運用PPP模式推進湖北省新型城鎮(zhèn)化進程研究

吳瓊

【摘 要】深入分析示范項目的應(yīng)用方向和價值，發(fā)揮PPP模式（即政府和社會資本合作模式）在湖北省新型城鎮(zhèn)化進程中的推進作用，探究PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的對策建議。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；新型城鎮(zhèn)化

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。截止2017年11月30日，湖北省已經(jīng)納入財政部政府和社會資本合作綜合信息平臺項目管理庫257個，投資規(guī)模4212.21億元，入選國家示范項目30個，居全國第8位，投資規(guī)模482.7億元。已經(jīng)入庫項目覆蓋了交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、體育、市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、社會保障、旅游、科技、教育等19個一級行業(yè)。襄陽市和鐘祥市成功入選全國推廣PPP模式成效明顯市縣名單，受到國務(wù)院通報表彰；爭取財政部2016年度PPP項目以獎代補資金9138萬元，獎補資金規(guī)模位居全國第4位。武漢東湖綠道二期、孝感文化活動中心、荊門劇院、黃石市奧林匹克體育中心、宜昌伍家崗大橋等一批政府和社會資本合作項目，已經(jīng)成為展示地方公共服務(wù)的靚麗名片，惠及荊楚大地，增強了人民幸福感、獲得感，并推進了湖北省新型城鎮(zhèn)化的進程。

一、湖北省新型城鎮(zhèn)化進程中政府和社會資本合作模式的主要應(yīng)用方向

從2017年湖北省政府和社會資本合作入庫項目按照投資額和數(shù)量分行業(yè)分布來看，市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、旅游、水利建設(shè)等七個行業(yè)應(yīng)用政府和社會資本模式較多，而農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、能源和社會保障等五個行業(yè)應(yīng)用政府和社會資本模式相對較少。

國家發(fā)改委對政府和社會資本合作適用范圍的定義強調(diào)了以下兩個方面：一是政府負(fù)有提供責(zé)任，二是適宜市場化運作。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中的縣城和重點鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施提升工程的主要目標(biāo)，按照城市基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)性質(zhì)及用途，將PPP模式的主要應(yīng)用方向分為以下七類：

（1）涉水項目。內(nèi)容包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。

（2）燃?xì)夂湍茉错椖俊?nèi)容包括管道燃?xì)?、CNG燃?xì)?、LNG燃?xì)?、加氣站、加油站及管網(wǎng)等。

（3）環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目。內(nèi)容包括垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程、餐廚垃圾焚燒處理、建筑垃圾綜合利用等。

（4）城市道路交通及園林綠化項目。內(nèi)容包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

（5）綜合管廊項目。內(nèi)容包括城市共同溝、綜合管廊等。

（6）供熱項目。內(nèi)容包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。

（7）市政公用設(shè)施管養(yǎng)項目。內(nèi)容包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養(yǎng)護等。

二、湖北省新型城鎮(zhèn)化進程中政府和社會資本合作模式的典型案例分析

為貫徹落實十九大精神，發(fā)揮PPP模式在新型城鎮(zhèn)化進程中的推進作用，發(fā)揮示范項目在規(guī)范運作、按期落地、就近示范、行業(yè)帶動等方面的價值，財政部聯(lián)合18家行業(yè)部委于2017年11月組織評選出第四批PPP模式示范項目。

1.湖北省的數(shù)量和投資額。從財政部政府和社會資本合作中心的數(shù)據(jù)來看，在PPP項目數(shù)量和地區(qū)分布方面，山東位列第一，項目數(shù)為38個；云南位列第二，項目數(shù)為36個；湖北位列第三，項目數(shù)為32個，占比8%；河南位列第四，項目數(shù)為27個；四川位列第五，項目數(shù)為25個；福建位列第六，項目數(shù)為23個。

從PPP項目地區(qū)分布的投資額情況來看，浙江位列第一，投資額為807.51億元；云南位列第二，投資額為746.36億元；四川位列第三，投資額為629.04億元；湖北位列第四，投資額為613.58億元，占比7.8%；陜西位列第五，投資額為613.58億元；福建位列第六，投資額為510.03億元。

2.典型案例。武漢市綠道二期工程為運用政府和社會資本合作模式的新建項目，市政工程行業(yè)，當(dāng)前執(zhí)行階段，實施機構(gòu)為武漢市園林和林業(yè)局，中標(biāo)單位為中國一冶集團有限公司、武漢市花木公司和匯綠園林建設(shè)發(fā)展有限公司（聯(lián)合體）。項目內(nèi)容包括湖澤道、湖町道、湖林道及森林道4條景觀綠道；白馬洲節(jié)點、葉家灣節(jié)點、萬國公園、后湖東節(jié)點、花木城、森林公園南大門、山后畢村、喻家湖南岸、橋梁村、東湖園藝場、八一路節(jié)點11處景觀節(jié)點；9個驛站和2個停車場。

三、運用政府和社會資本合作模式推進湖北省新型城鎮(zhèn)化進程的側(cè)重點

1.風(fēng)險共同分擔(dān)，強調(diào)建成后運營的重要性。PPP模式中，最重要的原則之一即“風(fēng)險收益對等，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險”，“原則上，項目的建設(shè)、運營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整、最低需求風(fēng)險由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。”根據(jù)該風(fēng)險分擔(dān)機制，基本確定了在政府與社會資本合作中，雙方權(quán)責(zé)利如何劃分的問題。即對社會投資人來說，主要負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)及運營的責(zé)任，也享受相應(yīng)的收益。其中，在投融資階段，政府可授權(quán)其平臺專業(yè)公司參與部分股份，以實現(xiàn)項目過程中監(jiān)督管理的職責(zé)，以及運營期保障基本收益的責(zé)任。在推進湖北省新型城鎮(zhèn)化進程中，PPP模式更多地強調(diào)社會資本對基礎(chǔ)設(shè)施項目全周期參與的重要性。

2.效率有所提高，通過績效評價體系對項目進行考核?？冃гu價體系，從項目前期論證、PPP模式的方案設(shè)計、招投標(biāo)、過程監(jiān)管，直至移交結(jié)束各階段中均納入考核評價體系中。要求在湖北省新型城鎮(zhèn)化進程中采用PPP模式是優(yōu)于原“競爭性承包模式+政府自身負(fù)責(zé)運營”的模式。一方面，其項目建設(shè)及運營全周期的成本應(yīng)低于原模式；另一方面，其模式下運作的基礎(chǔ)設(shè)施項目向公眾提供了更為優(yōu)質(zhì)廉價的服務(wù)。

3.財政可以承受，有效減輕地方政策財政壓力。近年來，地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴大。其中，絕大部分是地方政府自身或其平臺公司在實施基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中所形成的債務(wù)。在此背景下，如何在湖北省新型城鎮(zhèn)化進程中保障在建及新增基礎(chǔ)設(shè)施項目推進，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)步增長，同時有效管控地方政府債務(wù)規(guī)模擴大、債務(wù)風(fēng)險升級是中央及地方政府面臨的重要課題。

四、運用政府和社會資本合作模式推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素

在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中，運用PPP模式的制約因素較多，具體如法律法規(guī)不健全、政府與市場邊界不清、風(fēng)險分擔(dān)機制不合理及監(jiān)管體制存在障礙等。目前，我國還沒有專門運用PPP模式推動新型城鎮(zhèn)化進程的法律法規(guī)，僅以國務(wù)院及各級部門根據(jù)國務(wù)院政策要求制定的各類管理辦法，為規(guī)范性文件。相關(guān)文件管理辦法雖多，但還不健全和完善，難以形成系統(tǒng)化、制度化的框架體系，可操作性不強，法律層級不高，不夠規(guī)范和穩(wěn)定。政府職能定位于提供政策和法律保障，創(chuàng)新體制機制，發(fā)揮統(tǒng)協(xié)調(diào)監(jiān)督作用等，但仍然存在政府職能錯位、越位、過度干預(yù)等問題。在實際操作中，由于政府部門追求項目的公益性，而社會資本作為企業(yè)追求一定收益回報，加上人們的有限理性、交易成本、信息不對稱以及未來不確定性，契約的擬定難以完全涉及或覆蓋未來發(fā)生的風(fēng)險和不確定性。監(jiān)管體制不完善，存在著各級地方政府多頭監(jiān)管的問題，難以明確具體職責(zé)，沒有形成獨立、綜合的監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管范圍狹窄，缺乏統(tǒng)一性和全局性。

五、完善湖北省新型城鎮(zhèn)化進程中政府和社會資本合作模式的對策建議

運用PPP模式推進湖北省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)既需要頂層框架設(shè)計，也需要地方政府與社會資本協(xié)作來解決這一進程中阻礙其發(fā)展的關(guān)鍵性問題，努力營造出適合PPP模式發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。具體內(nèi)容為健全和完善法律法規(guī)體系，清晰界定政府與市場邊界，建立動態(tài)公平風(fēng)險分擔(dān)調(diào)節(jié)機制及完善監(jiān)督管理機制等。

【參考文獻(xiàn)】

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