深化破產(chǎn)制度改革 打造良好營商環(huán)境

朱姍姍

【摘要】目前，我國經(jīng)濟發(fā)展處于轉(zhuǎn)型關鍵期，必然會淘汰不合格的企業(yè)，如何幫助這些企業(yè)及時轉(zhuǎn)型或退出，則需要依靠法治的力量，借助破產(chǎn)制度，實現(xiàn)公平有序變革。破產(chǎn)制度預期高漲，實踐遇冷，改變這一現(xiàn)狀，深化破產(chǎn)制度改革，尋求法治與市場的和諧互助是其唯一的出路，也是呼應“法治是最好的營商環(huán)境”理念的必然選擇。

【關鍵詞】破產(chǎn)制度改革 法治 市場化

【中圖分類號】DF411.92 【文獻標識碼】A

改革初探，政策性破產(chǎn)向市場化破產(chǎn)轉(zhuǎn)變

過去認為，營商環(huán)境就是政府給足優(yōu)惠補貼，企業(yè)紛至沓來的一場盛宴，然而長遠來看，真正起決定作用的是公平高效的制度環(huán)境，這就需要發(fā)揮法治的引領與保障作用。目前，我國存在政府干預過多與市場監(jiān)管不到位現(xiàn)象。市場經(jīng)濟條件下有“兩只手”，看不見的是市場的手，看得見的是政府的手，習近平總書記深刻闡述“法治是最好的營商環(huán)境”的重要論斷，便是理順這“兩只手”的關鍵。應以更有力的法治舉措推動營商環(huán)境不斷優(yōu)化，運用法治規(guī)范政府和市場的邊界。

破產(chǎn)法制下，市場與法治是正相關關系，市場越發(fā)達對破產(chǎn)法的需求越旺盛，破產(chǎn)法運用越得當越能促進市場發(fā)展，反之亦然。追溯我國破產(chǎn)法制的發(fā)展歷程會發(fā)現(xiàn)，由于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟的干擾，異化了本具有“市場化”內(nèi)核的破產(chǎn)法。我國早期高度集中的計劃經(jīng)濟使得“政企合一”的觀念深入人心，忽視了社會主義存在“破產(chǎn)”的必要性，企業(yè)盈虧由國家調(diào)控補貼，通過財政補貼將盈利企業(yè)的勞動果實分給那些瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)以“續(xù)命”。直到1978年在改革開放的浪潮席卷下，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立，破產(chǎn)法立法工作才被提及。然而，此時人們尚未完全擺脫計劃經(jīng)濟體制的束縛，錯誤地認為破產(chǎn)是資本主義的現(xiàn)象，同時市場經(jīng)濟關系又尚未完全理順，因此立法不得不妥協(xié)于當時不成熟的社會背景，導致了“政策性破產(chǎn)”的形成。

作為“政策性破產(chǎn)”的產(chǎn)物，1986施行的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》忽視市場的作用，通過強制干預的方式，將本應由政府或社會承擔的責任轉(zhuǎn)嫁給債權人。政策性破產(chǎn)不是通過既有的破產(chǎn)程序，公平清償以解決債務問題，而是通過行政干預，把破產(chǎn)當作政府的政策手段。“政策性破產(chǎn)”從“破不破”到“何時破”“怎么破”都在各級政府的領導下進行，破產(chǎn)主體中的清算組也是由政府相關部門派員組成。這樣就導致企業(yè)破產(chǎn)不是市場淘汰的結(jié)果，而是行政命令的產(chǎn)物；破產(chǎn)程序的推進或?qū)嶓w權益的保障，均有濃厚的行政色彩，形成了行政干預的司法的合法渠道。然而，破產(chǎn)制度是及時止損、積極化險、公平償債、寬容失敗、自我化解、自我拯救的理性制度，“政策化破產(chǎn)”削弱了破產(chǎn)制度本身的價值，破壞了破產(chǎn)制度的市場選擇機制。

由于社會制度不健全，在破產(chǎn)法實施初期，政府適當干預作為破產(chǎn)法實施的有效調(diào)節(jié)手段并非不可。但是，這種干預的方向要正確，力度要合適，不能形成錯誤的運行定勢，否則必將阻礙破產(chǎn)法的良性發(fā)展。隨著經(jīng)濟體制改革的深入以及法治在社會發(fā)展中的重要性逐漸顯現(xiàn)，“政策性破產(chǎn)”注定不能長久。市場發(fā)展推進了“以市場化”為主導的破產(chǎn)法立法進程。如果說在1988年和1991年分別頒布的《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》及《中華人民共和國民事訴訟法》中，企業(yè)破產(chǎn)還債程序只是市場化破產(chǎn)的探索，那么2006年《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》則正式確立了以“市場規(guī)律”為本位的企業(yè)退出機制和企業(yè)再生機制的破產(chǎn)制度。該法理順了各類破產(chǎn)債權的清償順序、拓展了破產(chǎn)程序的適用范圍，修正了破產(chǎn)的受理和原因條件，標志著“政策性破產(chǎn)”時代的終結(jié)和“市場化破產(chǎn)”時代的到來。

理念偏差，導致法治發(fā)展與市場需求脫節(jié)

市場化的企業(yè)破產(chǎn)法雖開啟了“市場化破產(chǎn)”序幕，但是卻在法律實踐中遇到了困難。首先，我國破產(chǎn)案件長期在低位徘徊，盡管黨的十五大提出要把“規(guī)范破產(chǎn)”作為實現(xiàn)建立企業(yè)優(yōu)勝劣汰競爭機制的一種途徑，但即便作為破產(chǎn)案件高峰年的2001年，案件數(shù)量仍然不到9000件。2012年，我國地方各級人民法院受理的案件總數(shù)為1220.4萬件，而其中破產(chǎn)案件只有2531件。這說明運用破產(chǎn)法制促進良性市場“退出機制”的方式并未得到社會的認可。其次，與破產(chǎn)案件數(shù)量低相伴的是破產(chǎn)清償率低下。以經(jīng)濟發(fā)達的上海市為例，債務清償平均率只有5.01%。企業(yè)破產(chǎn)不是越多越好，也不是越少越好，企業(yè)破產(chǎn)越多說明國家經(jīng)濟狀況出現(xiàn)了嚴重問題，但是企業(yè)破產(chǎn)越少卻不表明經(jīng)濟狀況越好?！坝猩陀兴馈?，市場經(jīng)濟總是要淘汰一些企業(yè)，應該被淘汰而未及時退出的企業(yè)就會淪為“僵尸企業(yè)”，占用著市場資源，擾亂市場秩序。因此，實現(xiàn)市場化破產(chǎn)的功效就是要實現(xiàn)“破產(chǎn)企業(yè)數(shù)量”的恰當好處，讓部分企業(yè)及時通過“破產(chǎn)退出”是為了讓更多的企業(yè)獲得更好的發(fā)展。

推進破產(chǎn)要快更要穩(wěn)。2015年以來，供給側(cè)結(jié)構性改革成為全國上下的工作重點。國務院要求，對持續(xù)虧損3年以上且不符合結(jié)構調(diào)整方向的企業(yè)采取資產(chǎn)重組、產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、關閉破產(chǎn)等方式予以出清，清理處置僵尸企業(yè)。2016年產(chǎn)生了“破產(chǎn)熱”現(xiàn)象，由于過度關注“破產(chǎn)”的功效發(fā)揮，忽視了運行中的穩(wěn)定，于是加速了破產(chǎn)制度的“異化”，在實踐過程中出現(xiàn)了許多問題。例如，對于本應遵循市場調(diào)控的管理人制度，卻常作行政化定位。一些跡象表明，市場化破產(chǎn)由于實踐中未把握好“法治是最好的營商環(huán)境”這一理念，使得市場與法治兩者關系發(fā)生背離，有向“政策化破產(chǎn)”倒退的趨勢。

深入改革，謀求法治與市場和諧互動

我國破產(chǎn)實踐的困境是《企業(yè)破產(chǎn)法》這一市場化的法律制度未能助力市場的發(fā)展，通過市場化破產(chǎn)法制實現(xiàn)良好營商環(huán)境的目標未能實現(xiàn)。其根本原因是國家建構型法治現(xiàn)代化的短板所致。與社會演進型法治現(xiàn)代化比較，它的前期立法成本低，但是后期法治建設成本高。社會演進型法治現(xiàn)代化是在漫長社會變遷中逐步、有序、反思積累形成成熟、全面、完整的法治成果；而國家建構型法治現(xiàn)代化往往是在缺乏社會需求或立法條件的環(huán)境下，以國家強制力進行前瞻設計和整體規(guī)劃，故其短板就是缺乏“內(nèi)生力”。由于制定破產(chǎn)法時我國市場化程度不高，條件不成熟，導致理論與實踐的脫軌。解決這一問題的唯一辦法，是不斷深入破產(chǎn)制度改革。

為了實現(xiàn)法治助力營商的目標，破產(chǎn)法改革之路任重道遠。深入改革我國破產(chǎn)制度必須堅定“市場化”破產(chǎn)方向不動搖，在制度框架的設計上更加完整的體現(xiàn)破產(chǎn)法對國民經(jīng)濟、企業(yè)、個人的指引、規(guī)范、導向、評價、預測等功能，健全激勵機制，通過正向鼓勵與反向規(guī)則互動促進破產(chǎn)機制在實踐中的運用。同時，堅持“法治是最好的營商環(huán)境”的理念不動搖，把促進市場的有序發(fā)展作為改革目標。破產(chǎn)制度的改革必須以成本導向規(guī)范社會行為，設計簡便易行的“小破產(chǎn)”程序及明確的和解程序，為司法外和解提供法律基礎。破產(chǎn)制度改革更要破除傳統(tǒng)偏見的束縛，擴大破產(chǎn)法的適用主體。如今，破產(chǎn)法制依然僅能保護企業(yè)利益，個人因不具備破產(chǎn)資格而無法運用破產(chǎn)法“起死回生”。自然人是市場經(jīng)濟最為重要的主體，個人破產(chǎn)制度的長期缺失，會導致個人債務危機越發(fā)嚴峻。推動建立個人破產(chǎn)制度及相關配套機制是破產(chǎn)制度改革的重點。建立個人破產(chǎn)制度需要堅持“市場化”，在尊重市場規(guī)律的前提下，給予“誠實而不幸”的人“起死回生”的機會?？傊覈袌龌飘a(chǎn)的完善之路，是實現(xiàn)法治助力營商的根本道路。

（作者為南京師范大學法學院博士研究生）

【參考文獻】

①陸曉燕：《運用法治手段化解產(chǎn)能過剩——論破產(chǎn)重整實踐之市場化完善》，《法律適用》，2016年第11期。

②葉建平：《涅槃之道——破產(chǎn)的應然思考與實然探索》，北京：法律出版社，2019年。