新西蘭惠靈頓地震國(guó)家初始響應(yīng)計(jì)劃概況與啟示

文/吳大明 劉志文

近期，新西蘭民防應(yīng)急管理部發(fā)布了《惠靈頓地震國(guó)家初始響應(yīng)計(jì)劃2.0》，本文通過對(duì)該計(jì)劃的分析介紹，為加強(qiáng)我國(guó)地震災(zāi)害預(yù)案制定完善等工作提供參考和借鑒。

新西蘭是地震災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，每年發(fā)生地震多達(dá)上萬次。由于長(zhǎng)期吸取總結(jié)地震災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，全面開展實(shí)施各類防震減災(zāi)工作措施，新西蘭的地震災(zāi)害防范水平越來越高。例如，2016年11月14日，新西蘭南島坎特伯雷地區(qū)北部發(fā)生7.8級(jí)地震，僅造成2人死亡。

近期，為了落實(shí)新西蘭《國(guó)家民防應(yīng)急管理計(jì)劃令（2015）》，新西蘭民防應(yīng)急管理部（MCDEM）發(fā)布了最新的惠靈頓地震響應(yīng)計(jì)劃，即《惠靈頓地震國(guó)家初始響應(yīng)計(jì)劃2.0》（以下簡(jiǎn)稱“計(jì)劃”或WENIRP），用于指導(dǎo)未來首都地區(qū)地震應(yīng)急管理工作。本文通過對(duì)該計(jì)劃的分析介紹，為加強(qiáng)我國(guó)地震災(zāi)害預(yù)案制定完善等工作提供參考和借鑒。

計(jì)劃制定的目的和適用范圍

惠靈頓是新西蘭首都，是新西蘭政治、經(jīng)濟(jì)、文化和人口中心，具有重要的戰(zhàn)略地位。同時(shí)，惠靈頓也是新西蘭國(guó)家生命線等重要基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的集中區(qū)域，是大量交通、通信、電力和物資的交匯集散區(qū)。如此重要的國(guó)家區(qū)域，一旦發(fā)生重大地震災(zāi)害，將會(huì)對(duì)新西蘭國(guó)內(nèi)及海外造成極其嚴(yán)重的影響和后果。因此，做好惠靈頓地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)預(yù)防工作顯得尤為重要。

從新西蘭地震災(zāi)害預(yù)案體系上來看，WENIRP位于各類預(yù)案體系的第三層級(jí)，即：第一層級(jí)預(yù)案是基于《民防應(yīng)急管理法（2002）》制定的國(guó)家級(jí)預(yù)案；第二層級(jí)預(yù)案是《國(guó)家民防應(yīng)急管理計(jì)劃令（2015）》和《國(guó)家民防應(yīng)急管理計(jì)劃令（2015）指南》；第三層級(jí)預(yù)案是WENIRP；第四層級(jí)預(yù)案是各組織機(jī)構(gòu)的民防應(yīng)急管理計(jì)劃，如《惠靈頓地區(qū)地震計(jì)劃》和《國(guó)家健康應(yīng)急計(jì)劃》。

從WENIRP的實(shí)施主體來看，其主要適用于國(guó)家危機(jī)管理中心（NCMC）工作人員，民防應(yīng)急管理部工作人員，中央政府機(jī)構(gòu)和參與應(yīng)急響應(yīng)的政府官員，包括總理和內(nèi)閣部（DPMC）、國(guó)內(nèi)外安全協(xié)調(diào)委員會(huì)（ODESC）、各地區(qū)民防應(yīng)急管理團(tuán)體和皇家機(jī)構(gòu)等。

計(jì)劃的主要內(nèi)容

WENIRP的主要內(nèi)容包括五部分，分別為計(jì)劃概況、場(chǎng)景預(yù)期與實(shí)施環(huán)境、響應(yīng)框架與時(shí)間表、響應(yīng)工作進(jìn)程和附件。

計(jì)劃概況包含計(jì)劃的內(nèi)容和實(shí)施條件，著重對(duì)計(jì)劃相關(guān)影響因素作了詳細(xì)的說明，指出了計(jì)劃啟用的判定條件。一般來說，計(jì)劃的啟動(dòng)分為決策啟動(dòng)和自動(dòng)啟動(dòng)。決策啟動(dòng)是指當(dāng)惠靈頓地區(qū)遭受重大地震災(zāi)害后，經(jīng)過政府機(jī)構(gòu)溝通協(xié)商，通過國(guó)家警報(bào)系統(tǒng)來啟動(dòng)該計(jì)劃；而自動(dòng)啟動(dòng)是指在地震災(zāi)害發(fā)生2 h后，災(zāi)區(qū)仍無法與相關(guān)政府或國(guó)家危機(jī)管理中心取得聯(lián)系，此時(shí)，災(zāi)區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)可自行啟動(dòng)此計(jì)劃，并開展相應(yīng)響應(yīng)工作。另外，這部分內(nèi)容還對(duì)計(jì)劃啟動(dòng)的具體判斷細(xì)節(jié)作了規(guī)定，主要為：災(zāi)害發(fā)生后，位于惠靈頓的國(guó)家危機(jī)管理中心無法正常開展工作時(shí)，將在奧克蘭啟動(dòng)臨時(shí)國(guó)家危機(jī)管理中心；災(zāi)害發(fā)生后，組建國(guó)家各部門聯(lián)合應(yīng)急工作組，由民防應(yīng)急管理部統(tǒng)一指揮管理；災(zāi)害發(fā)生后，即將在24 h后宣布進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)；災(zāi)害發(fā)生后，通訊、交通（包括陸、海、空）和電力等基礎(chǔ)設(shè)施以及城市基本保障供給（如水和煤氣等）受到不同程度的破壞，且需要一定時(shí)間來恢復(fù)正常使用；災(zāi)害發(fā)生后，發(fā)生隨之而來的余震、海嘯、火災(zāi)、惡劣天氣、洪水、山體滑坡、液化和沉降等次生災(zāi)害。

場(chǎng)景預(yù)期與實(shí)施環(huán)境主要是對(duì)地震災(zāi)害發(fā)生后可能對(duì)惠靈頓造成的破壞及嚴(yán)重程度作了預(yù)判評(píng)估，分為基礎(chǔ)設(shè)施和受災(zāi)公眾兩部分。其中，基礎(chǔ)設(shè)施包括道路、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)和相關(guān)生命線等5個(gè)部分，主要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的破壞程度和恢復(fù)時(shí)間作了預(yù)估，明確了設(shè)施功能恢復(fù)過程中相關(guān)工作的逐步開展。例如，重大地震會(huì)對(duì)惠靈頓相關(guān)港口造成破壞，可先安排滾裝船等裝卸自動(dòng)化程度較高的船舶開展救援響應(yīng)；機(jī)場(chǎng)遭到破壞后，可先安排民用渦輪螺旋槳飛機(jī)等非固定翼飛機(jī)開展救援工作；地震會(huì)對(duì)城市給排水系統(tǒng)造成破壞，在啟用緊急供水分配預(yù)案和搶修過程中，應(yīng)同時(shí)開展公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)工作，避免群體疾病事件的爆發(fā)。受災(zāi)公眾部分，對(duì)地震可能造成的人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失影響作了預(yù)判評(píng)估。

響應(yīng)框架與時(shí)間表主要指出了響應(yīng)總體任務(wù)、響應(yīng)行動(dòng)、目標(biāo)、具體任務(wù)和責(zé)任部門。其中，響應(yīng)總體任務(wù)包括動(dòng)員、指揮和協(xié)調(diào)惠靈頓震后國(guó)家級(jí)初始響應(yīng)，以降低傷亡損失，為災(zāi)區(qū)公眾需求提供直接的幫助，并保障政府工作的連續(xù)開展；響應(yīng)行動(dòng)及目標(biāo)任務(wù)等包括指揮協(xié)調(diào)、信息收集與災(zāi)情評(píng)估、應(yīng)急醫(yī)療與醫(yī)護(hù)、搜救與消費(fèi)等12個(gè)方面，以實(shí)現(xiàn)政府職能持續(xù)運(yùn)行、法規(guī)秩序正常實(shí)施、國(guó)內(nèi)外交流溝通順暢、重大危險(xiǎn)源有效控制和人員物資運(yùn)輸通順等12個(gè)目標(biāo)。另外，計(jì)劃下響應(yīng)時(shí)間表對(duì)相關(guān)工作的開展進(jìn)程也作了明確的規(guī)定，從國(guó)家和地區(qū)兩個(gè)層面上對(duì)災(zāi)害發(fā)生后7日內(nèi)的響應(yīng)行動(dòng)作了細(xì)致的梳理和安排。

表 國(guó)內(nèi)應(yīng)急資源需求及要求

響應(yīng)工作進(jìn)程主要是對(duì)12個(gè)響應(yīng)目標(biāo)的具體實(shí)施條件、步驟和工作開展作了詳細(xì)的規(guī)劃。例如，在國(guó)內(nèi)應(yīng)急資源采購需求方面，對(duì)駁船、載貨飛機(jī)、直升機(jī)、給養(yǎng)、燃料、發(fā)電機(jī)、重型設(shè)備、通信、衛(wèi)生設(shè)備等18個(gè)重要資源的采購需求及責(zé)任團(tuán)體機(jī)構(gòu)作了明確的規(guī)定，以指導(dǎo)相關(guān)團(tuán)體機(jī)構(gòu)在災(zāi)害發(fā)生后迅速開展行動(dòng)，及時(shí)滿足應(yīng)急響應(yīng)需求（詳見上表）；在國(guó)外應(yīng)急資源需求方面，除了關(guān)鍵資源需求外，還要求外交和海關(guān)等部門為應(yīng)急響應(yīng)提供便利條件，如要求海關(guān)應(yīng)加快海關(guān)檢查速度，使國(guó)外人員和物資盡早投入災(zāi)區(qū)。

附件主要包括惠靈頓地區(qū)各公路恢復(fù)的時(shí)間表、各地區(qū)民防應(yīng)急管理團(tuán)體分布、災(zāi)區(qū)公眾應(yīng)急需求清單和相關(guān)英文詞匯定義縮寫等4部分，對(duì)計(jì)劃整體內(nèi)容起到了補(bǔ)充說明和解釋的作用。

啟示借鑒

《惠靈頓地震國(guó)家初始響應(yīng)計(jì)劃2.0》是專門針對(duì)新西蘭首都惠靈頓制定實(shí)施的地震災(zāi)害專項(xiàng)應(yīng)對(duì)預(yù)案，從預(yù)案制定目的來看，它填補(bǔ)了災(zāi)后國(guó)家正式應(yīng)急響應(yīng)工作開展的空窗期，即在災(zāi)后正式應(yīng)急響應(yīng)之前的一段時(shí)間內(nèi)，各方力量可按照預(yù)案規(guī)定自行開展行動(dòng)，以爭(zhēng)取寶貴的救援時(shí)間。同時(shí)，該預(yù)案在內(nèi)容上也非常詳細(xì)，便于各方工作的開展實(shí)施。總結(jié)起來，可從以下4個(gè)方面來完善我國(guó)地震災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。

加強(qiáng)我國(guó)重點(diǎn)區(qū)域地震災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案完善工作

一般來說，特別重大地震災(zāi)害需要從國(guó)家層面調(diào)動(dòng)一切可以利用的力量，集中全國(guó)乃至海內(nèi)外各界力量來響應(yīng)救援。但是，通常情況下，國(guó)家整體的災(zāi)害響應(yīng)計(jì)劃未能全面綜合考慮各個(gè)地區(qū)的基本特點(diǎn)和情況。因此，通過重點(diǎn)區(qū)域地震災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的完善，可提高特別重大地震災(zāi)害發(fā)生后的各層級(jí)各類別應(yīng)急預(yù)案的銜接性，進(jìn)而提高國(guó)家和區(qū)域地震災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案整體的能動(dòng)性和高效性。

全面創(chuàng)新重點(diǎn)區(qū)域地震災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案體系和內(nèi)容

從《惠靈頓地震國(guó)家初始響應(yīng)計(jì)劃2.0》來看，在災(zāi)情評(píng)估方面，將地震災(zāi)害可能對(duì)惠靈頓各基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)社會(huì)影響作了較為詳細(xì)的預(yù)評(píng)估，提高了預(yù)案響應(yīng)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和可操作性，因此，應(yīng)加強(qiáng)災(zāi)情科學(xué)推演，為應(yīng)急響應(yīng)提供更多的科學(xué)依據(jù)。

在應(yīng)急響應(yīng)流程方面，應(yīng)在應(yīng)急響應(yīng)的橫縱兩個(gè)維度來增強(qiáng)響應(yīng)的針對(duì)性，即一方面要加強(qiáng)應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案中職責(zé)分工的完善，另一方面還應(yīng)明確災(zāi)害發(fā)生后各時(shí)段的響應(yīng)動(dòng)作。

在應(yīng)急響應(yīng)范圍方面，針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域，特別是首都及特大型城市的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，要綜合考慮本地、周邊、區(qū)域、國(guó)家和國(guó)外等應(yīng)急響應(yīng)的具體流程和措施；在應(yīng)急響應(yīng)資源方面，應(yīng)在加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)應(yīng)急響應(yīng)資源統(tǒng)籌管理的同時(shí)，積極探索新形勢(shì)下的新設(shè)備、新技術(shù)和新方法的應(yīng)用。

制定政府持續(xù)性工作方案及創(chuàng)建副應(yīng)急指揮中心

從國(guó)外各類應(yīng)急預(yù)案分析研究來看，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急預(yù)案均強(qiáng)調(diào)了政府在災(zāi)害事故發(fā)生后的持續(xù)性運(yùn)轉(zhuǎn)，即為了保障災(zāi)后應(yīng)對(duì)有力，應(yīng)提前考慮到災(zāi)害事故對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的傷害，制定政府癱瘓后的應(yīng)對(duì)預(yù)案。從《惠靈頓地震國(guó)家初始響應(yīng)計(jì)劃2.0》可以看出，一旦災(zāi)害造成位于首都的應(yīng)急指揮中心無法啟動(dòng)，那么，位于奧克蘭的副應(yīng)急指揮中心將迅速啟動(dòng)，即對(duì)于設(shè)立在重點(diǎn)區(qū)域的應(yīng)急指揮中心，應(yīng)在預(yù)案制定時(shí)考慮到災(zāi)害對(duì)應(yīng)急指揮中心的沖擊，并在重點(diǎn)區(qū)域之外的地區(qū)建立副應(yīng)急指揮中心。

凸顯應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的人文關(guān)懷與相關(guān)工作的開展

從《惠靈頓地震國(guó)家初始響應(yīng)計(jì)劃2.0》中可以看出，新西蘭政府的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案全面考慮了各類人文關(guān)懷的需求，這不僅體現(xiàn)在對(duì)生者的心理咨詢服務(wù)，還體現(xiàn)在對(duì)死者的殯儀管理。例如，計(jì)劃中充分預(yù)估了對(duì)殯儀管理人員的需求，甚至將國(guó)外殯儀管理人員援助納入響應(yīng)預(yù)案。這不僅僅是不同國(guó)家民俗風(fēng)情的反映，更是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的充分體現(xiàn)和實(shí)際需求。因此，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程來看，在未來的地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，應(yīng)一邊做好應(yīng)急響應(yīng)物資供給準(zhǔn)備工作，一邊加快應(yīng)急響應(yīng)人文關(guān)懷建設(shè)，從而提升應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的整體水平。