公眾參與視角下的鄉(xiāng)村規(guī)劃多元協(xié)同編制方法探究

呂靜,靳云龍

（吉林建筑大學(xué)）

【Abstrac】 Rural planning is gradually transformed from the traditional and practical planning procedures to the "bottom-up" planning decisions with villagers as the main body. Take Changqing Village of Jiaohe City for example, this paper discusses the method and implementation decision of village planning in northeast China based on the participation of plural groups. Compared with the traditional village planning model, the process of rural planning and compilation involving plural groups reflects the development trend and demands of villages from different levels, such as the government level, regional level, main appeal level and technical level. On the premise of taking the villagers as the leading force and meeting the interest demands of all the subjects, a more practical planning scheme is formulated, and optimization strategies and implementation rules are proposed.

1 引言

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大報告中提出的重大發(fā)展戰(zhàn)略，基本原則中指出應(yīng)在戰(zhàn)略實施過程中堅持農(nóng)民主體地位，尊重農(nóng)民的主觀訴求。新版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對公民的參與做了明確要求，在進行規(guī)劃前期調(diào)研、中期編制、后期管理實施中，公眾參與是不可或缺的環(huán)節(jié)。公眾的基本利益在人居環(huán)境建設(shè)中是尤為重要的[1]。在全面推進鄉(xiāng)村振興的時代背景下，農(nóng)村的規(guī)劃建設(shè)迎來了新的機遇和挑戰(zhàn)。

2 研究背景

2.1 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村現(xiàn)狀特征

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村大多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。農(nóng)業(yè)的主、副產(chǎn)品加工沒有形成完整健全的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和鏈條，品種單一升值困難。農(nóng)業(yè)服務(wù)體系不健全，科技、信息服務(wù)滯后，難以適應(yīng)市場發(fā)展，整體綜合經(jīng)濟實力不足，發(fā)展水平不高[2]。鄉(xiāng)村人口持續(xù)向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移。人才的流失，使得村鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)失衡，陷入低文化教育、高老齡化的困境[3]。

2.2 村莊規(guī)劃局限性

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃編制大多是以地方政府為核心的的“單邊主導(dǎo)”編制模式，是一種“線性的偽參與”[4]。這個過程是單一的線性的編制流程，是以政府（或建設(shè)單位）和規(guī)劃師為主導(dǎo)的“自上而下”的規(guī)劃編制模式。缺乏村民參與的傳統(tǒng)規(guī)劃結(jié)論不切合實際，后期實施困難重重。

2.3 公眾參與模式的引入

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃具有局限性，而新的公眾參與模式將多元主體引入，是表達多邊利益訴求、商酌尋求利益平衡的新突破[5]。規(guī)劃編制過程中的主體有各級政府、開發(fā)單位、設(shè)計單位、當?shù)鼐用瘛㈨椖恳?guī)劃編委會等，在規(guī)劃過程中參與并表達各主體的利益訴求[6]。

3 長青村規(guī)劃編制探索與實踐

3.1 實證調(diào)研概況

3.1.1 村莊概況

長青村隸屬蛟河市黃松甸鎮(zhèn)，位于鎮(zhèn)所在地南9.5㎞處平頂山下，鄰近敦化市。村內(nèi)共有171戶計653人，村域面積150㎞2。主要產(chǎn)業(yè)以食用菌種植、加工和集散為主，產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢較為積極。

3.1.2 調(diào)研情況

對長青村的村民開展了問卷調(diào)查和群眾訪談（見圖1）。本次在長青村各自然屯共填寫調(diào)研問卷120份，有效問卷118份，有效率達98.3%。建立溝通聯(lián)絡(luò)渠道，與村民交流相關(guān)內(nèi)容，力求改變以往“偽參與”式的規(guī)劃流程。

3.2 公眾參與過程實踐

在各級政府的統(tǒng)籌安排下組建了長青村規(guī)劃編制委員會。根據(jù)各主體特點確定編制方法及內(nèi)容，以達到建設(shè)新村莊、實現(xiàn)多方共贏的目標。為了提高公眾參與的質(zhì)量，多次開展規(guī)劃編制座談會，歸納整理了多方意愿訴求并在規(guī)劃編制完成后提出成果反饋（見表1）。

3.3 長青村規(guī)劃實踐及創(chuàng)新

3.3.1 整治為主，保留村莊原貌

采納當?shù)卣按迕褚庠?，開展以整治為主的鄉(xiāng)村建設(shè)模式，統(tǒng)籌考慮村莊整體風(fēng)貌、周邊環(huán)境保護等要素，力求保持鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌。注重農(nóng)村文化的保護與延續(xù)，對規(guī)模較大的中心屯，以村莊建設(shè)和環(huán)境治理為重點。對規(guī)模人口較少的三隊，以現(xiàn)狀整治為主（圖2）。

圖1 村民意愿調(diào)查情況

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圖2 建設(shè)布局規(guī)劃圖

3.3.2 實行“多規(guī)融合”的規(guī)劃編制手法

規(guī)劃規(guī)劃過程中，除傳統(tǒng)村莊規(guī)劃圖紙外同時編制了旅游發(fā)展規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃等。以傳統(tǒng)村莊規(guī)劃作為支撐，以旅游發(fā)展規(guī)劃的“四態(tài)”作為主題，以村莊整治規(guī)劃的項目作為著力點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、交通順暢、環(huán)境優(yōu)美、形象獨特的鄉(xiāng)村格局。

3.3.3 傳承歷史文化脈絡(luò)，突出自然風(fēng)貌

對長青村歷史文化進行重點挖掘，充分利用村莊良好的自然條件，突出對“山、水、田、林、村”的特色風(fēng)貌保護，推動村莊旅游發(fā)展。保持村莊的自然特色與人文景觀，不破壞周邊自然環(huán)境風(fēng)貌，全面改善村容村貌。結(jié)合精品景點打造“點線”模式，為長青村鄉(xiāng)村旅游建立完善的體系。

4 村莊規(guī)劃編制的再思考

4.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略

制定相應(yīng)的三產(chǎn)融合策略，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。以農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)，深度融合工業(yè)和服務(wù)業(yè)。挖掘區(qū)域資源，提出相對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)與空間布局策略。構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)體系。制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原則與目標，作為策略制定的指引。

4.2 多元主體參與的層次與深度把握

協(xié)調(diào)多方主題利益訴求并進行問題匯總，體察村民感受，宣傳、講解村莊規(guī)劃知識及相關(guān)政策，支撐規(guī)劃編制。正確引導(dǎo)村委、村民，提高規(guī)劃建設(shè)水平和意識，共同編制方案，支撐規(guī)劃調(diào)整。將成果納入村規(guī)民約，支撐規(guī)劃實施。

4.3 技術(shù)標準和建設(shè)措施的完善

推進村莊規(guī)劃技術(shù)標準的研究，根據(jù)村莊的差異性，制定適應(yīng)其自身的技術(shù)措施和規(guī)范。制定設(shè)計控制導(dǎo)則，對村莊的建設(shè)指引、風(fēng)貌控制、樣式細部、審批流程等做具體要求。建立、修訂和完善村規(guī)民約，促進地域經(jīng)濟發(fā)展，加強精神文明建設(shè)。

5 結(jié)語

通過對長青村的村莊規(guī)劃實踐與研究，進行了公眾參與下的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃模式探索。村莊規(guī)劃編制過程中應(yīng)因地制宜，著重挖掘地方產(chǎn)業(yè)特色和自然環(huán)境資源特色，歸納村民和地方政府意見，以原有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為依托，以村莊整治為建設(shè)方法，以村域旅游建設(shè)為開發(fā)媒介，提出多頭并進的發(fā)展思路，結(jié)合村莊自身特色加快三產(chǎn)融合，提升區(qū)域經(jīng)濟整體水平，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

以村民為主導(dǎo)，多方參與編制的成果更切合實際。在后期實施及管理的過程中更具可實施性。但是僅依靠多主體介入的辦法并不能解決編制實踐中面臨的所有問題。要使公眾參與的規(guī)劃模式更加規(guī)范化、科學(xué)化，還需要對相關(guān)技術(shù)標準和建設(shè)措施作進一步的完善。