海南，另辟新路的自貿(mào)港

黃靖芳

8月的海南，熱浪一陣陣地襲來(lái)。一年前，這座滿載著棕櫚類植物和宜人風(fēng)景的小島被歷史性地賦予了新的使命。

2018年4月13日，習(xí)近平總書(shū)記宣布黨中央將支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)。

在外界看來(lái)，作為國(guó)內(nèi)第十二個(gè)也是面積最大的自貿(mào)區(qū)，海南將可能享受到迥異于其他自貿(mào)區(qū)的特殊“照顧”。還有人設(shè)想，這里的未來(lái)將是一個(gè)與香港、迪拜和新加坡等地對(duì)標(biāo)的世界級(jí)自由貿(mào)易港。

一時(shí)間，“北雄安、南海南”格局的說(shuō)法躍然于輿論場(chǎng)上。有學(xué)者在采訪中坦言，若稱雄安是一張白紙的話，那么海南也算是“半張白紙”。

空白的部分，如何擘畫(huà)？

從貨物到服務(wù)

在“4·13”重要講話的第二天，同時(shí)被稱為“中央12號(hào)文件”的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）也隨即發(fā)布。其中明確了海南總體發(fā)展的四大戰(zhàn)略定位，分別是全面深化改革開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國(guó)際旅游消費(fèi)中心和國(guó)家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)。和“三區(qū)一中心”的定位相匹配的，是逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的新要求、新使命。

如此多重的政策傍身，給予了島內(nèi)外新的猜想和期待。事實(shí)上，一系列規(guī)劃的提出除了得益于近年來(lái)國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)逐漸擴(kuò)容的政策環(huán)境，還有更為深層的戰(zhàn)略考慮。中美經(jīng)貿(mào)摩擦帶來(lái)了不穩(wěn)定因素，同時(shí)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式在尋求轉(zhuǎn)變，各地都在探索新一輪的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。另一方面，泛南海經(jīng)濟(jì)合作圈的概念被屢次提及，位于南海要沖的海南建立自貿(mào)港，就是為了“打造更高層次、更高水平的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)”，成為可以復(fù)制和推廣的“樣板”。

中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林曾提及，30年前討論海南大開(kāi)放，是在談區(qū)域發(fā)展的問(wèn)題；而如今討論建設(shè)自貿(mào)港，其實(shí)是在打造面向太平洋與印度洋的重要對(duì)外開(kāi)放門(mén)戶。

“海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)和逐步探索建設(shè)自貿(mào)港，不能僅僅盯著自己3.54萬(wàn)平方公里的土地和930萬(wàn)人口。”海南省委深改辦（自貿(mào)辦）常務(wù)副主任孫大海向《南風(fēng)窗》記者表示。這也意味著，海南的改革和建設(shè)正在逐漸被納入世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)版圖中，得到重新的審視和考量。

值得注意的是，以往的自貿(mào)港都是在加工貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上逐步演進(jìn)的，海南自貿(mào)港從起步階段就要以服務(wù)貿(mào)易為主導(dǎo)。國(guó)際運(yùn)輸、旅游、金融、保險(xiǎn)等門(mén)類都可以納入服務(wù)貿(mào)易的范疇，服務(wù)業(yè)的國(guó)際化和跨國(guó)轉(zhuǎn)移成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)。

在海南師范大學(xué)中國(guó)特色自由貿(mào)易港研究中心主任劉鋒看來(lái)，海南已經(jīng)在過(guò)往的時(shí)間里錯(cuò)失了貨物貿(mào)易大發(fā)展的“風(fēng)口”，如今再發(fā)展出口加工貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易已經(jīng)機(jī)遇不再，因此才需要“另辟蹊徑”，選擇新的發(fā)展路徑。

服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展與教育、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)的開(kāi)放緊密相連，這正契合了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求和供給兩側(cè)的痛點(diǎn)。如何提供有效的供給，尋回“外流”的消費(fèi)需求，將資源吸附到一塊制度的高地上—海南正在成為這樣的“試驗(yàn)田”。

而在自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的空間問(wèn)題處理上，是先做幾個(gè)試驗(yàn)區(qū)，再向全島推開(kāi)？還是推動(dòng)全島實(shí)行開(kāi)放？曾經(jīng)海南有過(guò)“前車之鑒”。洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)以及國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)歷，都因?yàn)椴椒ミ~得太小，而錯(cuò)失了發(fā)展的良機(jī)。遲福林也撰文稱，“不宜搞‘港中港、區(qū)中區(qū)……若按照先搞幾個(gè)試驗(yàn)區(qū)，過(guò)些年再全面推開(kāi)的傳統(tǒng)路子，有可能錯(cuò)過(guò)重大機(jī)遇?！?blockquote>如何提供有效的供給，尋回“外流”的消費(fèi)需求，將資源吸附到一塊制度的高地上—海南正在成為這樣的“試驗(yàn)田”。

如果要對(duì)海南自貿(mào)港的使命進(jìn)行濃縮和提煉，劉鋒向《南風(fēng)窗》記者這樣表示，“在改革開(kāi)放經(jīng)過(guò)40年探索、試驗(yàn)和推進(jìn)后，現(xiàn)在特別需要一塊能發(fā)揮整體改革集成作用的試驗(yàn)田，過(guò)去那種‘單兵突進(jìn)的改革方式其效用已經(jīng)大打折扣了?！?/p>

海南的區(qū)位條件得天獨(dú)厚。其獨(dú)立的地理單元構(gòu)成了相對(duì)封閉的空間環(huán)境，同時(shí)島內(nèi)經(jīng)濟(jì)功能齊全，一、二、三產(chǎn)業(yè)架構(gòu)齊備，并涵蓋了農(nóng)村和城市地區(qū)；在體量和面積上有能力去進(jìn)行各種“壓力測(cè)試”，“回旋的余地”也很大。

去房地產(chǎn)“陰影”

對(duì)外而言，海南自貿(mào)區(qū)（港）的建設(shè)，是服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的試驗(yàn)和規(guī)劃；對(duì)內(nèi)而言，也是撬動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的杠桿。

在剛剛發(fā)布的2019年經(jīng)濟(jì)半年報(bào)中，海南的成績(jī)并不顯眼，以同比增長(zhǎng)5.3%的數(shù)據(jù)排在交出經(jīng)濟(jì)成績(jī)單的13個(gè)省份的倒數(shù)第二位。在海南省統(tǒng)計(jì)局召開(kāi)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況發(fā)布會(huì)上顯示出了一些端倪，負(fù)責(zé)人還介紹了這樣的數(shù)據(jù)：上半年全省房屋銷售面積同比下降57.1%，房屋銷售額同比下降54.9%。

這反映的是海南在去除房地產(chǎn)“陰影”后所經(jīng)歷的陣痛。在曾經(jīng)將房地產(chǎn)行業(yè)作為經(jīng)濟(jì)支撐的海南，2017年更占到全省GDP比重的9.7%，房地產(chǎn)投資和稅收均占當(dāng)年全省固定資產(chǎn)投資和稅收的“半壁江山”，進(jìn)而導(dǎo)致其他產(chǎn)業(yè)的空心化。同時(shí)在島內(nèi)，外省居民購(gòu)房比例一度高達(dá)85%。

房地產(chǎn)業(yè)對(duì)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)的同時(shí)，其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、可持續(xù)發(fā)展動(dòng)能不足、生態(tài)環(huán)境壓力加大等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。

海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李仁君認(rèn)為，從“4·13”講話到“中央12號(hào)文件”的總體方案，以及一系列補(bǔ)充文件都指向了一種傾向，那就是原有以房地產(chǎn)或者所謂旅游地產(chǎn)為主導(dǎo)的發(fā)展模式已經(jīng)是不可持續(xù)的。曾任海南政協(xié)常委、海南大學(xué)現(xiàn)代管理研究院院長(zhǎng)王毅武認(rèn)為，海南要建設(shè)的是國(guó)際旅游島，但“不是候鳥(niǎo)島、養(yǎng)老島、移民島，更不是炒房島”。因此，自貿(mào)區(qū)（港）的建設(shè)必然伴隨著對(duì)一系列新興產(chǎn)業(yè)的扶持和促進(jìn)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提到，海南要禁止發(fā)展高耗能、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)和低端制造業(yè)，未來(lái)要發(fā)展種業(yè)、醫(yī)療、教育、體育、電信、互聯(lián)網(wǎng)、文化、維修、金融和航運(yùn)十大產(chǎn)業(yè)。

孫大海介紹說(shuō)，海南需要充分發(fā)揮獨(dú)特的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，著力提升“陸、海、空”三大領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展能力?！瓣憽笔抢煤Ｄ隙杭灸軌驖M足種植物周期生長(zhǎng)繁殖的獨(dú)特氣候條件和生物資源，大力發(fā)展以南繁育種為代表的熱帶高效農(nóng)業(yè)；“?！笔且劳信R近深海的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展深?？萍技跋嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)，打造國(guó)際一流的深?？萍紕?chuàng)新平臺(tái)；“空”是指搭建航天科研開(kāi)發(fā)開(kāi)放平臺(tái)，推動(dòng)商用航天發(fā)展和航天國(guó)際合作。

同時(shí)他表示，在發(fā)展中“決不簡(jiǎn)單承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”，“絕不撿進(jìn)籃子都是菜”，對(duì)任何影響生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目，即使能帶來(lái)再多GDP和稅收也“堅(jiān)決不上”。

劉鋒表示，海南如果與自身進(jìn)行縱向比較，毫無(wú)疑問(wèn)有很大的進(jìn)步，但是橫向而言與國(guó)內(nèi)的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)仍然有比較大的差距。在傳統(tǒng)發(fā)展模式上進(jìn)行直接對(duì)比并非主旨，海南可以構(gòu)建的是新的“比較優(yōu)勢(shì)”，比如在高質(zhì)量發(fā)展和美好生活建設(shè)上突出海南的特點(diǎn)和后發(fā)優(yōu)勢(shì)。

從2019年年初開(kāi)始，多名擁有金融、自貿(mào)區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)的官員先后“空降”海南，他們擁有長(zhǎng)期從事相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，并且年富力強(qiáng)，海南省委書(shū)記劉賜貴所提到的“一天當(dāng)三天用”的工作作風(fēng)也成為一時(shí)熱詞。不少跡象顯示，自貿(mào)港的建設(shè)可能要比原計(jì)劃提前實(shí)施。

值得一提的是，和其他十一個(gè)自貿(mào)區(qū)不同，海南自貿(mào)區(qū)（港）的建設(shè)具有全域性的特點(diǎn)，也就是全島都參與建設(shè)，孫大海稱這使得其面積是其他自貿(mào)區(qū)總和的27倍。

作為中國(guó)最南端的省份，海南最突出的特點(diǎn)是有80%的土地、60%的戶籍人口在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)占GDP比重達(dá)20.7%。因此此前海南盡管土地、海洋、生態(tài)等資源突出，但是區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題突出，導(dǎo)致前述的資源價(jià)值潛力“遠(yuǎn)未釋放”。

要在這樣較為薄弱的基礎(chǔ)上建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港，孫大海透露，將把海南全島作為一個(gè)大城市、大景區(qū)進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)和管理，深入推進(jìn)省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。也就是建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，“解決了規(guī)劃打架的事”，打破區(qū)域和城鄉(xiāng)壁壘，促進(jìn)資源要素自由流動(dòng)，加快推動(dòng)全省一盤(pán)棋，全島同城化。

自主權(quán)，還是等政策？

《指導(dǎo)意見(jiàn)》為海南的發(fā)展描繪了分為四步的路線圖，其中最近的目標(biāo)是在2020年：與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得重要進(jìn)展，國(guó)際開(kāi)放度顯著提高。

但一個(gè)最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，海南需要補(bǔ)的“課”并不少。從現(xiàn)狀來(lái)看，近幾年盡管服務(wù)貿(mào)易發(fā)展速度較快，但實(shí)際上還是處在相對(duì)落后的位置。

2018年的數(shù)據(jù)顯示，海南服務(wù)進(jìn)出口總額僅相當(dāng)于香港2017年的1.6%、新加坡2017年的0.8%。另外，海南服務(wù)業(yè)中相當(dāng)一部分是餐飲、住宿、交通等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，金融、保險(xiǎn)、信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占比較小。

2019年的7月底，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院課題組發(fā)布了加快探索自貿(mào)港建設(shè)的建議報(bào)告，開(kāi)篇就提到，建議把海南劃定為全新意義的“特別經(jīng)濟(jì)區(qū)”（經(jīng)中央授權(quán)，除國(guó)防、外交等國(guó)家重大事項(xiàng)外，中央政府賦予海南高度的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)、行政管理權(quán)、社會(huì)治理權(quán)和特殊立法權(quán)、司法權(quán)），進(jìn)行“行政體制的重大改革”。

特別經(jīng)濟(jì)區(qū)不等同于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，此項(xiàng)建議的核心在于賦予海南更多的自主權(quán)，讓其可以在基礎(chǔ)較為薄弱的情況下，跨越式實(shí)現(xiàn)歷史使命。

2018年的數(shù)據(jù)顯示，海南服務(wù)進(jìn)出口總額僅相當(dāng)于香港2017年的1.6%、新加坡2017年的0.8%。另外，海南服務(wù)業(yè)中相當(dāng)一部分是餐飲、住宿、交通等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)。

劉鋒認(rèn)同這樣的看法，但他認(rèn)為為了區(qū)分兩者，可以另外命名為“特別發(fā)展區(qū)”，盡管和“特別經(jīng)濟(jì)區(qū)”的內(nèi)涵是一致的。就增加自主權(quán)的必要性，他舉例說(shuō)，譬如之前海南想開(kāi)設(shè)免稅店，流程上仍然在走傳統(tǒng)的申報(bào)路徑，一層層審批，效率不高，“看不出來(lái)和以前的辦事途徑有什么區(qū)別”。而他還直言，目前國(guó)內(nèi)的自貿(mào)區(qū)內(nèi)不同程度地存在著“微創(chuàng)新”情況，一些重大的、突破性的創(chuàng)新仍然不多，原因是深層次的。海南應(yīng)該避免落入這樣的誤區(qū)。

站在另一角度思考的學(xué)者則提供了不同的答案。王毅武向《南風(fēng)窗》記者表示，目前海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）的著眼點(diǎn)如果在“自主權(quán)的增加”上大可不必，因?yàn)椤安恍枰獎(jiǎng)?chuàng)新，中央給予的政策已經(jīng)夠多了，只要一條條地落地、實(shí)現(xiàn)就可以了”。

他所指的，是在“六所一中心”上做的文章?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中提及，支持依法合規(guī)在海南設(shè)立國(guó)際能源、航運(yùn)、大宗商品、產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、碳排放權(quán)等交易場(chǎng)所，這是“六所”，加上國(guó)際旅游消費(fèi)中心的“一中心”，兩方面結(jié)合是海南現(xiàn)階段突破的抓手。

以國(guó)際能源交易所的設(shè)立為例，海南所處的區(qū)位優(yōu)勢(shì)使其擁有開(kāi)發(fā)大規(guī)模能源的優(yōu)厚條件。中國(guó)石油流通協(xié)會(huì)倉(cāng)儲(chǔ)物流專業(yè)委員會(huì)理事長(zhǎng)龔家龍?jiān)诖饲敖邮懿稍L時(shí)透露，海南國(guó)際能源交易中心建成后將主推人民幣國(guó)際化交易，基于中國(guó)發(fā)展極大的便利和支撐，能一定程度改變此前受制于國(guó)際形勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)。“夸張地說(shuō)，這‘六所如果能陸續(xù)發(fā)展起來(lái)，那么（海南）躺著都能吃飽?！蓖跻阄浔扔鞯?。

而在對(duì)標(biāo)的問(wèn)題上，他認(rèn)為與其和國(guó)外進(jìn)行比較，不如在戰(zhàn)略上和粵港澳大灣區(qū)進(jìn)行對(duì)接。利用現(xiàn)有的規(guī)劃進(jìn)行區(qū)域分工，一方面珠三角的制造業(yè)基礎(chǔ)彌補(bǔ)海南發(fā)展的缺陷，另一方面海南可以作為國(guó)際商貿(mào)業(yè)的服務(wù)基地為大灣區(qū)作出貢獻(xiàn)。總而言之，他認(rèn)為政策的落實(shí)是當(dāng)務(wù)之急。

是需要先給予更多的自主權(quán)？還是先著眼于政策的落實(shí)？在“雙自貿(mào)”規(guī)劃建設(shè)提出一年后，海南的發(fā)展思路仍然在探索、實(shí)踐、開(kāi)拓。

自由貿(mào)易港作為當(dāng)今最高水平的開(kāi)放形態(tài)，至少包含著三方面的涵義：資本、貨物、人員進(jìn)出的自由，大流量的背后是公平、開(kāi)放、統(tǒng)一、高效的市場(chǎng)環(huán)境。在最高標(biāo)準(zhǔn)的要求下，海南的路仍然很長(zhǎng)。

藍(lán)圖已謀劃好，行動(dòng)還須加速。