要求，建議向省政府申請生態(tài)補償。大量實踐證明，這對于提升生態(tài)保護的責任感和建立和諧社會關系是一項有效的政策。

5.2 對為保護環(huán)境放棄發(fā)展機會的對象進行補償

對于嚴控土地開發(fā)強度對抑制和緩解碳排放積極發(fā)揮作用的城市，建議環(huán)保部門發(fā)放碳減排獎勵資金。2015年末某市土地開發(fā)強度僅為16.35%，比江蘇省土地開發(fā)強度21.19%低4.84%，相當于某市節(jié)約開發(fā)土地約412.62km2。根據(jù)自然資源廳測算，2015年末某市建設用地地均稅收水平為“0.94萬元/667 m2”，2020年末某市建設用地總量繼續(xù)控制在1394km2以內的情況下，某市將有約58.18億元的稅收減少當量。省級政府應參照稅收減少當量向市里下?lián)苎a償款項，專門用于綜合生態(tài)環(huán)境的保護和治理。

5.3 對為保護環(huán)境做出貢獻的對象進行補償

某市在2020年的基本農田保護目標值為3726.85km2，約占江蘇省比重27.66%。為優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結構布局和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)農村建設用地“減量化”，近年來某市大力開展農村土地綜合整治項目，保持基本農田布局總體穩(wěn)定。2011年以來，某市實施耕地占補平衡項目347個，建設規(guī)模32.07km2，新增耕地22.07km2?；巨r田的建設既是國家糧食安全的保障，也是土地生態(tài)環(huán)境保護的重要手段，有利于低碳生態(tài)城市的建設，因此上級部門可以考慮向某市發(fā)放生態(tài)貢獻補償。

參考文獻

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作者簡介：

明亮（1985-），男，高級農藝師，研究方向：土壤肥料質量監(jiān)測、土壤肥力、肥料方面。