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    《湖南省土地利用總體規(guī)劃條例》:立法評(píng)析與對(duì)策思考

    2019-08-26 06:52田珍
    職工法律天地·下半月 2019年6期
    關(guān)鍵詞:總體規(guī)劃土地利用

    田珍

    摘 要:湖南省以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、環(huán)境和資源相協(xié)調(diào),落實(shí)了較嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。但隨著社會(huì)的快速發(fā)展,現(xiàn)階段施行的《湖南省土地利用總體規(guī)劃條例》尚存需完善之處,本文將對(duì)條例進(jìn)行評(píng)析,同時(shí)為落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)發(fā)、共享的新發(fā)展理念,更嚴(yán)格地保護(hù)耕地,促進(jìn)節(jié)約集約用地而提出建議。

    關(guān)鍵詞:土地利用;總體規(guī)劃;規(guī)劃改進(jìn)

    一、引言

    土地利用總體規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期、一定區(qū)域土地開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)等的總體安排,在土地管理中處于“龍頭”地位①。湖南省作為農(nóng)業(yè)大省,是國(guó)家實(shí)施“中部崛起”戰(zhàn)略的重要省份,1999年制定并實(shí)施至今的《湖南省土地利用總體規(guī)劃條例》(以下簡(jiǎn)稱“條例”),為合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地發(fā)揮了重大的作用。但一方面,該條例顯然不能滿足現(xiàn)階段湖南省經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要,另一方面,我國(guó)多個(gè)地區(qū)修改并實(shí)施了新的土地利用總體規(guī)劃條例,且2017年國(guó)土資源部通過(guò)了《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》,地方土地利用總體規(guī)劃面臨著新的發(fā)展契機(jī),湖南省立法層面也應(yīng)對(duì)此重視。

    二、立法質(zhì)量的分析

    (一)合法性

    條例根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》),以《土地管理法實(shí)施條例》《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》等法律法規(guī)為制定依據(jù),并結(jié)合本省實(shí)際,科學(xué)合理編制而成。條例的制定與實(shí)施,與上位法之間不存在抵觸的地方,且內(nèi)容基本一致,符合法制統(tǒng)一的原則要求。

    從1999年施行至今,相關(guān)部門及時(shí)修改與調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的編制、規(guī)劃內(nèi)容等項(xiàng),同時(shí)考慮和照顧本行政區(qū)域的具體實(shí)際,制定了針對(duì)性的規(guī)制措施,以彌補(bǔ)國(guó)家立法之不足,兼具自主性與實(shí)用性,更好地適應(yīng)與滿足地方需求。

    (二)立法技術(shù)

    經(jīng)過(guò)將條例與《土地管理法》等法律法規(guī)進(jìn)行文本對(duì)比,可以看出其立法技術(shù)有待提高。條例名稱準(zhǔn)確,符合多數(shù)體例;結(jié)構(gòu)安排合理性一般,脈絡(luò)不甚清晰,邏輯關(guān)系一般。相比于《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》的結(jié)構(gòu)安排,則有較大偏差,有待改進(jìn)的地方較多,且未能突出立法核心和重點(diǎn)。用語(yǔ)較為規(guī)范、統(tǒng)一,文字表述簡(jiǎn)明扼要、通俗易懂,但亦有概念定義缺失、語(yǔ)義分歧的不足。

    (三)法律實(shí)效

    土地資源的合理利用,茲事體大,人人有責(zé)。為了檢視條例的實(shí)施效果,筆者設(shè)計(jì)并發(fā)放了調(diào)查問(wèn)卷。此次問(wèn)卷有效填寫(xiě)數(shù)量是833份,現(xiàn)基于反饋情況統(tǒng)計(jì)并分析如下:

    (1)條例內(nèi)容的認(rèn)知度不如預(yù)期,受訪者中知曉條例制定和生效時(shí)間的比例是54.72%,很明顯公眾對(duì)條例的熟知度不夠高。但根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查,公眾是十分重視土地資源的,絕大部分人希望政府部門能召開(kāi)聽(tīng)證會(huì),使其能了解土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容,身體力行的踐行條例的規(guī)定。

    (2)條例實(shí)施的總體效果一般。74.43%的公眾認(rèn)為條例對(duì)本行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃起到了有效規(guī)范作用,促進(jìn)了土地資源的合理利用,滿意度較高。但條例的實(shí)效性仍有待于加強(qiáng)和改善。

    (3)具體的實(shí)施效果。條例施行了近20年,實(shí)踐中仍會(huì)存在問(wèn)題。71.79%的受訪者遇到過(guò)農(nóng)用地被城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)用地占用的現(xiàn)象;74.67%的受訪者遇到過(guò)毀壞森林、草場(chǎng),圍湖造田和侵占江河灘地的現(xiàn)象;僅有30.37%的受訪者認(rèn)為洞庭湖與湘、資、沅、澧水系的綜合治理與資源環(huán)境保護(hù)到位。

    三、條例存在的主要問(wèn)題

    (一)謀篇布局有待改善

    條例的篇章結(jié)構(gòu)是總則—土地利用總體規(guī)劃的編制—土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施—法律責(zé)任—罰則,沒(méi)有對(duì)審查和報(bào)批、監(jiān)督檢查單獨(dú)列章進(jìn)行規(guī)定,規(guī)劃修改部分也沒(méi)有出現(xiàn)在條文之中。

    (二)內(nèi)容有待增加

    條例僅有27條,作為地方立法,其規(guī)定有點(diǎn)簡(jiǎn)陋。其與2017年施行的《管理辦法》的內(nèi)容規(guī)定相差較大,不能有效應(yīng)對(duì)地方實(shí)際情況,比如應(yīng)增加規(guī)劃修改的內(nèi)容。

    (三)內(nèi)容應(yīng)創(chuàng)新

    將條例與《土地管理法》的對(duì)比分析,反映出其內(nèi)容有簡(jiǎn)單重復(fù)上位法規(guī)定的現(xiàn)象。湖南省土地類型復(fù)雜,土地利用地域差異明顯,且有獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,那么條例的內(nèi)容就應(yīng)增加符合發(fā)展實(shí)際的創(chuàng)新性規(guī)定。

    (四)可操作性有待增強(qiáng)

    如第5條,各級(jí)政府編制土地利用總體規(guī)劃時(shí),應(yīng)廣泛征求社會(huì)公眾的意見(jiàn),那么征求意見(jiàn)的程序、結(jié)果公布等都沒(méi)有規(guī)定。又如第15條,各級(jí)政府要嚴(yán)格土地管制,但實(shí)踐中破壞土地用途的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,有34.57%的受訪者氣憤于違反土地用途使用土地的行為,但立法沒(méi)有規(guī)定可行的檢舉途徑。

    四、建議

    我國(guó)法治化建設(shè)正處于發(fā)展階段,地方應(yīng)珍惜取得的成果,正視現(xiàn)階段的不足,克服對(duì)土地利用的宏觀調(diào)控與規(guī)劃實(shí)施的障礙,進(jìn)一步完善立法。

    (一)完善謀篇布局

    謀篇布局可借鑒《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》,在已有的基礎(chǔ)上增加規(guī)劃內(nèi)容、審查和報(bào)批、規(guī)劃修改、監(jiān)督檢查、土地調(diào)查制度等章節(jié),完善條例的結(jié)構(gòu)。將散落于各個(gè)章節(jié)的內(nèi)容進(jìn)行整理與規(guī)定,避免不同的內(nèi)容雜糅、交叉。

    (二)增加必要的主要內(nèi)容

    《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》是值得學(xué)習(xí)的,其共有43條,比湖南省的條例多了16條,且其內(nèi)容具有較強(qiáng)的創(chuàng)新性和實(shí)踐性。如將規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地劃分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū);規(guī)劃報(bào)批前,編制機(jī)關(guān)依法將規(guī)劃草案向社會(huì)公告,采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或其他方式公開(kāi)征求專家和公眾意見(jiàn)等。這些都值得學(xué)習(xí)與借鑒的地方。

    (三)重視公眾參與

    編制土地利用總體規(guī)劃不僅要堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放等理念,還要意識(shí)到人民群眾是規(guī)劃編制與實(shí)施的重要力量,廣泛聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn),維護(hù)群眾合法權(quán)益,保障群眾共享發(fā)展成果,是始終堅(jiān)持十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地這一基本國(guó)策的要求之一。

    五、結(jié)語(yǔ)

    科學(xué)的土地利用總體規(guī)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著重要影響,湖南省土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施,確定了土地用途,對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù),把控好了農(nóng)用地與建設(shè)用地需求的矛盾,對(duì)實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置等方面起了重要的作用。

    緊跟時(shí)代的步伐,響應(yīng)時(shí)代的號(hào)召,對(duì)數(shù)量有限的土地資源做出統(tǒng)籌兼顧的長(zhǎng)遠(yuǎn)安排,貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策。編制和實(shí)施更高質(zhì)量的土地利用總體規(guī)劃,改善生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用,保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

    注釋:

    ①喻瑜.中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易現(xiàn)狀、發(fā)展前景與促進(jìn)對(duì)策分析[D].武漢:華中師范大學(xué),2012.

    參考文獻(xiàn):

    [1]劉瓊,高冉,歐名豪.基于內(nèi)容分析法的土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)偏好研究[J].中國(guó)人口資源與環(huán)境,2017,27(04):16-22.

    [2]董祚繼,吳運(yùn)娟.中國(guó)現(xiàn)代土地利用規(guī)劃——理論、方法與實(shí)踐[M].北京:中國(guó)大地出版社,2008.

    [3]王婉晶,揣小偉,黃賢金.中國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究進(jìn)展與展望[J].中國(guó)土地科學(xué), 2012(11): 91-96.

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