城鎮(zhèn)化的關鍵是人的城鎮(zhèn)化

史玉豐

【摘要】城鎮(zhèn)化不是簡單的城市空間的擴張，也不是簡單的經濟數據的上升，更為關鍵的是實現農民向市民的角色轉變，實現農民生產方式和生活方式的轉變。一個完整的城鎮(zhèn)化既需要物質和技術層面的城鎮(zhèn)化，更需要社會文化和個體層面的城鎮(zhèn)化，其中城鎮(zhèn)化的關鍵是人的城鎮(zhèn)化，只有實現了人的城鎮(zhèn)化，我國城鎮(zhèn)化才有出發(fā)點和落腳點。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)化 角色轉變 制度改革 【中圖分類號】C31 【文獻標識碼】A

隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進，一些問題也逐步顯現，如農民的公共服務均等化問題、農村建設問題、農業(yè)發(fā)展問題，這些問題都與城鎮(zhèn)化進程密切相關。而要想解決這些問題就應該走新型城市化道路，不僅要關注城市面積的增長和城鎮(zhèn)人口數量的增加，而且還要從產業(yè)結構、人居環(huán)境、社會保障和就業(yè)等方面關注人的需求，實現從“鄉(xiāng)”到“城”的轉變。

人是城鎮(zhèn)化的核心，在城鎮(zhèn)化推進過程中對我國經濟社會發(fā)展起重要作用

一直以來，我國都非常重視城鎮(zhèn)化問題，并出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，對城鎮(zhèn)化面臨的問題以及未來如何推進城鎮(zhèn)化建設進行了具體部署和安排，同時文件也對城鎮(zhèn)化的具體內涵進行了科學研判。我們可以從兩個層面來理解城鎮(zhèn)化：一是農業(yè)人口轉變?yōu)槌鞘腥丝冢@一層面主要是戶籍制度的變革；二是農業(yè)生產向工業(yè)和服務業(yè)生產轉變，這一層面主要是從產業(yè)結構層面進行論述。

從城鎮(zhèn)化特征來看，在城鎮(zhèn)化過程中農村地區(qū)的農民開始逐漸向城鎮(zhèn)聚集，在聚集過程中也攜帶著相應的生產要素向工業(yè)和服務業(yè)領域轉變，進一步提升了工業(yè)和服務業(yè)在生產要素上的占比。同時，農民的生產方式也發(fā)生了新的變化，從分散式的農村居住向高度集中的城鎮(zhèn)化生活方式轉變，從這個意義上講，城鎮(zhèn)化有序推進應該圍繞“人”這一核心來展開。

人是城鎮(zhèn)化的核心，在城鎮(zhèn)化推進過程中對我國經濟社會發(fā)展起到了重要作用。傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化受到傳統(tǒng)經濟增長方式影響，更加注重城市規(guī)模的擴張；進入新型城鎮(zhèn)化階段，城鎮(zhèn)化更加關注農民在城市的生活品質問題、就業(yè)問題和安居問題，低質量的城鎮(zhèn)化很難讓農民適應城市生活。對于城鎮(zhèn)化而言，能否滿足農民的多元化需求，決定了城鎮(zhèn)化的質量。比如，改革開放之初，進城務工的農民呈現“候鳥式”和“兩地分居”狀態(tài)，這一狀態(tài)至今仍然在部分地區(qū)存在，但當前農民工以“80后”“90后”“00后”為主體，這些農民工已經適應了城市生活，更愿意在城鎮(zhèn)安家，他們是城鎮(zhèn)化的主角，也是城鎮(zhèn)化的重要推動力量，在新型城鎮(zhèn)化推進過程中要努力解決他們的家庭生活問題。

此外，城鎮(zhèn)化是推進我國經濟社會發(fā)展的重要潛力，在城鎮(zhèn)化過程中最大的內需潛力將會得到釋放，由于人口集聚效應將會推動我國服務產業(yè)發(fā)展。與世界其他國家的城鎮(zhèn)化相較，我國城鎮(zhèn)化不僅具有明顯區(qū)別，而且具有獨特優(yōu)勢。當前我國城鎮(zhèn)化仍然有很大提升空間，特別是人的城鎮(zhèn)化將會有效釋放消費潛力，對于經濟增長具有重要促進作用。

城鄉(xiāng)二元結構的限制以及只顧發(fā)展速度、忽視發(fā)展質量導致我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨問題

從當前看，我國城鎮(zhèn)化過程中對人的城鎮(zhèn)化發(fā)展關注還不夠，特別是二元戶籍制度仍然存在，在城鎮(zhèn)化過程中過于追求物質和技術層面內容，這在很大程度上忽視了人的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二元戶籍制度仍然制約著人的城鎮(zhèn)化發(fā)展。雖然國家出臺了相關政策要求放開城鄉(xiāng)二元戶籍制度，但在具體執(zhí)行層面仍存在諸多問題。由于二元戶籍制度的存在，不僅隔離了社會資源的自然流動，也對人這一根本主體在城鄉(xiāng)之間自由流動造成了限制，減少了農民工群體在城市平等的就業(yè)和受教育的機會。在公共服務方面，農民與市民也享受著不平等的待遇。當前我國有超過2.6億人口的農民工流動群體，這部分群體既不在農村生活，也沒有享受到城市待遇，即使在城市打拼多年的農民，已經有了固定的住所和收入，但仍然被排斥在城市管理之外，無法融入到城市的發(fā)展之中。

當前城鎮(zhèn)化進程較為注重物質和技術層面的內容。我國在城鎮(zhèn)化推進過程中，更多依賴的是政府行政手段，通過政策驅動來實現城鎮(zhèn)化率上升，城鎮(zhèn)化過程對人的重視程度不夠。近年來，我國加速推進了城鎮(zhèn)化進程，各地也按照國家的相關政策要求實施了舊城改造、土地功能置換和郊區(qū)用地拓展，進一步擴大了城鎮(zhèn)化面積，但同時也引發(fā)了一系列城市拆遷和農村人口安置問題。由于過分追求指標，導致當前在城鎮(zhèn)化過程中土地城鎮(zhèn)化要快于人口城鎮(zhèn)化，經濟城鎮(zhèn)化要快于文化城鎮(zhèn)化；對于城鎮(zhèn)化發(fā)展質量重視程度不夠，對于人的需求關注不夠，導致很多農民市民化進程滯后，并由此帶來一系列“城市病”問題。當前我國城鎮(zhèn)常住人口已經在絕對數量上超過了農村常住人口，可以說我國城鎮(zhèn)化進程已經取得了歷史性跨越，但城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)二元結構依然沒有得到根本轉變。

在新型城鎮(zhèn)化進程中實現人的城鎮(zhèn)化發(fā)展

要想解決人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，首先就要關注農民群體在城鎮(zhèn)化過程中的多元化需求，將人的城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點，同時要通過政策制定、制度機制落實來推進農民與城市公共服務均等化，解決橫亙在農民與市民之間的戶籍二元問題，實現農民與市民之間的身份同等化問題，這樣才能更好地解決人的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一是將人的城鎮(zhèn)化發(fā)展作為城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點。借助人的城鎮(zhèn)化帶動工業(yè)化進程，促進產業(yè)結構優(yōu)化升級，尤其是在當前服務業(yè)發(fā)展勢頭良好的大環(huán)境下，人的城鎮(zhèn)化有助于進一步加速服務業(yè)發(fā)展，帶動城鎮(zhèn)居民收入的增加和消費水平的提高。在城鄉(xiāng)融合進程中，越來越多的農村人口涌進城市，不僅推動了城市基礎設施建設，同時也為城鎮(zhèn)的發(fā)展注入了新鮮活力。因此，以人為中心的城鎮(zhèn)化是更為積極的城鎮(zhèn)化，也是更具有持久力的。當前城鎮(zhèn)化進程中出現許多新的問題和矛盾，究其根源，城鎮(zhèn)化體制機制改革滯后是主要原因之一，城鎮(zhèn)化在釋放發(fā)展?jié)摿Φ耐瑫r，需要建立起與之相適應的制度機制作為保障和助力，如土地制度改革、戶籍制度改革等，平衡好城市居民與農村居民的權益，逐步建立起新的人口登記制度。

二是解決城鄉(xiāng)戶籍問題，完善公共服務均等化。國家要針對當前城鎮(zhèn)化的具體情況出臺全國統(tǒng)一的基本公共服務均等化政策，特別是要重點解決農民進城之后的養(yǎng)老、醫(yī)療保險、住房保障、子女教育等關鍵問題，實現城鄉(xiāng)基本公共服務制度的有效對接。同時還應該進一步完善土地制度，在城鎮(zhèn)化過程中切實保護好農民的合法權益，不能將農民放棄承包地和宅基地作為農民進城落戶的先決條件，要切實保障農民的土地權益，為農民市民化做好相應的保障工作。

總之，在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，不應該將城市規(guī)模和比率作為唯一衡量指標，也不應該將修路蓋房的數量作為城鎮(zhèn)化的衡量標準，在新型城鎮(zhèn)化過程中，更應該關注人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，注重解決農民在城市生活的多元化需求，注重解決農民群體的公共服務均等化問題。只有對不同來源的城市居民給予公平對待，才能讓農民更好地融入城市生活，才能形成最大的人力資本拉動我國內需，促進經濟增長。在新型城鎮(zhèn)化推進過程中要進一步提升城市承載能力，堅持以人為核心的城鎮(zhèn)化道路，要注重實現公共資源均等化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這樣城鎮(zhèn)化才能夠走得更為長遠。

（作者為河南理工大學文法學院講師）

【注：本文系河南省軟科學研究計劃項目“河南省新型城鎮(zhèn)化建設中的文化建設現狀及對策研究”（項目編號：162400410057）的階段性成果】

【參考文獻】

①郭遠智等：《浙江省縣域人口城鎮(zhèn)化解構及其類型劃分》，《經濟地理》，2018年第10期。