船舶污染清除協(xié)議制度研究

【摘 要】 《船舶污染清除協(xié)議制度管理辦法》已于2019年12月31日發(fā)布，并于2020年3月1日生效。船舶污染清除協(xié)議制度通過對協(xié)議雙方權(quán)利義務(wù)的約定，提升船舶污染應(yīng)急處置能力，也為清污行動和環(huán)境保護帶來了一份制度保障。但實踐中，存在船舶經(jīng)營人認(rèn)定范圍有限、清污單位責(zé)任能力參差不齊、收費標(biāo)準(zhǔn)不一等問題，大大削弱了制度效力的發(fā)揮。

【關(guān)鍵詞】 船舶污染清除協(xié)議 船舶經(jīng)營人 清污

近年來，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，“一帶一路”倡議和海洋強國建設(shè)的推進，我國與各國間的貿(mào)易量大幅增加，對能源的需求量也日益攀升。隨著我國油類及其他危險物海上運輸?shù)臄?shù)量增加，船舶污染損害風(fēng)險也逐年上升，為保護海洋環(huán)境，我國建立了船舶污染清除協(xié)議機制，發(fā)展社會化清污力量，將公法與私法交融，學(xué)習(xí)借鑒國外相關(guān)制度的經(jīng)驗，并圍繞此機制產(chǎn)生了一系列的實施辦法。

一、船舶污染清除協(xié)議的概念和內(nèi)容

船舶污染清除協(xié)議是指載運散裝油類貨物的船舶、載運油類之外的其他散裝液體污染危害性貨物的船舶、一萬總噸以上的載運非散裝液體污染危害性貨物的船舶，其經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)在作業(yè)前或者進出港口前與取得污染清除作業(yè)資質(zhì)的單位簽訂污染清除作業(yè)協(xié)議，明確雙方在發(fā)生船舶污染事故后污染清除的權(quán)利和義務(wù)。

船舶經(jīng)營人與船舶污染清除單位應(yīng)當(dāng)按照中華人民共和國海事局確認(rèn)的船舶污染清除協(xié)議樣本，協(xié)商確定樣本中未盡事項，簽訂協(xié)議并明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。船舶應(yīng)當(dāng)將船舶污染清除協(xié)議正本或者副本留船備查，保存至協(xié)議有效期終止。簽訂清污協(xié)議后，清污單位就必須按照《船舶污染清除單位應(yīng)急清污能力要求》及雙方簽訂的協(xié)議要求履行應(yīng)急值守義務(wù)，一旦協(xié)議的船舶發(fā)生污染事故，船舶及其經(jīng)營人、船舶污染清除單位應(yīng)當(dāng)按照船舶污染清除協(xié)議，及時采取污染控制和清除措施。

二、船舶污染清除協(xié)議的性質(zhì)

由于海事主管機關(guān)這個特殊的行政主體在船舶污染清除協(xié)議制度中屬于監(jiān)督管理第三方，目前船舶污染清除協(xié)議的性質(zhì)仍處于爭議當(dāng)中，主要集中在兩種觀點上，一部分學(xué)者認(rèn)為船舶污染清除協(xié)議是契約性協(xié)議，屬于民事性質(zhì);一部分學(xué)者認(rèn)為在船舶污染清除協(xié)議中大部分的合同內(nèi)容是在政府的主導(dǎo)下達成的，雙方當(dāng)事人并無意思自治的表示，因此屬于行政性質(zhì)。筆者認(rèn)為船舶污染清除協(xié)議是一種行政介入的特殊的民事合同。雖然有海事主管機關(guān)介入，雙方當(dāng)事人在選擇相對人、合同內(nèi)容、變更或解除合同自由等方面都受到了行政法規(guī)的限制，但船舶污染清除協(xié)議的雙方當(dāng)事人都是民事主體，一方是提供清污服務(wù)的船舶污染清除單位，另一方則是負(fù)有應(yīng)急處置義務(wù)的船舶經(jīng)營人，這與一方為享有行政權(quán)力的主體的行政合同不同，比如海事主管機關(guān)為履行清除所管轄區(qū)的海洋環(huán)境污染的職責(zé)而與清污單位之間簽訂的就是行政合同。海事主管機關(guān)的工作主要是對船舶污染清除單位的應(yīng)急清污能力開展監(jiān)督檢查，對船舶及其經(jīng)營人、船舶污染清除單位按照船舶污染清除協(xié)議開展的應(yīng)急處置行動實施監(jiān)督管理，以及對船舶污染清除協(xié)議簽訂、履行情況實施監(jiān)督檢查，不參與合同訂立，因此認(rèn)定船舶污染清除協(xié)議為民事性質(zhì)更為妥當(dāng)。

三、船舶污染清除協(xié)議制度的利弊

船舶污染清除協(xié)議制度有其積極的意義。海上船舶污染清除協(xié)議的特殊性在于它明確規(guī)定國家海事管理機構(gòu)有權(quán)強制要求所有符合清污協(xié)議簽訂條件的船舶都必須在作業(yè)前或者出入港口前與具備相應(yīng)資質(zhì)的清污單位簽訂船舶污染清除協(xié)議，以備實際發(fā)生污染事故時根據(jù)所簽協(xié)議及時采取污染清除措施并明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，保證在污染事故發(fā)生時，污染控制和清除行動能在協(xié)議的規(guī)定下及時進行，以免造成更大的環(huán)境污染損害。為了整合社會清污資源，清污協(xié)議中規(guī)定了船舶經(jīng)營人的強制要約義務(wù)，以行政公法規(guī)定清污協(xié)議的履行，這是私法公法化的表現(xiàn)，是契約自由精神與公法限制的融合。船舶污染清除協(xié)議的實施對我國的海上事故救援有著重要的意義，既緩解了相關(guān)政府管理部門的壓力，節(jié)省了政府海洋污染防治的預(yù)算成本，改善了政府公共環(huán)境治理水平，讓社會力量廣泛積極地參與到海洋環(huán)境保護工作中，讓污染清除單位在市場競爭中獲得相應(yīng)的利益，最大限度地提高了污染防治應(yīng)急效率。

但是，船舶污染清除協(xié)議制度也有不足的一面。首先，船舶經(jīng)營人認(rèn)定范圍有限。船舶經(jīng)營人作為《船舶污染清除協(xié)議制度管理辦法》中明文規(guī)定的一方責(zé)任主體，其實在《海商法》下的含義界定模糊，相關(guān)法律制度也不完善。實踐中與船舶經(jīng)營活動相關(guān)的第三人難以識別與確認(rèn)船舶經(jīng)營人的身份，法院裁判時也無法按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，這就為船舶污染清除協(xié)議的成立帶來了不穩(wěn)定因素。其次，船舶防污染服務(wù)商的認(rèn)定和評級機制原為海事局審批并公示，國務(wù)院提倡“放管服”改革后，國家取消了上述資格的評定，也無任何機構(gòu)和單位去承擔(dān)。這使得防污染公司惡性競爭，清污單位責(zé)任能力參差不齊，加重了船方的負(fù)擔(dān)。最后，各個港口收費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，價格不規(guī)范。有的船舶污染清除單位要對船舶按每艘次收取一千，甚至幾千元協(xié)議費，一艘5000載重噸的油船，一年需要負(fù)擔(dān)6-16萬元左右的船舶污染清除協(xié)議費，這樣的船舶清污協(xié)議收費是否合理？船舶清污作業(yè)單位的成本應(yīng)由政府通過購買服務(wù)的方式保持，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁到船舶經(jīng)營人頭上。

總之，海上船舶污染清除協(xié)議是一種民事契約行為，海事主管機關(guān)組織和引導(dǎo)社會力量，以雙方意思自治為基礎(chǔ)，讓船舶經(jīng)營人與船舶污染清除單位事前簽訂污染清除協(xié)議，用事前的平等協(xié)商取代了事后的行政監(jiān)管，讓清污工作能更順利進行。與此同時船舶污染清除協(xié)議制度在實踐時還有很多問題，需要各方力量參與一起改進。

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作者簡介：何曦（1996—），女，漢族，安徽安慶人，學(xué)生，碩士研究生，單位：上海海事大學(xué)，研究方向：海商法。