政府收入再分配調(diào)節(jié)職能的履行

韓文龍 陳航

內(nèi)容提要從西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)可知，美國(guó)的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式、德國(guó)的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式、日本的政府導(dǎo)向型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式和瑞典的福利市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式中，政府使用轉(zhuǎn)移支付、稅收和社會(huì)保障等手段履行政府收入再分配調(diào)節(jié)職能，對(duì)收入分配差距起到了較好的調(diào)節(jié)作用。對(duì)于我國(guó)的收入分配差距問(wèn)題，要堅(jiān)持?“有效市場(chǎng)”與“有為政府”的辯證統(tǒng)一，通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系，形成各要素所有者的合理收益，解決初次分配領(lǐng)域的問(wèn)題;通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、稅收、社會(huì)保障和公共服務(wù)均等化等更好履行政府收入再分配調(diào)節(jié)職能，逐步縮小收入分配差距。

關(guān)鍵詞收入再分配市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式有效市場(chǎng)有為政府

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F811〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2019）08-0055-10

一、引言

改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，收入分配差距擴(kuò)大的矛盾日益凸顯。要解決收入分配差距這個(gè)“短板”問(wèn)題，不僅要堅(jiān)持按勞分配的原則，完善按要素分配的體制機(jī)制，而且要“履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。①那么，政府到底在收入再分配中發(fā)揮怎樣的職能，采取怎樣的手段才能有效調(diào)節(jié)收入差距？西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

對(duì)于我國(guó)收入分配差距問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者們進(jìn)行了一些研究。我國(guó)的收入分配差距主要表現(xiàn)為微觀層面收入分配差距擴(kuò)大和收入分配不公，以及宏觀層面的收入分配格局失衡，②具體體現(xiàn)為城鄉(xiāng)收入差距、地區(qū)間收入差距、行業(yè)間收入差距問(wèn)題比較突出。③導(dǎo)致我國(guó)收入差距擴(kuò)大的原因，主要是勞資關(guān)系失衡、要素市場(chǎng)失靈、經(jīng)濟(jì)體制改革滯后、資源稟賦差異、市場(chǎng)權(quán)力尋租和不平等的經(jīng)濟(jì)全球化交換等。④對(duì)于收入差距的調(diào)節(jié)，一方面要注重初次分配領(lǐng)域的調(diào)節(jié)，形成合理的初次分配結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高勞動(dòng)者的報(bào)酬占比;厲以寧：《收入分配制度改革應(yīng)以初次分配改革為重點(diǎn)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2013年第3期;肖紅葉、郝楓：《中國(guó)收入初次分配結(jié)構(gòu)及其國(guó)際比較》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2009年第2期。另一方面是要發(fā)揮政府在收入再分配中的作用，如將稅收、社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付作為再分配調(diào)節(jié)機(jī)制的主要工具，共同發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。汪昊、婁峰：《中國(guó)財(cái)政再分配效應(yīng)測(cè)算》，《經(jīng)濟(jì)研究》2017年第1期。

關(guān)于政府收入再分配職能和作用的研究，國(guó)內(nèi)外學(xué)者也給予了較多關(guān)注。西方學(xué)者始終將收入分配職能作為“三職能說(shuō)”的穩(wěn)定內(nèi)核來(lái)發(fā)展政府職能內(nèi)涵，通過(guò)收入和財(cái)富的分配調(diào)節(jié)得到社會(huì)認(rèn)可的“公平”或“公正”的分配狀況，Richard?A.Musgrave，?The?Theory?of?Public?Finance：?A?Study?in?Public?Economy，?New?York：?McGraw-Hill，?1959，?p.160.從稅收體系、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障和社會(huì)福利等方面進(jìn)行政府再分配手段的研究或比較。H.Immervoll，?H.Levy，?C.Lietz，?et?al.，?“Household?Incomes?and?Redistribution?in?the?European?Union：?Quantifying?the?Equalising?Properties?of?Taxes?and?Benefits，”?IZA?Discussion?Papers?1824，?Institute?of?Labor?Economics（IZA），2005.國(guó)內(nèi)學(xué)者則通過(guò)論述我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)政府職能的轉(zhuǎn)變過(guò)程，從馬克思主義視角、市場(chǎng)視角、服務(wù)視角等政府職能模式出發(fā)，進(jìn)行政府收入再分配的職能研究。毛壽龍、景朝亮：《近三十年來(lái)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的研究綜述》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。政府可通過(guò)制度公平建設(shè)、理性設(shè)計(jì)并多管齊下的社會(huì)保障改革、整體提高稅后勞動(dòng)分配份額、調(diào)節(jié)稅收影響企業(yè)與家庭的分配情況等多種再分配手段進(jìn)行收入差距調(diào)節(jié)、化解社會(huì)矛盾并持續(xù)保障與改善民生。鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革：機(jī)遇、挑戰(zhàn)與取向》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期;邵紅偉：《如何實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一—推進(jìn)保障機(jī)會(huì)平等的制度公平》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2017年第1期;郭慶旺、呂冰洋：《論要素收入分配對(duì)居民收入分配的影響》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第12期;何其春：《稅收、收入不平等和內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第2期。

以上對(duì)政府再分配職能和作用的研究，盡管內(nèi)容很豐富，但是缺乏結(jié)合社會(huì)發(fā)展階段和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式相對(duì)應(yīng)的政府再分配職能和手段演變的研究。因此，本文從一個(gè)更加宏觀的視角出發(fā)，結(jié)合不同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式對(duì)政府收入再分配的職能和手段進(jìn)行比較研究，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際得出一些啟示，為中國(guó)政府調(diào)節(jié)收入分配差距提供一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、不同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下政府收入再分配調(diào)節(jié)的經(jīng)驗(yàn)

在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的不同選擇也會(huì)影響政府收入再分配的職能與手段。不同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，代表著生產(chǎn)關(guān)系在各個(gè)國(guó)家的不同實(shí)現(xiàn)方式，體現(xiàn)著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多樣性，其中較為典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式包括以美國(guó)為主的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，以德國(guó)為主的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，以日本為主的政府導(dǎo)向型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，以瑞典為主的福利市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。劉鳳義、沈文瑋：《當(dāng)代資本主義多樣性的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《教學(xué)與研究》2009年第2期。各個(gè)國(guó)家在特有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，對(duì)政府與市場(chǎng)的價(jià)值認(rèn)識(shí)以及職能劃分不同，從而影響到政府利用再分配對(duì)社會(huì)公平的調(diào)節(jié)手段。

1.自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式與政府收入再分配調(diào)節(jié)

美國(guó)以自由競(jìng)爭(zhēng)為主體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是當(dāng)今最典型、最發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式之一，其形成與發(fā)展經(jīng)歷了三次重要的時(shí)間段。第一個(gè)時(shí)間段是19世紀(jì)中后期，美國(guó)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變，初步建立起自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，此后美國(guó)便進(jìn)入經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng)的高速發(fā)展階段。第二個(gè)時(shí)間段是1929-1933年，自由競(jìng)爭(zhēng)無(wú)節(jié)制的發(fā)展使美國(guó)最終爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入極度蕭條，直至1933年羅斯福新政的實(shí)施，一系列國(guó)家干預(yù)措施在凱恩斯學(xué)派的引導(dǎo)下，被應(yīng)用于美國(guó)經(jīng)濟(jì)重建并取得巨大成功。自此美國(guó)就由單純的市場(chǎng)自由運(yùn)行，轉(zhuǎn)化為國(guó)家干預(yù)與自由主義相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)體制。第三個(gè)時(shí)間段是20世紀(jì)70年代前后，整個(gè)西方經(jīng)濟(jì)陷入滯脹，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期停滯的困境下，對(duì)經(jīng)濟(jì)刺激政策的長(zhǎng)期效用產(chǎn)生懷疑，以貨幣學(xué)派和供給學(xué)派為主的西方學(xué)者們開(kāi)始尋找新的出路。在這樣的背景下，現(xiàn)階段美國(guó)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式以自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、最小范圍的政府干預(yù)等為主要特征。一方面，在自由主義的價(jià)值觀念引導(dǎo)下，實(shí)行自由經(jīng)濟(jì)、自由貿(mào)易，推崇自由的企業(yè)制度，以生產(chǎn)資料私有制為主體，私有化程度極高，經(jīng)濟(jì)決策高度分散化。另一方面，政府在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中主要扮演裁判者的角色，利用財(cái)政政策和貨幣政策對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行間接性的調(diào)控，干預(yù)范圍和干預(yù)效果較為有限。

最大范圍的自由經(jīng)濟(jì)必然會(huì)帶來(lái)社會(huì)不平等，在注重經(jīng)濟(jì)效率的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，美國(guó)政府對(duì)不平等的調(diào)整力度受到了制約。在各種再分配手段中，美國(guó)主要以稅收為杠桿來(lái)調(diào)節(jié)收入差距。目前，美國(guó)已建立起以個(gè)人所得稅為主體，醫(yī)療保健稅、社會(huì)保障稅、房產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、遺產(chǎn)稅、消費(fèi)稅等稅種為輔助的稅收體系。在征收體制上，美國(guó)區(qū)分聯(lián)邦稅、州稅以及城市稅，聯(lián)邦稅普遍的適用于國(guó)民，州稅則根據(jù)收入來(lái)源地的不同，在稅率上存在極大差別，部分城市還需申報(bào)城市稅。對(duì)經(jīng)濟(jì)落后區(qū)免征州稅，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)多征州稅，有利于對(duì)區(qū)域間財(cái)富不平等進(jìn)行調(diào)節(jié)，在抑制發(fā)達(dá)地區(qū)過(guò)快增長(zhǎng)的同時(shí)，刺激落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在征收手段上，美國(guó)實(shí)行申報(bào)制，建立了嚴(yán)格的納稅激勵(lì)制度和稅收監(jiān)管制度，對(duì)守法納稅人享受更多優(yōu)惠待遇，對(duì)偷漏稅行為進(jìn)行嚴(yán)厲制裁。

在轉(zhuǎn)移支付方面，美國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要調(diào)節(jié)聯(lián)邦、州與地方等各級(jí)政府間財(cái)政收入的余缺，是聯(lián)邦收入對(duì)其余各級(jí)政府間的資金援助，包括一般性轉(zhuǎn)移支付與特殊性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付以總額資助為主，聯(lián)邦政府向州和地方政府提供財(cái)力援助，在不增加稅收負(fù)擔(dān)的前提下滿足各級(jí)政府的支出需求。特殊性轉(zhuǎn)移支付包括專項(xiàng)資助和分類(lèi)資助，專項(xiàng)補(bǔ)助限定了資金用途，接受資助的州或地方政府需向聯(lián)邦政府報(bào)備各項(xiàng)補(bǔ)助計(jì)劃的執(zhí)行情況;分類(lèi)資助則利于簡(jiǎn)化項(xiàng)目管理，將同一類(lèi)別的專項(xiàng)補(bǔ)助進(jìn)行歸類(lèi)合并，在達(dá)到特定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，其資金可以在功能區(qū)域更廣泛的范圍內(nèi)使用。

在社會(huì)保障方面，美國(guó)建立起由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利三部分組成的社會(huì)保障體系。社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷與殘疾等項(xiàng)目，通過(guò)政府立法強(qiáng)制實(shí)施，由雇員與雇主共同承擔(dān)保費(fèi);社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利由聯(lián)邦或州政府出資管理，通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等方式對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行救助。

美國(guó)的再分配手段較在一定程度上可以降低初次分配帶來(lái)的收入差距，如圖1。但不可否認(rèn)的是，目前美國(guó)是以基尼系數(shù)衡量的收入差距最大的發(fā)達(dá)國(guó)家，其內(nèi)部收入分配結(jié)構(gòu)也存在嚴(yán)重問(wèn)題，這與美國(guó)崇尚自由、干預(yù)有限的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式相關(guān)，該模式下政府收入再分配調(diào)節(jié)力度不足。以稅收為例，盡管現(xiàn)行的稅收和福利安排有利于窮人，但富人也在申報(bào)式的征稅體制以及名目繁復(fù)的稅收優(yōu)惠下獲得極大便利，只剩下中產(chǎn)階級(jí)承擔(dān)著最多的社會(huì)壓力，形成“中產(chǎn)重稅、兩端輕稅”的不合理再分配格局。與此同時(shí)，稅收改革受制于利益集團(tuán)的阻擾、社保改革受到選民的支持率影響而舉步維艱。因此，盡管美國(guó)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效遠(yuǎn)高于其余發(fā)達(dá)國(guó)家，但其社會(huì)績(jī)效較低，受到貧富差距、勞資矛盾、社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題的影響。

2.社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式與政府收入再分配調(diào)節(jié)

德國(guó)以社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為核心的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，是在批判并結(jié)合資本主義的自由經(jīng)濟(jì)與中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，形成的“第三條道路”。20世紀(jì)初德國(guó)便實(shí)現(xiàn)了資本主義工業(yè)化，并順利過(guò)渡到壟斷資本主義。后來(lái)二戰(zhàn)的失敗，作為戰(zhàn)敗國(guó)的德國(guó)一分為二，聯(lián)邦德國(guó)在美英法的占領(lǐng)下實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，民主德國(guó)在蘇區(qū)影響下實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下，大蕭條已證明了經(jīng)濟(jì)自由主義理論的失敗，東歐的巨大成就使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)受到學(xué)界追捧，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序的弗萊堡學(xué)派提出，充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)效率、促進(jìn)增長(zhǎng)的最佳制度，但同時(shí)也需要國(guó)家積極干預(yù)，消除自由放任下的權(quán)力集中，削弱市場(chǎng)中的寡頭與壟斷。由此，戰(zhàn)后德國(guó)為順利轉(zhuǎn)軌到和平時(shí)期，走上一條將市場(chǎng)自由與社會(huì)平衡有機(jī)結(jié)合的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路。東西德統(tǒng)一之后，德國(guó)由“福利國(guó)家”向“社會(huì)投資國(guó)家”轉(zhuǎn)型，其社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵也在不斷進(jìn)行豐富，在堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下，提倡國(guó)家有限干預(yù)，并且強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平。

在這種自由競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)公平并重的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，德國(guó)政府相當(dāng)注重收入再分配的調(diào)節(jié)作用。在稅收調(diào)節(jié)方面，德國(guó)征稅以直接稅為主，實(shí)行以共享稅為主、地方專稅為輔的分稅制，充分利用稅收政策進(jìn)行收入差距調(diào)節(jié)。共享稅按照法律，在聯(lián)邦、州、地方等政府之間進(jìn)行調(diào)度和分配，能實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府對(duì)財(cái)政收入的合理共享，協(xié)調(diào)各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系。增值稅是共享稅中權(quán)重最大的稅種，按照各州政府實(shí)際民眾數(shù)量進(jìn)行分配，實(shí)現(xiàn)各州之間財(cái)政平衡，調(diào)整地區(qū)間收入差距。同時(shí)，德國(guó)實(shí)行累進(jìn)的個(gè)人所得稅，并根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)不同群體實(shí)行有差別的稅收政策，夠好地調(diào)節(jié)收入差距，例如對(duì)雇員和雇主實(shí)行不同的減免政策，對(duì)單身納稅人和已婚納稅人也實(shí)行起征點(diǎn)不同的稅收安排等。此外，還通過(guò)征收社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅等，進(jìn)一步保障國(guó)民收入的分配公平。

在轉(zhuǎn)移支付方面，德國(guó)一方面建立統(tǒng)一基金，利用資金轉(zhuǎn)移和政策傾斜，主要援助民主德國(guó)地區(qū)，平衡合并后東西德之間的發(fā)展差異;另一方面則利用聯(lián)邦對(duì)州、州對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付，以及各州之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，平衡各州、各地區(qū)之間的收入平衡。還利用反貧困措施，針對(duì)性提高貧困家庭的收入狀況。