國(guó)家融資擔(dān)保基金：國(guó)家隊(duì)的下一步

聶歐　王亭亭

去年9月底掛牌正式運(yùn)營(yíng)以來(lái)，國(guó)家融資擔(dān)?；穑ㄏ路Q“融擔(dān)基金”或“基金”）交出了初期答卷。

截至2019年3月末，基金再擔(dān)保合作業(yè)務(wù)規(guī)模累計(jì)已超過(guò)800億元，擔(dān)保戶數(shù)超過(guò)50000戶，政策效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。

銀保監(jiān)會(huì)普惠金融部主任李均鋒表示，國(guó)家融資擔(dān)?；鸬某闪?，使我國(guó)融資擔(dān)保體系有了主心骨和牽頭人，有利于帶動(dòng)形成全國(guó)性政府性融資擔(dān)保體系，是破解融資難融資貴問(wèn)題的重大舉措之一。

半年來(lái)，為使財(cái)政資金能夠充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的“放大器”作用，基金通過(guò)推進(jìn)再擔(dān)保業(yè)務(wù)，加快推動(dòng)構(gòu)建多層次、廣覆蓋的政府性融資擔(dān)保體系，初步形成行業(yè)業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)和與商業(yè)銀行共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，提升融資擔(dān)保行業(yè)服務(wù)能力和風(fēng)險(xiǎn)防控水平。

國(guó)家融資擔(dān)?；鸪醪叫纬尚袠I(yè)業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)和與商業(yè)銀行共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。

作為我國(guó)政府性融資擔(dān)保體系的“龍頭”，該基金首期募資661億元，計(jì)劃分4年到位，其中2018年的166億元已全部到位。未來(lái)三年，預(yù)計(jì)可支持相關(guān)擔(dān)保貸款5000億元，對(duì)緩解小微融資難和融資貴問(wèn)題，對(duì)支持“三農(nóng)”、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，起到更明顯的助推作用。

再擔(dān)保業(yè)務(wù)覆蓋全國(guó)一半地區(qū)

根據(jù)中央的相關(guān)要求，融擔(dān)基金與省級(jí)擔(dān)保再擔(dān)保機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，主要開(kāi)展再擔(dān)保業(yè)務(wù)。

800億 截至2019年3月末，基金再擔(dān)保合作業(yè)務(wù)規(guī)模累計(jì)已超過(guò)800億元，擔(dān)保戶數(shù)超過(guò)50000戶，政策效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。

此前，在市場(chǎng)化環(huán)境下，為覆蓋業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和持續(xù)經(jīng)營(yíng)的成本，擔(dān)保機(jī)構(gòu)的費(fèi)率普遍較高，無(wú)形中也抬高了小微企業(yè)通過(guò)擔(dān)保渠道融資的成本?；鹜ㄟ^(guò)與省級(jí)擔(dān)保再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)共同為基層融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)分擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上幫助基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)降低費(fèi)率，并為基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)增信。

具體操作上，基金一方面通過(guò)與省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)一起參與分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面通過(guò)設(shè)置差別費(fèi)率來(lái)進(jìn)一步降低企業(yè)融資成本?；饘?duì)于融資金額為500萬(wàn)元及以下和500萬(wàn)元以上的原擔(dān)保項(xiàng)目，分別按照不高于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的0.3%/年和0.5%/年收取再擔(dān)保費(fèi)。同時(shí)，引導(dǎo)合作擔(dān)保機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)降低費(fèi)率利率，提供融資便利。

國(guó)家融資擔(dān)?；鹩邢挢?zé)任公司董事長(zhǎng)李承表示，為保證融擔(dān)基金再擔(dān)保合作業(yè)務(wù)質(zhì)量和提高資金效率，風(fēng)控力度必然加強(qiáng)。首先是對(duì)合作對(duì)象的擔(dān)保額度、小微業(yè)務(wù)占比等指標(biāo)進(jìn)行初審，然后是在發(fā)生代償時(shí)對(duì)代償項(xiàng)目結(jié)果抽樣審計(jì)，并根據(jù)代償?shù)慕痤~、比例等對(duì)合作業(yè)務(wù)規(guī)模、合作對(duì)象進(jìn)行調(diào)整。

不僅是對(duì)合作機(jī)構(gòu)要進(jìn)行選擇，對(duì)合作地區(qū)的配套政策也有要求。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、小微企業(yè)融資需求較大且有一定的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，政策制度安排相對(duì)明確的地區(qū)，已率先開(kāi)展合作;業(yè)務(wù)基礎(chǔ)相對(duì)較弱一些，但地方政府積極性較高、已明確相關(guān)扶持政策的地區(qū)，合作也將逐步推展開(kāi)來(lái)。

據(jù)悉，基金已經(jīng)與18個(gè)省級(jí)融資擔(dān)保再擔(dān)保機(jī)構(gòu)和1個(gè)計(jì)劃單列市的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)簽訂再擔(dān)保合同，合計(jì)授信規(guī)模3345億元，并與11家全國(guó)性銀行簽訂合作協(xié)議。

股權(quán)投資將跟上

除去再擔(dān)保業(yè)務(wù)，股權(quán)投資亦是該基金長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的“主干道”之一。

李承介紹，股權(quán)投資業(yè)務(wù)主要通過(guò)參股省級(jí)融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，幫助壯大其資本實(shí)力，支持其參、控股市縣融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)形成緊密可控的政府性融資擔(dān)保體系，最終為整個(gè)體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供可靠支撐?！拔覀兊南嚓P(guān)負(fù)責(zé)人已赴多地摸底調(diào)研，但眼下尚未有項(xiàng)目落地?！?/p>

這主要是由于，一方面許多政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)多年來(lái)的發(fā)展更偏向于市場(chǎng)化而非政策性，在管理體制、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、考核標(biāo)準(zhǔn)等方面與國(guó)家要求存有差距，基金迄今難以篩選出完全達(dá)標(biāo)的投資對(duì)象;另一方面，資本規(guī)模只是各級(jí)機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)而非主要瓶頸，在優(yōu)先級(jí)上并非最高。

權(quán)衡之下，基金現(xiàn)階段將以再擔(dān)保業(yè)務(wù)為主，股權(quán)投資為輔。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)半年多的實(shí)際運(yùn)作之后，基金對(duì)小微、“三農(nóng)”的支持作用已逐步顯現(xiàn)。

首先，對(duì)地方政府重視融資擔(dān)保工作、扶持小微企業(yè)有明顯的引導(dǎo)和拉動(dòng)作用，各地政府正加快推進(jìn)政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)，積極制定、調(diào)整有關(guān)扶持政策。

例如，北京市正籌備設(shè)立規(guī)模為100億元的地方性融資擔(dān)?；?，將承擔(dān)起對(duì)北京市、區(qū)兩級(jí)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合、為再擔(dān)保業(yè)務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)戎厝?重慶市正在整合4家市屬大型政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)及其控制的區(qū)縣政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，形成全市統(tǒng)一、規(guī)范的政府性融資擔(dān)保體系;江蘇省印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步降低企業(yè)負(fù)擔(dān)促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干政策措施》，明確省財(cái)政每年安排不低于3億元來(lái)設(shè)立省級(jí)融資擔(dān)保代償補(bǔ)償資金池。

其次，一定程度上加速了金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變觀念，推動(dòng)“銀政擔(dān)”合作機(jī)制。

例如，基金成立后，浙江省擔(dān)保集團(tuán)與郵儲(chǔ)、農(nóng)行、浙商等5家銀行聯(lián)合起來(lái)落實(shí)與基金的合作;去年12月，湖南省融資擔(dān)保集團(tuán)與當(dāng)?shù)卣?、銀行、融資擔(dān)保公司等簽署協(xié)議，正式建立起“銀政擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)合作機(jī)制”;對(duì)此，江蘇省信用再擔(dān)保集團(tuán)也在探索之中，試圖擴(kuò)大合作范圍。

再者，基金對(duì)整個(gè)行業(yè)的體系建設(shè)、管理規(guī)范均產(chǎn)生了帶頭和推動(dòng)作用。李承表示，基金還按照國(guó)家要求，承擔(dān)了開(kāi)展政府性融資擔(dān)保體系培訓(xùn)、技術(shù)支持引導(dǎo)等一系列工作。

尚待統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和制度配套

當(dāng)然，基金的初創(chuàng)期也存在諸多挑戰(zhàn)。尤其我國(guó)整個(gè)政府性融資擔(dān)保體系的配套機(jī)制有待完善，諸多業(yè)務(wù)落地不易。

其一，各地政府重視程度不一，使得各地在擔(dān)保降費(fèi)扶持、獎(jiǎng)補(bǔ)資金安排、考核要求等方面的進(jìn)度和力度存在差異。同時(shí)，除了監(jiān)督管理統(tǒng)一歸口由各地方金融監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)外，目前政府性融資擔(dān)保公司的主管部門很多，分散在地方財(cái)政、國(guó)資、工信、科技、商務(wù)、人力資源和社會(huì)保障等多個(gè)部門。由于各部門關(guān)注點(diǎn)不同，在指導(dǎo)政府性融資擔(dān)保公司運(yùn)作時(shí)，往往存在較大差異?！氨M管我們有確定、統(tǒng)一的業(yè)務(wù)合作和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但具體銜接時(shí)仍會(huì)面臨各種矛盾?！眹?guó)家融資擔(dān)?；饦I(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人李永光表示。例如，一些地區(qū)的省級(jí)擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主管部門往往會(huì)有國(guó)有資產(chǎn)保值增值等要求，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)低收益的小微、“三農(nóng)”擔(dān)保業(yè)務(wù)“放不開(kāi)手腳”，“在經(jīng)營(yíng)理念、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面和我們存在差異?！?/p>

李承對(duì)此認(rèn)為，統(tǒng)一思想不可能一蹴而就，需要基金主動(dòng)引導(dǎo)，先推動(dòng)各地把符合要求的業(yè)務(wù)做起來(lái)，過(guò)程中再對(duì)矛盾點(diǎn)逐項(xiàng)解決。

其二，各地對(duì)省級(jí)擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)考核機(jī)制，也可能引發(fā)政策要求和經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾。

一直以來(lái)我國(guó)融資擔(dān)保行業(yè)偏商業(yè)化、市場(chǎng)化的發(fā)展情況短期內(nèi)與國(guó)家融資擔(dān)?；饦I(yè)務(wù)的政策性定位較難匹配。在與各地機(jī)構(gòu)接洽時(shí)，諸如擔(dān)保放大倍數(shù)上限、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金計(jì)提比率、盈利要求等細(xì)節(jié)問(wèn)題均有待研究和調(diào)整。

不僅如此，全國(guó)人大代表、中國(guó)融資擔(dān)保業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)吳列進(jìn)還表示，稅收問(wèn)題也是制約各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展政府性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的重要因素之一?！盃I(yíng)改增”之后，擔(dān)保行業(yè)享受到的稅收實(shí)惠不明顯，還需要稅收部門繼續(xù)關(guān)心呵護(hù)。

2000億 2019年，基金要推動(dòng)合作體系內(nèi)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作業(yè)務(wù)規(guī)模達(dá)到2000億元。

“達(dá)摩克利斯之劍”?

除去思想觀念和配套制度亟待跟上，擔(dān)保代償風(fēng)險(xiǎn)容忍度等機(jī)制安排、代償資產(chǎn)處置能力、銀行風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知等問(wèn)題，也是高懸在政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)上方的達(dá)摩克利斯之劍。

首先，風(fēng)險(xiǎn)容忍度等機(jī)制安排上，基金在與整個(gè)融資擔(dān)保體系內(nèi)各層擔(dān)保機(jī)構(gòu)的合作中，尤其在宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的大背景下，主管部門或單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的低容忍度使得各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)紛紛承壓，一定程度上阻礙了業(yè)務(wù)擴(kuò)大。

吳列進(jìn)就坦言，當(dāng)前，絕大多數(shù)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主管部門或單位對(duì)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)都是低風(fēng)險(xiǎn)偏好，一旦發(fā)生代償，相關(guān)制度就可能觸發(fā)國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題審計(jì)制度。審計(jì)過(guò)程中，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)需要對(duì)原本正常的代償業(yè)務(wù)作出一系列說(shuō)明，不僅是頻繁審計(jì)，部分地區(qū)還對(duì)機(jī)構(gòu)高管嚴(yán)厲追責(zé)甚至終身追責(zé)，導(dǎo)致?lián)C(jī)構(gòu)不敢、不愿擴(kuò)張業(yè)務(wù)，尤其小微、“三農(nóng)”業(yè)務(wù)。

李承建議，對(duì)基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行差異化管理，考核重點(diǎn)應(yīng)集中于小微、“三農(nóng)”業(yè)務(wù)規(guī)模和效率，風(fēng)險(xiǎn)容忍度可控制在合理范圍內(nèi)，不需要一味求低。同時(shí)，要建立完善的費(fèi)率補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)降低基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)的費(fèi)率。

其次，隨著基金的進(jìn)一步發(fā)展，自身代償資產(chǎn)的核銷難題也會(huì)浮出水面。

與銀行業(yè)不良資產(chǎn)處置核銷方式不同，擔(dān)保行業(yè)的賠付相對(duì)滯后且擔(dān)保不良資產(chǎn)大多帶有“瑕疵”，擔(dān)保機(jī)構(gòu)必須在代償后才能從銀行處獲得該筆債權(quán)。處置核銷過(guò)程往往進(jìn)度緩慢、流程復(fù)雜。李承認(rèn)為，可以探索設(shè)立專門服務(wù)于擔(dān)保系統(tǒng)的代償資產(chǎn)處置平臺(tái)，同時(shí)與已有的AMC公司深化合作。

再者，對(duì)基金的風(fēng)控水平起關(guān)鍵作用的，還有銀行對(duì)擔(dān)保資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知及其合作積極性。

“在銀擔(dān)合作中，部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)的話語(yǔ)權(quán)較弱，部分銀行也存在‘上熱下冷現(xiàn)象，影響擔(dān)保業(yè)務(wù)開(kāi)展?！崩罹h說(shuō)。

此前，由于擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身實(shí)力較弱且多為“單打獨(dú)斗”，缺乏與銀行談判的籌碼。“即便是合作，銀行也大多會(huì)要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)?！比A東地區(qū)一家股份制銀行分行行長(zhǎng)說(shuō)。

“多數(shù)銀行還是對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)信心不足?！睆V東省佛山市金融工作局副局長(zhǎng)陳志海告訴記者，“國(guó)家融資擔(dān)?；鸬某闪⒁彩侵醒雽?duì)整個(gè)行業(yè)的積極表態(tài)，銀行態(tài)度有了明顯改善但落地意愿仍舊不足，一部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)還囿于銀行授信不足而展業(yè)艱難?！?p>

在銀擔(dān)合作中，部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)的話語(yǔ)權(quán)較弱，部分銀行也存在“上熱下冷”現(xiàn)象。

他進(jìn)一步介紹，目前佛山市企業(yè)貸款余額超1萬(wàn)億元，融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的規(guī)模卻不到50億元，“市場(chǎng)需求很大，但銀行是天生的‘風(fēng)險(xiǎn)厭惡型，如何真正實(shí)現(xiàn)銀擔(dān)互信合作機(jī)制，還需要地方政府的增信和扶持?！?/p>

吳列進(jìn)建議，融資擔(dān)保行業(yè)歷經(jīng)了大浪淘沙后，銀行也應(yīng)及時(shí)扭轉(zhuǎn)觀念，將各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)區(qū)分對(duì)待。同時(shí)，銀保監(jiān)會(huì)也應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整銀行小微、“三農(nóng)”擔(dān)保業(yè)務(wù)的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重、與融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)，幫助銀行扭轉(zhuǎn)觀念，積極合作共贏。

“我們作為國(guó)家隊(duì)，也要幫助上上下下的眾多擔(dān)保機(jī)構(gòu)‘抱團(tuán)前進(jìn)，通過(guò)體系形成更強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)?！崩畛姓f(shuō)。

2000億的短期目標(biāo)

“2019年，基金要推動(dòng)合作體系內(nèi)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作業(yè)務(wù)規(guī)模達(dá)到2000億元?！崩畛姓f(shuō)，“短期內(nèi)還是重點(diǎn)聚焦再擔(dān)保業(yè)務(wù)。”

在地域合作上，李承表示，由于各地政府性融資擔(dān)保發(fā)展參差不齊，且一些有政府背景的擔(dān)保機(jī)構(gòu)從偏商業(yè)化轉(zhuǎn)向政策性的過(guò)程中，體制、架構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)等均需做出調(diào)整，因此要分步、分批進(jìn)行合作，“成熟一個(gè)合作一個(gè)，到2019年底力爭(zhēng)覆蓋全國(guó)約2/3的地區(qū)?！?/p>

那么，針對(duì)參差不齊的合作伙伴，基金將如何分配現(xiàn)有的人力、物力資源？

據(jù)悉，基金將堅(jiān)持準(zhǔn)公共產(chǎn)品定位，按照政策性導(dǎo)向、市場(chǎng)化運(yùn)作的運(yùn)行模式對(duì)資源進(jìn)行合理調(diào)配，看重合作伙伴的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)和能力、當(dāng)?shù)卣С至Χ群褪袌?chǎng)環(huán)境等因素，而非簡(jiǎn)單以各地的經(jīng)濟(jì)增速、人口總量為準(zhǔn)繩來(lái)給予授信。李承說(shuō)，“原則上，只要是相關(guān)業(yè)務(wù)符合國(guó)家政策要求，我們應(yīng)盡力支持，合理分配有限的資源?！?/p>

對(duì)此，有受訪人士表示，除省級(jí)擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)外，也期待基金能夠直接觸達(dá)一些擔(dān)保需求旺盛、信用基礎(chǔ)良好的地市，甚至可考慮與部分優(yōu)質(zhì)的基層融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)直接展開(kāi)合作。

李承指出，各地市縣的國(guó)資擔(dān)保機(jī)構(gòu)大多已在省級(jí)機(jī)構(gòu)的覆蓋之下，基金無(wú)需重復(fù)授信，但未來(lái)也會(huì)在繼續(xù)擴(kuò)大與省級(jí)擔(dān)保再擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作的基礎(chǔ)上，探索與一些成績(jī)突出、符合條件的省轄市級(jí)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)合作，重點(diǎn)選擇一些因省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)暫不具備與國(guó)家融擔(dān)基金合作條件，或因省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)服務(wù)能力薄弱，不能獲得分險(xiǎn)支持的省轄市級(jí)（包括國(guó)家級(jí)高新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)）的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，直接開(kāi)展業(yè)務(wù)合作，原則上每個(gè)?。▍^(qū)、市）不超過(guò)2家。因財(cái)政管理體制不同，計(jì)劃單列市融資擔(dān)保基金（機(jī)構(gòu)）仍按照省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入規(guī)定履行審批程序。

吳列進(jìn)對(duì)此深表贊同：“我們盼望基金能繼續(xù)下沉，了解行業(yè)的真實(shí)情況，進(jìn)而推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)上出臺(tái)更有針對(duì)性、切實(shí)可行的政策，推動(dòng)融資擔(dān)保行業(yè)更好地為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)?！?/p>

李承表示，國(guó)家融資擔(dān)?；疬€將按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求來(lái)完善公司治理，建立健全各項(xiàng)制度，自覺(jué)接受主管部門等外部監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范管理。同時(shí)，全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，將風(fēng)險(xiǎn)控制置于公司總體戰(zhàn)略和總體運(yùn)營(yíng)之中，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制全方位、全過(guò)程、全覆蓋。