民族自治地方的稅權(quán)

田穎愛

【摘 要】本文主要介紹民族自治地方稅收立法權(quán)、稅收管理權(quán)、稅收收益權(quán)的基本概況、三項稅權(quán)間關(guān)系的分析與說明，以及我國民族自治地方稅權(quán)發(fā)展與完善的建議。

【關(guān)鍵詞】民族自治地方；稅收立法權(quán)；稅收管理權(quán)；稅收收益權(quán)

為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，改革與完善現(xiàn)行財稅體制刻不容緩。財政體制改革中的一個重要內(nèi)容就是地方稅體系的完善，地方稅的核心是地方政府稅權(quán)，地方稅問題的實質(zhì)就是稅權(quán)劃分問題。因此，對稅權(quán)的研究就是為了能全面考察國家權(quán)力在稅收領(lǐng)域的分配、運用及其對經(jīng)濟和社會生活的影響。

一、民族自治地方稅權(quán)概況

關(guān)于稅權(quán)概念內(nèi)容的理解如今不同的學(xué)者對此有著不同的解釋，正如學(xué)者許善達所述，“與法學(xué)的其他分支學(xué)科相比，稅法學(xué)上的概念可能是最混亂和復(fù)雜的” [1]。本文主要是從稅收立法權(quán)、稅收管理權(quán)與稅收收益權(quán)這三項稅權(quán)來闡述民族地方的稅權(quán)。

（一）稅收立法權(quán)

稅收立法權(quán)即一種特定的國家機關(guān)依據(jù)法定程序為社會設(shè)立有關(guān)稅收法律法規(guī)的權(quán)利，具體包含稅收法律、法規(guī)的擬定權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、批準權(quán)和公布權(quán)、廢止權(quán)和調(diào)整權(quán)等權(quán)力。稅收立法權(quán)是國家立法權(quán)的一部分，對其的劃分服務(wù)于國家政策意圖的實行。稅收立法權(quán)的核心內(nèi)容是稅權(quán)劃分和合理分權(quán)。我國中央與地方稅收立法權(quán)劃分制度是由國務(wù)院以發(fā)布行政決定的方式加以明確的，而不是由國家最高權(quán)力機關(guān)立法確定。此種劃分方式，與法治原則不相吻合。再者，我國目前沒有稅收基本法，缺乏一套完整地明確地方享有稅收事項立法權(quán)的制度規(guī)范?？傃灾?，目前我國賦予民族自治地方的稅收立法權(quán)極有限，如此狀態(tài)，不利于該地方政府據(jù)民族地區(qū)的特點開辟新稅源，組織財政收人。

（二）稅收管理權(quán)

稅收管理權(quán)即稅務(wù)機關(guān)依據(jù)稅收法律來進行稅收征收和安排與管理稅務(wù)工作的權(quán)力，其有效執(zhí)行有助于保障稅款的實現(xiàn)。稅收管理權(quán)是行政權(quán)的一種，稅收征收權(quán)是其核心權(quán)力。各民族自治地方的稅務(wù)局是民族地方稅收管理權(quán)的行使主體。我國確定民族自治地方稅收管理權(quán)的基本依據(jù)是《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，專門針對民族自治地方稅收管理權(quán)的規(guī)定并不存在。由此導(dǎo)致的不良后果是民族自治地方稅收管理權(quán)界限不清晰、國稅與地稅協(xié)作低效、稅收成本高。根據(jù)民族自治地方的實際情況來以法律的形式清晰地明確民族自治地方的稅收管理權(quán)，是解決中國稅收管理權(quán)“集中有余，分散不足”狀況的重要任務(wù)。

（三）稅收收益權(quán)

稅收收益權(quán)即一種受國家法律保護擁有的并切實享用稅收所產(chǎn)生收益的權(quán)力。地方稅收收益權(quán)的大小影響一個地方獲取固定預(yù)期收益的能力水平，進而影響地方政府職能的履行。我國包括民族自治地方在內(nèi)的地方政府長期以來處于稅收收益權(quán)缺失的狀態(tài)，稅收收益的獲取只能被動地接受掌握稅收收益權(quán)的中央政府的劃分。盡管出于全國整體利益的考慮中央政府會給予民族自治地方以一定的轉(zhuǎn)移支付，但這種稅收收益權(quán)缺失的狀態(tài)往往使得民族自治地方的收益難以得到切實的保障[6]，民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展中也始終會存在一種“不安全感”。因此，在以后的稅權(quán)安排體系的建構(gòu)中應(yīng)該加強對地方利益訴求的重視，切實明確并落實民族自治地方的稅收收益權(quán)。

二、民族自治地方稅權(quán)的有機關(guān)系

民族自治地方稅權(quán)是一種特殊的地方稅權(quán)，是基于我國的分稅制所確定且處于我國民族區(qū)域自治制度框架下。民族自治地方稅收立法權(quán)、稅收管理權(quán)、稅收收益權(quán)在民族自治地方稅權(quán)的構(gòu)成中地位不同，但三者間聯(lián)系密切。

稅收立法權(quán)是民族自治地方稅權(quán)中最基本、最具有決定意義的權(quán)力，它是一項起始性的權(quán)力、也是一項有目的性的權(quán)力。稅收立法權(quán)的實行服務(wù)于國家政策目標，具有宏觀調(diào)控、指導(dǎo)意義。民族自治地方有關(guān)稅收的一切工作都必須遵從相關(guān)稅法的設(shè)立，民族自治地方明確的稅收立法權(quán)是民族地方稅收管理權(quán)實施的依據(jù)，是民族地方收益權(quán)得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。

稅收管理權(quán)是民族自治地方稅權(quán)構(gòu)成中使用最為頻繁的一項權(quán)力，也是連接稅收立法權(quán)與稅收收益權(quán)的權(quán)力。稅收收益的集合依賴于稅收管理權(quán)的有效實施，稅收管理權(quán)的執(zhí)行效果關(guān)系到稅收收益權(quán)的實現(xiàn)。民族自治地方稅收立法權(quán)與稅收收益權(quán)兩項權(quán)力之間需要通過民族自治地方日常稅收管理權(quán)的執(zhí)行來有效保障與落實。

稅收收益權(quán)是稅收立法權(quán)與稅收管理權(quán)行使的結(jié)果，它是民族自治地方稅收收益得以實現(xiàn)的關(guān)鍵權(quán)力。稅收立法權(quán)是民族自治地方稅收收益權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)，稅收管理權(quán)是稅收收益權(quán)的保障，稅收收益權(quán)的實現(xiàn)離不開稅收管理權(quán)的有效運行。即稅收收益權(quán)的實現(xiàn)既依賴于稅收立法權(quán)的明確，也依賴于稅收管理權(quán)有效實施的保障。

三、完善民族地方稅權(quán)的思考

在了解并正視民族地方稅收立法權(quán)、稅收管理權(quán)、稅收收益權(quán)的基本概況及理清三項稅權(quán)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上有必要進一步研究民族地方稅權(quán)的發(fā)展與完善。

（一）適當下放稅收立法權(quán)

將稅收立法權(quán)在中央與地方之間進行適當劃分與有效配置是目前多數(shù)國家通行的做法。面對我國稅收立法權(quán)方面仍堅持稅權(quán)集中、地方并不獨立享有完整的的稅收立法權(quán)所造成的無法合理因地制宜地配置資源、安排收支的現(xiàn)實情況，適當擴大和規(guī)范地方稅收立法權(quán)已經(jīng)成為我國稅權(quán)格局與稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然選擇。根據(jù)中華人民共和國憲法第100條規(guī)定：“省、市、自治區(qū)的人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”，通過該規(guī)定可看出適當下放稅收立法權(quán)于民族地方是具有法律依據(jù)的?；谖覈F(xiàn)階段經(jīng)濟、社會、政治發(fā)展的現(xiàn)實需要，我國應(yīng)當在集權(quán)的基礎(chǔ)上適當分權(quán)，為此民族地方應(yīng)做到：本地方稅收立法要憲法和有關(guān)稅收法律法規(guī)為依據(jù)，不與中央立法相抵觸；民族地方自行開征的稅收不得侵蝕中央稅與共享稅的稅基，不影響中央收入；民族地方稅收立法要符合國家經(jīng)濟目標，不能破壞國家統(tǒng)一市場。

（二）明晰稅收管理權(quán)界限

世界各國對稅收管理權(quán)的劃分并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，但多數(shù)稅制體系運行良好的國家，對稅收的管理權(quán)都有明確的規(guī)定。我國也應(yīng)在堅持征收成本最小化、效率最大化及激勵相容的基礎(chǔ)上，合理、規(guī)范地劃分中央政府與民族地方政府的稅收管理權(quán)，建立起完整、科學(xué)的稅收征收體系并以法律的形式加以明確。稅務(wù)機關(guān)的設(shè)置對于稅收管理至關(guān)重要，為此，首先應(yīng)努力做到合理配置稅務(wù)機關(guān)來促進稅收管理權(quán)限的合理配置。其次，在稅收管理權(quán)在縱向配置上要做到與其地方稅收收入的歸屬相聯(lián)系，明確稅收管理權(quán)的范圍。最后，在明晰民族地方稅收管理權(quán)的前提下，民族地方稅收管理在實際落實當中要充分考慮民族地區(qū)的地方特色，如征管人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)要結(jié)合民族地區(qū)的特殊性，便于與納稅人溝通順暢、建立由現(xiàn)代化技術(shù)手段支持的適合民族地區(qū)的征管模式。

（三）落實稅收收益權(quán)。

盡管各國經(jīng)濟、政治制度以及經(jīng)濟發(fā)展水平不同，但國際通行的稅收收益權(quán)的劃分中，稅源大都傾向于中央政府（聯(lián)邦政府）。中央（聯(lián)邦）稅收收入之所以高于地方政府是出于有效發(fā)揮中央宏觀調(diào)控能力。然而，地方財政的需要（尤其是民族地方）也不得不加強重視。為促使民族地方政府有效履行提供區(qū)域性公共服務(wù)產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應(yīng)將流動性較弱、地方易掌控和便于征管及征收成本較低的稅收收益權(quán)利賦予地方政府。此外，目前我國民族地方政府的稅收收益權(quán)與支出責任之間嚴重脫節(jié)，面臨較大的財政收支缺口，需進行改革以使稅收收益權(quán)的配置與事權(quán)、支出責任的劃分相匹配，其中事權(quán)和支出責任的劃分改革應(yīng)先于稅收劃分改革進行。具體實行中應(yīng)該在合理劃分事權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，匹配以對應(yīng)的稅收收益權(quán)，使民族地方的稅收收益權(quán)能夠大致匹配其自有事權(quán)，而中央保留對委托事權(quán)的支出責任，通過轉(zhuǎn)移支付將履行委托事權(quán)需要的財力轉(zhuǎn)移給地方。

【參考文獻】

[1] 呂冰洋. 稅收分權(quán)研究[M]. 中國人民大學(xué)出版社，2011.

[2] 王玉玲.論民族自治地方的稅收收益權(quán)——由新疆資源稅改革引發(fā)的思考[J].民族研究，2011（01）：24-31+108-109.