淺談我國養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的困境與對策

薛一帆

【摘 要】 作為社會(huì)保障制度的重要組成部分，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無到有且歷經(jīng)多次改革，逐步形成當(dāng)前城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度新局面。黨的十九大明確提出：完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。因而實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必然趨勢。但從現(xiàn)實(shí)層面看，由于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和社會(huì)公共資源配置的不合理等因素使得養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌任重道遠(yuǎn)，因此從現(xiàn)實(shí)入手分析實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的困境與解決對策具有一定現(xiàn)實(shí)意義。本文在解讀養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌概念的基礎(chǔ)上，旨在從現(xiàn)實(shí)出發(fā)分析其必要性與存在的困境，并提出可行的解決對策。

【關(guān)鍵詞】 養(yǎng)老保險(xiǎn) 全國統(tǒng)籌 對策優(yōu)化

養(yǎng)老保險(xiǎn)，即社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是國家和社會(huì)為解決勞動(dòng)者在達(dá)到解除勞動(dòng)義務(wù)的年齡界限，或因年老喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位后的基本生活而建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度，是我國社會(huì)保障體系的重要構(gòu)成，也是我國社會(huì)保障體系中重要的制度安排之一。全國統(tǒng)籌，是指全面統(tǒng)一，綜合籌劃，即以國家為最高主體的總體權(quán)量規(guī)劃、統(tǒng)一貫徹執(zhí)行與共同管理調(diào)控。自黨的十九大明確強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的要求以來，國內(nèi)學(xué)者就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的必要性與可行性、制度障礙與可能路徑等各方面進(jìn)行了廣泛研究，但大多集中于從理論層面入手進(jìn)行相關(guān)實(shí)證分析，相對缺乏針對于當(dāng)前現(xiàn)實(shí)困境提出相關(guān)解決方案與對策的研究，因此本文著眼于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌推進(jìn)過程中的困境，通過分析困境產(chǎn)生的原因，從而得出解決困境的對策。

一、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的必要性

推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌對于制度的建立與完善、人民群眾福利的改善與提升具有重要意義。除此之外，因統(tǒng)籌層次帶來的區(qū)域政策不統(tǒng)一、生活水平差距懸殊、養(yǎng)老待遇不公平等社會(huì)問題也可通過全國統(tǒng)籌得到一定程度上的解決。

（一）全國統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一的關(guān)鍵內(nèi)容

當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級統(tǒng)籌模式，因而不同地區(qū)在政策上存在一定差異。在參保繳費(fèi)方面，重點(diǎn)體現(xiàn)為繳費(fèi)基數(shù)及費(fèi)率差異;在養(yǎng)老待遇方面，主要表現(xiàn)在不同群體間養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法不一樣。除此之外，群體間的養(yǎng)老待遇差距，具體如城鄉(xiāng)居民和企業(yè)職工在待遇差距及計(jì)發(fā)辦法等方面，仍需進(jìn)一步統(tǒng)籌。

（二）全國統(tǒng)籌是提升養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用效率的重要手段

當(dāng)前我國各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用存在不協(xié)調(diào)不一致現(xiàn)象，部分地區(qū)出現(xiàn)赤字的而個(gè)別地區(qū)存在結(jié)余，從整體來看基金使用效率低下。一些省份在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上或低于或高于全國繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致制度出現(xiàn)兩極分化趨勢，而且違背了社會(huì)保險(xiǎn)基金互助共濟(jì)的原則。因而推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，促進(jìn)各地區(qū)政策統(tǒng)一、制度平衡是提高基金使用效率的有效舉措。

（三）全國統(tǒng)籌是確?；鸨Ｖ翟鲋档挠行緩?/p>

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在管理上的分散導(dǎo)致了基金難以實(shí)現(xiàn)保值增值。在現(xiàn)階段調(diào)劑金形式的地方各自統(tǒng)籌模式下，基金管理權(quán)事實(shí)上存在于市、縣兩級，缺少相應(yīng)的保值增值手段，基金無效損耗較大。國務(wù)院出臺的相關(guān)規(guī)定雖在宏觀上對基金管理加以規(guī)范但在具體實(shí)施方面缺乏相應(yīng)細(xì)則導(dǎo)致基金投資與運(yùn)營仍存在較大問題。推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌有利于擴(kuò)大基金規(guī)模、增強(qiáng)基金管理能力，從而確?；鹉軌虮Ｖ翟鲋怠?/p>

二、推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)困境

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的運(yùn)行效率，降低運(yùn)營成本，縮小行業(yè)、區(qū)域、貧富與身份地位等種種差異，在方向上絕對正確，在理論上基本可行，但在具體改革過程中卻存在較大現(xiàn)實(shí)困境。

（一）區(qū)域發(fā)展水平差距較大，人口分布與結(jié)構(gòu)不均衡

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著養(yǎng)老保險(xiǎn)的收繳能力，因而不同省份間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異直接導(dǎo)致了區(qū)域間基金收繳懸殊，若實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，高收入?yún)^(qū)域的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金向低收入?yún)^(qū)域轉(zhuǎn)移。養(yǎng)老金較多的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主觀上不支持全國統(tǒng)籌的實(shí)施成為阻礙因素之一。另外，我國人口分布和年齡結(jié)構(gòu)不均衡的現(xiàn)狀也拉大了區(qū)域間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)比的差異，導(dǎo)致部分地區(qū)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)奇高，從而進(jìn)一步導(dǎo)致人才外流與低生育率等問題，各種因素交織在一起，成為阻礙基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的又一困境。

（二）行政層級龐雜，央地間職能配置錯(cuò)位

我國是統(tǒng)一的中央集權(quán)制國家，最高權(quán)力歸屬中央政府，地方政府高度依賴于中央指示，獨(dú)立負(fù)責(zé)意識嚴(yán)重匱乏。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面主要體現(xiàn)為：各級政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)金的征收與補(bǔ)貼上難擔(dān)重任，向上推諉。央地關(guān)系旨在協(xié)調(diào)中央政府與地方各省區(qū)的責(zé)、權(quán)、利的劃分，但我國目前在此方面仍無清晰明確的分界，缺少較為細(xì)致的規(guī)范。地方政府相對于中央政府事權(quán)較多，財(cái)權(quán)過少，財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，從而引發(fā)社會(huì)公共資源配置失衡，加劇了地區(qū)間發(fā)展水平的差距，制約養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的進(jìn)程。

（三）地方政府本位思想，企業(yè)功利主義

發(fā)展初期GDP是中央考核地方政績的主要指標(biāo)，它在刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起到一定的積極作用，但也存在著較大消極影響。在單純政績觀引導(dǎo)下，政府在追求地方集團(tuán)利益時(shí)總是容易忽視單純利于改善民生的如養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共福利。與此同時(shí)，追求利潤最大化的企業(yè)難以承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身所要求的社會(huì)責(zé)任，一定程度上阻礙著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收繳與運(yùn)用。此外，低層次的統(tǒng)籌層次與管理無序的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等因素加劇了企業(yè)逃避和延遲繳費(fèi)的情況出現(xiàn)，引發(fā)的結(jié)果是：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金往往難以足額按時(shí)收繳，基金總量減少，嚴(yán)重阻礙了全國統(tǒng)籌的步伐。

（四）社會(huì)保險(xiǎn)行政體制條塊分割，財(cái)政管理體制權(quán)責(zé)不匹配

從制度層面看，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)“條塊結(jié)合，以塊為主”特征，即中央政府各類職能部門。地方各級政府形成縱橫交錯(cuò)的管理模式，使得地方政府各自為政，協(xié)同發(fā)展難以推進(jìn)。財(cái)稅體制改革后，各級地方政府承擔(dān)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要責(zé)任，造成基層財(cái)政困難和區(qū)域差異加劇的局面。此外，地方政府間的轉(zhuǎn)移支付由于分權(quán)制下的財(cái)政管理體制的固有弊端而無法正常發(fā)揮其資源配置、協(xié)同發(fā)展的作用。因而當(dāng)前財(cái)政體制是阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的重要因素，下一步應(yīng)進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，著力推進(jìn)央地財(cái)權(quán)事權(quán)責(zé)任劃分。

三、推進(jìn)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的政策建議

不斷提升統(tǒng)籌層次，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的整體趨勢與重要目標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)中存在諸多阻礙因素與困境，各級政府應(yīng)當(dāng)在了解現(xiàn)實(shí)狀況的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府職能，從制度體制層面入手，著力解決種種阻滯和障礙，達(dá)到全國統(tǒng)籌這一最終目標(biāo)。

（一）強(qiáng)化全國統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一信息服務(wù)平臺

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡嚴(yán)重影響了全國統(tǒng)籌進(jìn)程，也引發(fā)了一系列社會(huì)問題。因此應(yīng)當(dāng)注重促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立科學(xué)合理的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，培育良好的區(qū)域協(xié)同關(guān)系，推進(jìn)政府間轉(zhuǎn)移支付順暢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。另外還應(yīng)當(dāng)注意縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以改善人民生活水平懸殊現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)民眾總體上均等的生活待遇。進(jìn)入信息化時(shí)代，信息成為至關(guān)重要的公共資源，因而應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)統(tǒng)一完善、安全穩(wěn)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)準(zhǔn)確地登記、更新、整理、呈報(bào)、維護(hù)本地參保者的個(gè)人基本信息，使中央政府與地方各級政府之間實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)共享，既為中央政府統(tǒng)一管理地方養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)提供了依據(jù)，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)在大數(shù)據(jù)與云計(jì)算基礎(chǔ)上對養(yǎng)老保險(xiǎn)的精細(xì)化管理。

（二）調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資模式，完善基金計(jì)發(fā)辦法

由于當(dāng)前條塊分割的省級統(tǒng)籌模式，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入、支出與管理均在各地方內(nèi)進(jìn)行自行協(xié)調(diào)，基金無論結(jié)余或缺口均由本級政府進(jìn)行支配或填補(bǔ)。因此調(diào)整養(yǎng)老金籌資模式，使其在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用尤為重要。在推進(jìn)全國統(tǒng)籌的早期，可由中央集中向地方征集一定數(shù)量資金形成中央調(diào)劑基金，以對存在基金缺口的地區(qū)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。隨著全國統(tǒng)籌進(jìn)程的加速，地方政府逐漸將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全額集中至中央，由中央政府統(tǒng)一管理調(diào)配。另外，在當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金計(jì)發(fā)模式下，個(gè)人養(yǎng)老待遇與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及工資水平緊密關(guān)聯(lián)，但由于各地區(qū)工資水平差距較大，此種待遇確定方法在一定程度上加劇了貧富差異，因此在薪酬標(biāo)準(zhǔn)的選擇上應(yīng)采用全國平均工資水平，而非地方平均工資水平，以實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的普遍公平，達(dá)到全國統(tǒng)籌的基本要求。同時(shí)還應(yīng)配合采取中央返還部分資金作為補(bǔ)償向低收入地區(qū)和人群適當(dāng)傾斜等措施。

（三）理順央地關(guān)系與職能，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)垂直經(jīng)辦體制

在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體系下，養(yǎng)老保險(xiǎn)開支主要由地方負(fù)責(zé)或中央與地方共同負(fù)責(zé)。在事權(quán)方面，參保登記、基金征繳工作應(yīng)該由地方政府負(fù)主要責(zé)任，信息管理、待遇計(jì)發(fā)工作應(yīng)該由中央負(fù)主要責(zé)任。在財(cái)政責(zé)任方面，中央和地方應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際情況共同承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，從而有利于平衡央地間財(cái)政責(zé)任。由我國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐可知，屬地管理模式拉大了地區(qū)間的差距，對于在提高統(tǒng)籌層次毫無益處，而垂直管理模式因有利于改善各級政府及相關(guān)工作人員的工作效率而更加符合當(dāng)前全國統(tǒng)籌的要求。因此應(yīng)當(dāng)打破“不合時(shí)宜”的屬地管理模式，重組重啟各區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一、獨(dú)立的專業(yè)化管理體系，并建立相關(guān)監(jiān)督體制，在系統(tǒng)內(nèi)對養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)營流程、基金調(diào)度等各方面實(shí)行自上而下的監(jiān)管，從而早日達(dá)成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支的重要目標(biāo)。

（四）強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識，創(chuàng)新養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌理念

企業(yè)應(yīng)當(dāng)樹立正確的價(jià)值觀，規(guī)范其內(nèi)部管理，弘揚(yáng)企業(yè)文化，完善運(yùn)營和流程的種種規(guī)章制度，帶動(dòng)提升社會(huì)使命感，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識并積極承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。同時(shí)，政府要利用好媒體輿論力量，完善相關(guān)法律法規(guī)與政策制度，必要時(shí)對相關(guān)企業(yè)采取強(qiáng)制措施促使其履行應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任。另一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌理念，使各級地方政府與廣大人民了解到全國統(tǒng)籌是符合我國國情、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的必要趨勢。因此下一步應(yīng)當(dāng)妥善宏觀與微觀層面利益關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)積極性，共同建設(shè)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。除此之外還應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，提高全國統(tǒng)籌在群眾的接受度與信任程度，用戰(zhàn)略的眼光看待短期效益與長期效益，處理好兩者之間關(guān)系，全面推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌進(jìn)程。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 鄭功成.中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略一一理論、目標(biāo)與行動(dòng)方案[M].北京：人民出版社，2008.

[2] 李連芬，劉德偉.我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的動(dòng)力源泉與路徑選擇[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2013（11）.

[3] 林毓銘.體制改革：從養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌到基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2013（12）.

[4] 褚福靈.關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的思考[J].中國社會(huì)保障，2013（6）.

[5] 楊燕綏，妥宏武.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌需統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺[J].中國人力資源社會(huì)保障，2017（11）.

[6] 鄭功成.從地區(qū)分割到全國統(tǒng)籌一一中國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革的必由之路[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（3）.

[7] 林寶.基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的待遇確定方法研究[J].中國人口科學(xué)，2016（2）.

[8] 魯全.全國統(tǒng)籌背景下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制中的央地責(zé)任劃分機(jī)制研究[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015（4）.