各類草原違法案件的變化情況和特點(diǎn)分析

黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)文明建設(shè)高度重視，中央巡視、中央環(huán)保大督察、祁連山問題通報(bào)、秦嶺違建別墅問題通報(bào)，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問責(zé)力度前所未有。國(guó)家草原管理部門自2014年開始，連續(xù)5年分別對(duì)43起破壞草原資源的犯罪案件進(jìn)行了通報(bào)和媒體曝光，典型案件的教育警示作用明顯，進(jìn)一步提升了草原執(zhí)法的影響力和威懾力。

2018年是落實(shí)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)和理順草原行政管理體制的關(guān)鍵之年，各地認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)決策部署，嚴(yán)厲打擊破壞草原資源違法行為，深入開展草原普法宣傳活動(dòng)，大力營(yíng)造依法保護(hù)草原的社會(huì)氛圍，草原資源保護(hù)工作取得明顯成效。全年草原違法案件發(fā)案數(shù)量8199起，比上年減少5562起，減少了40.4%；對(duì)破壞草原違法行為的查處力度不斷加大，非法征收征用使用草原、非法開墾草原和非法臨時(shí)占用草原三類案件破壞草原面積比上年有所減少。五年來，草原違法案件發(fā)案數(shù)量持續(xù)下降，尤其是2018年發(fā)案數(shù)量大幅下降，為歷年來發(fā)案數(shù)量最少的一年（圖1）。

◎圖1 近五年草原違法案件數(shù)量和破壞草原面積比較

草原違法案件的立案率、結(jié)案率繼續(xù)保持在較高水平。2018年全年立案7975起，立案率達(dá)97.3%；結(jié)案7586起，結(jié)案率達(dá)95.1%，立案率、結(jié)案率繼續(xù)保持在較高水平。反映出各地草原執(zhí)法人員“有案必查，違法必究”的過硬作風(fēng)，同時(shí)也充分反映出各地草原管理部門在機(jī)構(gòu)改革和人員轉(zhuǎn)隸期間，做到了“思想不亂、工作不斷、隊(duì)伍不散、干勁不減”。

各地認(rèn)真貫徹實(shí)施《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“草原司法解釋”），不斷加大對(duì)涉嫌草原犯罪案件的移送力度。2018年，各地草原執(zhí)法部門共向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件342起，比上年增加4.9%。草原司法解釋自2012年11月出臺(tái)后，各地向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件數(shù)量連續(xù)兩年成倍增加，隨后三年維持在每年600起左右的高位水平，到2017年移送涉嫌犯罪案件數(shù)量開始出現(xiàn)大幅下降，2018年移送涉嫌犯罪案件數(shù)量又比上年呈小幅度增加，但開始趨向平穩(wěn)。2012—2018年，各地向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件2867起，充分表明各地深入貫徹和運(yùn)用草原司法解釋，不斷加強(qiáng)草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，依法打擊破壞草原資源的違法犯罪行為，切實(shí)加強(qiáng)草原資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對(duì)涉嫌犯罪行為始終保持高壓打擊態(tài)勢(shì)，震懾了不法分子，效果明顯（圖2）。

◎圖2 近年移送涉嫌犯罪案件數(shù)量變化情況

一、非法開墾草原案件

變化情況：2018年，非法開墾草原案件發(fā)案數(shù)量比上年減少51起，減少了6.1%；非法開墾草原面積比上年減少2.60萬畝，減少了33.7%。五年來，非法開墾草原案件發(fā)案數(shù)量不斷下降，破壞草原面積持續(xù)減少（圖3）。

◎圖3 近五年非法開墾草原案件發(fā)案和破壞草原面積

特點(diǎn)分析：一是非法開墾草原案件發(fā)案數(shù)量和破壞草原面積連續(xù)五年不斷下降，說明近年來嚴(yán)厲打擊和及時(shí)查處此類案件的成效明顯，從另一個(gè)側(cè)面說明每年組織開展的草原普法宣傳活動(dòng)的效果開始顯現(xiàn)，“破壞草原有罪”觀念開始深入人心，依法保護(hù)草原的氛圍逐步形成。二是此類案件移送司法機(jī)關(guān)的力度最大，全年查處非法開墾草原案件747起，向司法機(jī)關(guān)移送279起，占非法開墾草原案件數(shù)量的37.3%，占各類移送案件總數(shù)的81.6%。三是案件發(fā)生區(qū)域仍然比較集中，內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、甘肅、新疆是此類案件的高發(fā)區(qū)，五省區(qū)非法開墾草原案件數(shù)量占全國(guó)同類案件的94.4%，非法開墾草原面積占全國(guó)同類案件破壞草原面積的98.6%。其中，內(nèi)蒙古非法開墾草原案件數(shù)量最多，占全國(guó)的48.2%。四是非法開墾草原案件仍為破壞草原性質(zhì)最嚴(yán)重的案件類型之一，僅次于非法征收征用使用草原案件，破壞草原面積占各類案件破壞草原總面積的44.6%（表1）。

表1 2018年各省區(qū)非法開墾草原案件數(shù)量及開墾破壞草原面積 起、畝

二、非法征收征用使用草原案件和非法臨時(shí)占用草原案件

變化情況：2018年，非法征收征用使用草原案件發(fā)案512起，比上年減少了59起，減少了10.3%；破壞草原面積5.79萬畝，比上年增加2.73萬畝，增加了89.2%（表2）。

表2 2018年各省區(qū)非法征收征用使用草原案件數(shù)量及破壞草原面積 起、畝

2018年，非法臨時(shí)占用草原案件發(fā)案數(shù)量178起，比上年增加20起，增加了12.7%；破壞草原面積0.38萬畝，比上年減少0.17萬畝，減少了30.9%（表3）。

表3 2018年各省區(qū)非法臨時(shí)占用草原案件數(shù)量及破壞草原面積 起

特點(diǎn)分析：一是對(duì)非法征收征用使用草原案件的查處力度繼續(xù)加大。2018年各地共查處非法征收征用使用草原案件510起，雖然比上年減少了7.6%，但仍是自2012年草原司法解釋頒布實(shí)施后查處該類案件數(shù)量較多的一年；向司法機(jī)關(guān)移送案件59起，比上年增加了78.8%，移送該類案件數(shù)量創(chuàng)下歷史新高。二是一些非法征收征用使用草原案件查處困難。非法征收征用使用草原的主體多數(shù)為企業(yè)或組織，其中不乏大型國(guó)企、央企，非法征收征用使用草原面積巨大，數(shù)千畝甚至上萬畝，多屬當(dāng)?shù)卣ㄟ^各種優(yōu)惠措施招商引資進(jìn)入，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)度高，查處此類案件容易受到較大的行政阻力。三是案情多樣交織復(fù)雜，既有當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門行政違法違規(guī)問題，又有地類不清、一地多證等問題，還有地方出臺(tái)的土地優(yōu)惠政策和地方性規(guī)定等問題，同時(shí)由于有關(guān)法律和政策不完善、行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢等原因，造成此類案件調(diào)查取證難、移交難、追究刑責(zé)更難，成為草原執(zhí)法監(jiān)督的難點(diǎn)。四是非法征收征用使用草原成為破壞草原最為嚴(yán)重的案件類型。2018年非法征收征用使用草原案件破壞草原面積5.79萬畝，占各類案件破壞草原總面積的50.5%。五是非法臨時(shí)占用草原案件發(fā)案數(shù)量雖然比上年增加了12.7%，但破壞草原面積減幅較大，減少了30.9%。此類案件發(fā)案數(shù)量近年來總體平穩(wěn)，2018年的立案率、結(jié)案率比上年分別提高了4.8個(gè)百分點(diǎn)和7.9個(gè)百分點(diǎn)，說明各地切實(shí)加大了對(duì)此類案件的查處力度，辦案質(zhì)量和效率逐步提升。

三、違反禁牧休牧規(guī)定案件和違反草畜平衡規(guī)定案件

變化情況：2018年，違反禁牧休牧規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量6216起，比上年減少4556起，減少了42.3%（表4）。

表4 2018年各省區(qū)違反禁牧休牧規(guī)定案件數(shù)量 起

2018年，違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量344起，比上年減少了917起，減少了72.7%（表5）。

表5 2018年各省區(qū)違反草畜平衡規(guī)定案件數(shù)量 起

近五年來，違反禁牧休牧和草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量的變化情況見圖4和圖5。

◎圖4 近五年違反禁牧休牧規(guī)定案件數(shù)量

◎圖5 近五年違反草畜平衡規(guī)定案件數(shù)量

特點(diǎn)分析：一是這兩類案件發(fā)案數(shù)量均呈現(xiàn)大幅度下降，其中違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量比上年減少了近3/4。違反禁牧休牧規(guī)定案件仍居各類案件發(fā)案數(shù)量之首，占各類案件總數(shù)的75.8%。二是落實(shí)草原禁牧休牧制度成效明顯。各地草原管理機(jī)構(gòu)認(rèn)真落實(shí)草原禁牧休牧制度，充分發(fā)揮草原管護(hù)員隊(duì)伍的日常監(jiān)督巡查作用，不斷加大對(duì)違反禁牧休牧規(guī)定行為的監(jiān)管和查處力度，其中內(nèi)蒙古對(duì)違反禁牧休牧規(guī)定行為的查處力度最大，違反禁牧休牧規(guī)定的行為開始得到有效遏制，在前五年該類案件發(fā)案數(shù)量穩(wěn)定下降的基礎(chǔ)上，2018年實(shí)現(xiàn)大幅下降。三是違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量首次出現(xiàn)大幅下降。近年來，此類案件發(fā)案數(shù)量一直呈波動(dòng)性變化，草畜平衡監(jiān)管任務(wù)始終繁重。各地綜合施策、多管齊下，創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，不斷強(qiáng)化草畜平衡監(jiān)管，落實(shí)草畜平衡制度取得突出成效，2018年發(fā)案數(shù)量首次呈現(xiàn)大幅下降，降幅達(dá)72.7%。但此類案件發(fā)案具有容易反彈和波動(dòng)的特點(diǎn)，還需要各地草原管理部門繼續(xù)加大監(jiān)管力度，進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大監(jiān)管成效。

四、非法采集草原野生植物案件

變化情況：2018年，非法采集草原野生植物案件發(fā)案數(shù)量59起，比上年增加1起（表6）。

表6 2018年各省區(qū)非法采集草原野生植物案件數(shù)量 起

非法采集野生植物案件發(fā)案數(shù)量在前四年年波動(dòng)下降的基礎(chǔ)上，發(fā)案數(shù)量開始趨于平穩(wěn)（圖6）。

特點(diǎn)分析：在草原上非法采集草原野生植物的多為外來流動(dòng)人員，由于草原面積大，采挖行為存在著流動(dòng)性、分散性和隱蔽性等特點(diǎn)，采挖人員四處流動(dòng)，與草原執(zhí)法人員打游擊，對(duì)此類違法行為的查處比較困難。同時(shí)，現(xiàn)行的草原法律法規(guī)對(duì)非法采挖草原野生植物的行為，沒有明確的刑法量刑標(biāo)準(zhǔn)，行政處罰對(duì)于該行為只能處違法所得一倍以上五倍以下的罰款，除此無任何強(qiáng)制手段和措施，罰款數(shù)額遠(yuǎn)低于其違法所得，違法成本低，導(dǎo)致采集草原野生植物違法行為屢禁不止。但近年來，各地始終保持嚴(yán)厲打擊非法采挖草原野生植物行為的高壓態(tài)勢(shì)，采取草原、生態(tài)、公安、交通、工商、食藥監(jiān)等多部門的常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法，明確職責(zé)分工，不斷加大查處和打擊亂采濫挖草原野生植物違法行為的力度，此類違法行為開始得到有效遏制。

◎圖6 近五年非法采集草原野生植物案件數(shù)量

五、買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件

變化情況：2018年，買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件發(fā)案數(shù)量16起，比上年增加13起，增加了4.3倍（表7）。

表7 2018年各省區(qū)買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件數(shù)量 起

近五年買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件發(fā)案數(shù)量雖然較少，但呈波動(dòng)性變化（圖7）。

◎圖7 近五年買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件發(fā)案數(shù)量

特點(diǎn)分析：此類案件具有不易被發(fā)現(xiàn)的特點(diǎn)，一般只有在非法買賣或者流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生利益糾紛的情況下才能被發(fā)現(xiàn)。尤其是中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》后，各地不斷加強(qiáng)買賣草原和非法流轉(zhuǎn)草原行為的監(jiān)管，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理逐步規(guī)范，買賣草原和私下交易流轉(zhuǎn)草原的違法行為已不多見，所以近年來此類案件雖然有波動(dòng)性變化，但總體上呈現(xiàn)低發(fā)態(tài)勢(shì)。

六、違反草原防火法規(guī)案件

變化情況：2018年，違反草原防火法規(guī)案件發(fā)案數(shù)量35起，較上年減少2起（表8）。

表8 2018年各省區(qū)違反草原防火法規(guī)案件數(shù)量 起

近五年，違反草原防火法規(guī)案件數(shù)量逐年連續(xù)下降（圖8）。

◎圖8 近五年違反草原防火法規(guī)案件數(shù)量

特點(diǎn)分析：各地對(duì)該類案件查處力度大，立案率達(dá)100%，結(jié)案率達(dá)100%。近年來違反草原防火法規(guī)案件發(fā)案數(shù)量保持在較低水平，說明各地草原防火工作部署宣傳和預(yù)防工作到位，各級(jí)草原防火部門督導(dǎo)檢查工作到位，農(nóng)牧民群眾遵守防火法規(guī)的意識(shí)不斷增強(qiáng)。