新時(shí)代中國公共行政價(jià)值的回溯與重構(gòu)

楊振華 李凱林

【摘要】隨著新時(shí)代社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，中國公共行政價(jià)值也將重新審視公平與效率的關(guān)系。通過回溯分析發(fā)現(xiàn)，中國公共行政價(jià)值變遷呈現(xiàn)鮮明的階段性特征。自新中國成立以來，公平和效率先后在不同歷史時(shí)期成為中國公共行政的主導(dǎo)價(jià)值，全面引領(lǐng)該時(shí)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方向，呈現(xiàn)出一個(gè)對(duì)社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律執(zhí)著探索的動(dòng)態(tài)過程。新時(shí)代中國公共行政價(jià)值的重構(gòu)應(yīng)該兼顧公平與效率，以公平為價(jià)值目標(biāo)，以效率為重要手段，并以公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一為實(shí)現(xiàn)路徑。

【關(guān)鍵詞】新時(shí)代 ?公共行政價(jià)值 ?公平 ?效率

【中圖分類號(hào)】C93 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.12.007

問題提出

改革開放以來，我國遵循“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價(jià)值導(dǎo)向，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目的成就，但也出現(xiàn)了一些亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。目前，中國經(jīng)濟(jì)在世界主要國家中名列前茅，國內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)80萬億元，穩(wěn)居世界第二，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率超過30%。[1]但與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的快速增長帶來了一系列的社會(huì)問題。教育、醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)境、社會(huì)保障及食品安全等問題日益嚴(yán)重，地域、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象更加突出，特別是貧富差距的擴(kuò)大無形中加劇了人們在心理上的相對(duì)剝奪感。所有這些問題勢必影響到人們對(duì)美好生活的向往，甚至誘發(fā)了眾多的社會(huì)不穩(wěn)定因素。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，必須盡快采取措施妥善解決這些問題。

黨的十九大報(bào)告指出，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵2]社會(huì)主要矛盾是黨和政府確立工作主線的基本依據(jù)，決定了國家治理在未來一段時(shí)期的主要內(nèi)容和方向。[3]社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化預(yù)示著我國公共行政價(jià)值也要適時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整。具體而言，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，強(qiáng)調(diào)的是效率不高所導(dǎo)致的生產(chǎn)力低下問題，政府工作的重點(diǎn)是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不斷地解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力;人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，強(qiáng)調(diào)的是因公平失衡導(dǎo)致的發(fā)展不平衡不充分問題，政府工作的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該首先聚焦為如何實(shí)現(xiàn)全面均衡發(fā)展。由此可見，在社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的情況之下，中國公共行政價(jià)值理應(yīng)順勢而為，重新審視公平與效率之間的邏輯關(guān)系。

實(shí)質(zhì)上，中國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的重要論斷，體現(xiàn)了公共行政價(jià)值從效率優(yōu)先到更加注重公平的轉(zhuǎn)變。正確看待這一歷史轉(zhuǎn)變需要深化對(duì)公平與效率關(guān)系的理解，并基于兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)前提，一是必須認(rèn)識(shí)到效率對(duì)于取得現(xiàn)有成就的重要性，二是必須認(rèn)識(shí)到公平對(duì)于解決現(xiàn)有問題的緊迫性。鑒于此，需要在對(duì)中國公共價(jià)值進(jìn)行歷史回溯的基礎(chǔ)之上，進(jìn)而探討如何重構(gòu)新時(shí)代中國公共行政價(jià)值。

中國公共行政價(jià)值的回溯

現(xiàn)代公共行政學(xué)自誕生之日起就對(duì)公平與效率進(jìn)行了曠日持久的爭論。政治與行政二分法將行政視為技術(shù)性事務(wù)工作，從而確立了以效率為主的公共行政價(jià)值取向;[4]20世紀(jì)60年代末至70年代初，新公共行政學(xué)派在認(rèn)同經(jīng)濟(jì)、效率價(jià)值的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)公正與社會(huì)公平;[5]20世紀(jì)70年代到80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)體現(xiàn)出的管理主義思想被認(rèn)為是效率優(yōu)先價(jià)值的回歸;[6]此后，從20世紀(jì)90年代一直到新世紀(jì)之初，后現(xiàn)代公共行政和新公共服務(wù)理論則認(rèn)為，公共行政應(yīng)該具備正義性、合法性、公共性以及民主性等卓越的價(jià)值觀。[7]雖然公共行政的每個(gè)發(fā)展階段對(duì)于效率和公平各有側(cè)重，但卻并未因此而完全放棄其中任何一項(xiàng)價(jià)值，公共行政主導(dǎo)價(jià)值的變遷也只是對(duì)既往公平與效率失衡的漸次矯正。

同樣，我國公共行政價(jià)值的歷史變遷也呈現(xiàn)出階段性特征。新中國成立后，我國公共行政最早確立以公平為主導(dǎo)的價(jià)值原則，并將其視為是一種基于平均分配的絕對(duì)公平;改革開放以來，“效率優(yōu)先，兼顧公平”成為公共行政的價(jià)值原則，充分喚醒了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的活力，使經(jīng)濟(jì)保持了較長時(shí)間的高位增長;但隨著改革的深入進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型附帶的一連串問題使“效率優(yōu)先”原則面臨挑戰(zhàn)。為此，十九大報(bào)告提出社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的論斷，再次將公平重置于公共行政價(jià)值的優(yōu)先地位。這一歷程表明，我國公共行政價(jià)值的變遷是在探索中國特色社會(huì)主義道路的征程中實(shí)現(xiàn)的。新中國成立初期，因?yàn)榧m結(jié)于“姓資姓社”的意識(shí)形態(tài)問題，公共行政的一切活動(dòng)均圍繞公平目標(biāo)來進(jìn)行，并沒有對(duì)實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)所必要的效率原則引起足夠注意。顯然，這種絕對(duì)與完全的公平無法建立一個(gè)繁榮富強(qiáng)的社會(huì)主義強(qiáng)國，反而令生產(chǎn)力水平處于較低的運(yùn)行狀態(tài)，由此也引發(fā)了較高的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。故而，在黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國公共行政提高了對(duì)效率原則的重視，明確以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，極大提升了生產(chǎn)力水平，顯著改善了人民物質(zhì)生活水平，同時(shí)也將公平兼顧于社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展之中。但經(jīng)濟(jì)的快速增長也不可避免地造成了發(fā)展不平衡問題，而且與世界發(fā)達(dá)國家相比我國仍然存在發(fā)展不充分問題。只有圓滿地解決這些問題，才能不辜負(fù)全體人民對(duì)于美好生活的熱情與向往。因此，新時(shí)代中國特色社會(huì)主義將公平置于主要地位，也并未忽視效率的重要作用。

毫無疑問，在我國公共行政價(jià)值的演變過程中，無論是公平還是效率都服務(wù)于中國特色社會(huì)主義事業(yè)。社會(huì)公平構(gòu)成公共行政的精神內(nèi)核，但也要求高效率地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。公共性之公平是公共行政的目標(biāo)，也是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。我國公共行政自新中國成立就確立了以公平為主導(dǎo)的價(jià)值原則，使我國順利完成了社會(huì)主義改造，并為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但“效率優(yōu)先，兼顧公平”的導(dǎo)向并不是對(duì)公平價(jià)值的偏離，而是為更好地實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值所經(jīng)過的一個(gè)發(fā)展階段。這源于對(duì)發(fā)展生產(chǎn)力的現(xiàn)實(shí)需要，也源于對(duì)社會(huì)主義建設(shè)基本規(guī)律認(rèn)識(shí)的逐漸深化。因?yàn)槿魏问挛锏陌l(fā)展都不可能一蹴而就，總是需要一個(gè)漫長的探索過程，在我國社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)沒有外來經(jīng)驗(yàn)可資借鑒的情況下更是如此。中國特色社會(huì)主義的最高理想是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，決定了公平必然是中國公共行政的主要價(jià)值目標(biāo)，但在實(shí)現(xiàn)公平的發(fā)展過程中也少不了效率價(jià)值的保駕護(hù)航。新時(shí)代中國公共行政價(jià)值的重構(gòu)也將擺脫意識(shí)形態(tài)束縛，在改革實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

中國公共行政價(jià)值的重構(gòu)

通過對(duì)中國公共行政價(jià)值的變遷進(jìn)行回溯分析可知，在新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化背景之下，中國公共行政價(jià)值的重構(gòu)應(yīng)當(dāng)以公平作為價(jià)值目標(biāo)，以效率作為價(jià)值手段，并超越對(duì)公平與效率的“二元化”追求，以公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一作為價(jià)值路徑。

以公平作為中國公共行政的價(jià)值目標(biāo)。公共行政百年發(fā)展史從未停止過對(duì)公共性的探索，公共性既是公共行政的起點(diǎn)，也是公共行政的最終歸宿。公共行政之所以不同于企業(yè)行政，最為本質(zhì)的區(qū)別就在“公共”二字。雖然企業(yè)行政也具有一部分公共性，但這一屬性卻不構(gòu)成其核心理念，只有公共行政才將公共性作為恒常價(jià)值。因?yàn)楣残姓?quán)力是一種委托權(quán)力，必須時(shí)刻按照人民的公意來行使。公意的體現(xiàn)在于其具有公共性，而公共行政是公意的代表，公共利益順理成章地成為公共行政所追求的終極目標(biāo)。當(dāng)提及公共行政自然會(huì)聯(lián)想到政府組織，也正因?yàn)檎M織經(jīng)常被用來與私營組織進(jìn)行類比，效率才逐步成為公共行政價(jià)值的一項(xiàng)重要內(nèi)容。與此同時(shí)，公共服務(wù)與企業(yè)服務(wù)、公民與顧客等名詞之間也經(jīng)常被相互比較。不過，公共行政是為全體公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，而不是為特定顧客提供私人服務(wù)。民主政府是為其公民提供公共服務(wù)而存在，企業(yè)則是為其利益相關(guān)者賺取利潤而存在。當(dāng)然，公共行政可以學(xué)習(xí)企業(yè)家精神，但卻絕不能演變?yōu)槠髽I(yè)化行政。盡管企業(yè)行政和公共行政都應(yīng)該講究效率，但企業(yè)本身是以利益最大化為根本目標(biāo)，故而將效率作為價(jià)值目標(biāo)無可厚非。如果公共行政過于追求效率，那么則是對(duì)公共行政目標(biāo)和手段的本末倒置，公共行政領(lǐng)域當(dāng)中的效率只是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的一種工具化實(shí)施手段?！肮残姓械男蕦?shí)非價(jià)值的價(jià)值，效率只有依據(jù)既定的目標(biāo)才能被測量。”[8]效率并不能作為一種最終目標(biāo)，公共行政價(jià)值中的效率只有根據(jù)公平才能被測量，脫離公平的效率沒有實(shí)質(zhì)性意義，甚至?xí)斐筛鼮閲?yán)重的公共失靈。效率優(yōu)先的公共行政價(jià)值已經(jīng)產(chǎn)生了一些亟待解決的公共問題，重新確立公平為主導(dǎo)是中國公共行政價(jià)值的理性回歸。在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，將公平作為中國公共行政的價(jià)值目標(biāo)實(shí)屬應(yīng)有之義。

以效率作為實(shí)現(xiàn)中國公共行政價(jià)值的目標(biāo)手段。效率是實(shí)現(xiàn)公平的有效保證，在一個(gè)生產(chǎn)力還不高的社會(huì)，效率本身也是一個(gè)重要的社會(huì)目標(biāo)。改革開放以來，正是遵循效率優(yōu)先的價(jià)值導(dǎo)向，我國的社會(huì)主義事業(yè)才得以取得巨大成就。鄧小平提出：“不發(fā)展生產(chǎn)力，不提高人民的生活水平，不能說是符合社會(huì)主義要求的?！倍蕜t是發(fā)展生產(chǎn)力的決定條件，也是提高人民生活水平的關(guān)鍵因素。黨的十九大報(bào)告指出，目前我國糧食生產(chǎn)能力達(dá)到12000億斤，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民，貧困率已經(jīng)降到4%以下，我國成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。[9]足以表明，在以效率優(yōu)先為價(jià)值導(dǎo)向之下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力得以充分釋放，廣大人民群眾的生活水平顯著提高，貧困人口總數(shù)也明顯下降，我國的綜合國力和國際影響力獲得大幅度提升。貧困率的降低就是公平價(jià)值的鮮明體現(xiàn)，也是解決發(fā)展不平衡、不充分問題的現(xiàn)實(shí)需要。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)效率的提升為我國政治體制改革提供了強(qiáng)大的物質(zhì)保障，確保政治體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，而政治體制改革的深化也有助于推動(dòng)行政效率不斷提高。此外，我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長也改善了全體社會(huì)成員的福利水平，尤其促進(jìn)了社會(huì)中等階層的崛起，而這部分群體的發(fā)展壯大則為社會(huì)穩(wěn)定夯實(shí)了牢固基礎(chǔ)。因此，如果說缺乏公平的公共行政沒有意義，那么也可以說沒有效率的公共行政難以真正實(shí)現(xiàn)。公共行政價(jià)值中的效率不能囿于籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，而是要基于特定的歷史階段與不同的職能領(lǐng)域，在公共政策過程和管理環(huán)節(jié)上提出有針對(duì)性的方案和措施，通過可操作性的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)效率進(jìn)行科學(xué)定位。[10]綜上所述，效率價(jià)值在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用，保證了改革目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了公共行政的工具理性，因而成為實(shí)現(xiàn)中國公共行政目標(biāo)的重要手段。

以公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一作為中國公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑。公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一不僅是以往發(fā)展的總結(jié)，而且也是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，更是未來發(fā)展的趨勢。相較于企業(yè)行政而言，公共行政以維護(hù)公共利益為己任，體現(xiàn)了對(duì)公平價(jià)值的至高追求，但公共利益同樣也需要高效地實(shí)現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告中對(duì)于社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的歷史性論斷，正視了效率優(yōu)先原則所造成的現(xiàn)實(shí)問題，表明公平價(jià)值將成為下一階段公共行政所追求的主導(dǎo)性目標(biāo)，但實(shí)現(xiàn)人民日益增長的美好生活需要也離不開對(duì)于效率價(jià)值的關(guān)注。黨的十九大報(bào)告也再次明確，“我國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變”。[11]這決定了我國在決勝全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的征程中仍需將效率價(jià)值放到恰當(dāng)位置，實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。由于公共行政價(jià)值是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的具體體現(xiàn)，公平與效率也必然高度統(tǒng)一于社會(huì)主義核心價(jià)值觀。于是，為全方位實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值在公平和效率上的有機(jī)統(tǒng)一，就必須在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明“五位一體”總體布局中，積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，這也是實(shí)現(xiàn)公平與效率有機(jī)統(tǒng)一的總體保證。此外，在理論研究視域，有學(xué)者提出公共價(jià)值管理這一新的行政范式。主張?jiān)诒ＷC效率的基礎(chǔ)之上兼顧社會(huì)公平與責(zé)任，使公共管理具有動(dòng)態(tài)的調(diào)適性，通過有效連接市場與公共價(jià)值來達(dá)成公共目標(biāo)，從而很好地回應(yīng)效率與公平的要求。[12]也有學(xué)者認(rèn)為合作制度的行為模式能夠超越對(duì)公平與效率的二元追求，有效實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。合作制組織不是單純以效率或公平為追求目標(biāo)，而是側(cè)重于兩者在互動(dòng)過程中抵消矛盾與沖突，將以往所產(chǎn)生的不平衡整合為一個(gè)有機(jī)整體。[13]因此，公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一不僅是歷史發(fā)展的需要，而且也有理論上實(shí)現(xiàn)的可能性，中國公共行政價(jià)值應(yīng)以公平與效率的統(tǒng)一作為實(shí)現(xiàn)路徑。

（本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大專項(xiàng)項(xiàng)目“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平研究：基于指標(biāo)體系構(gòu)建和績效評(píng)估的問題診斷和對(duì)策分析”成果，項(xiàng)目編號(hào)：18VZL001）

注釋

[1][2][9][11]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日報(bào)》，2017年10月28日。

[3]唐皇鳳：《社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化與新時(shí)代我國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第39卷第4期，第7～17頁。

[4][美]弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政：一個(gè)對(duì)政府的研究》，北京：華夏出版社，1987年，第41～51頁。

[5][美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年，第106～108頁。

[6][美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，上海譯文出版社，2006年，第96～118頁。

[7][美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年。

[8][美]德懷特·沃爾多：《行政國家：美國公共行政的政治理論研究》，北京：中央編譯出版社，2017年，第249頁。

[10]周志忍：《公共性與行政效率研究》，《中國行政管理》，2000年第4期，第41～45頁。

[12]汪大海、劉金發(fā)：《轉(zhuǎn)型期中國公共行政市場價(jià)值和公共價(jià)值的整合》，《中國行政管理》，2011年第11期，第10～14頁。

[13]張康之：《論社會(huì)治理效率觀的改變》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2017年第2期，第5～13頁。

責(zé) 編∕馬冰瑩