我國地方債失控風(fēng)險及解決對策分析

孫嘉琳

【摘 要】當(dāng)今我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，公共服務(wù)的管理水平也與日俱增，伴隨著居民生活質(zhì)量的提高，我國政府的負(fù)擔(dān)壓力也越來越大，需要承擔(dān)的責(zé)任也越來越多。在一方面，隨著地方政府債務(wù)的擴(kuò)張，地方經(jīng)濟(jì)得到了不斷的發(fā)展，但與此同時，許多隱藏的問題也逐漸顯現(xiàn)出來，并在地方政府債務(wù)的壓力也在不斷增加。在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，作為政府經(jīng)濟(jì)融資的主要來源，地方政府債務(wù)的可持續(xù)性成為亟待解決的問題之一，本文首先分析了我國地方債的發(fā)展現(xiàn)狀及存在風(fēng)險，從而進(jìn)一步研究其解決對策。

【關(guān)鍵詞】地方債；失控風(fēng)險；解決方案

一、中國地方債發(fā)展?fàn)顩r

地方政府債務(wù)，簡稱“地方債”，是地方政府用來籌集資金增加財(cái)政收入的重要來源，股票的概念。作為地方政府預(yù)算的一種，地方債的發(fā)行由地方政府直接安排整頓，地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)在財(cái)政方面有收入時以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提，根據(jù)信用原則來發(fā)行籌集資金的債券，以此來促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)事業(yè)的不斷發(fā)展。

盡管在我國地方債的概念很早就出現(xiàn)，但我國法律沒有批準(zhǔn)地方政府進(jìn)行地方債的發(fā)行，早在1994年《中華人民共和國預(yù)算法》中就明確要求地方政府不能獨(dú)立舉債，財(cái)政收支上不能出現(xiàn)赤字。同時，不合理的稅收分享制度的改革進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政收支之間的矛盾。因此，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)建立了各種城市投資公司作為融資平臺，從而彌補(bǔ)了政府發(fā)展過程中的資金缺乏。從而，地方政府“舉債換發(fā)展”已成為一種比較普遍的現(xiàn)象。

地方債也分為兩種概念：顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是政府因未履行法律或合同而積欠下來的債務(wù)；隱性債務(wù)的范圍要大得多，包括缺乏社會保障基金，國有企業(yè)的經(jīng)營虧損，公共投資項(xiàng)目的支出缺口，農(nóng)村社會的基本安全差距以及對金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政援助。根據(jù)市場預(yù)期，政府責(zé)任基于政治壓力。然而，這種“開前門、堵后門”的做法也引起了極大的不滿：首先，下放的獨(dú)立舉債是給省級政府的，而對融資需求更高的地方政府在本質(zhì)上仍很難擁有靈活的融資效率與集資渠道，地方政府在這種形式下被迫通過企業(yè)融資來促進(jìn)發(fā)展的問題仍然存在，這種矛盾得不到有效的解決；而且，很多地方政府在上報審計(jì)結(jié)果時，為了營造一種表面繁華的賬本，將絕大部分的債務(wù)排除在政府性債務(wù)的范疇之外，因此更多的不受中央監(jiān)管的隱性債務(wù)不斷出現(xiàn)。

通過上面的分析，發(fā)現(xiàn)存在很多問題，如地方債在中國的地方債務(wù)的快速增長，規(guī)模的過快增長，并從中央監(jiān)管逐漸分離。中央和地方政府之間的博弈正變得越來越激烈，有必要逐步規(guī)范地方債務(wù)體系和完善相應(yīng)的管理辦法。這樣才能盡快解決外的控制在中國地方債務(wù)的風(fēng)險。

二、中國的地方債務(wù)發(fā)行風(fēng)險

2.1中國的地方債債務(wù)的總體規(guī)模過大

由于中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢仍然是靠投資刺激增長為主，地方官員的績效考核體系具有GDP為核心的，所以地方政府為了彌補(bǔ)部分資金缺口，并開展了大量的債權(quán)性投資，根地方債在近期快速上漲的原因是流動性過剩和地方政府盲目擴(kuò)張融資規(guī)模。中國的地方債務(wù)還有一個特點(diǎn)是規(guī)模大，增長迅速。此外，由于地方融資平臺的債務(wù)尚未納入地方預(yù)算，但地方債務(wù)規(guī)模的快速增長，項(xiàng)目資金管理問題也日益突出，其潛在的風(fēng)險也不容忽視。

2.2我國地方債缺乏有效監(jiān)管

最近幾年，中央政府又允許一些地方政府設(shè)置所謂的“融資平臺”，把管轄的土地，道路等國有資產(chǎn)交給這個機(jī)構(gòu)，然后讓其轉(zhuǎn)讓以上資產(chǎn)，為當(dāng)?shù)厣鐣聞?wù)籌資：可是，有的地方不能歸還債務(wù)或分配利息時，中央政府仍然幫助他們填補(bǔ)缺乏的資金，維持信用。但是地方政府發(fā)行的債券種類繁多，中央政府無法明確辨析地方政府債務(wù)的正常性，而在全國范圍內(nèi)沒有嚴(yán)格的監(jiān)管體系，這可能導(dǎo)致通貨膨脹和資源浪費(fèi)。

2.3中國的地方債務(wù)有嚴(yán)重的擠出效應(yīng)

中國地方政府債務(wù)的主要表現(xiàn)形式是債務(wù)，以地方融資平臺為主要借款人，銀行信貸為主要資金來源，地方政府主要還款或擔(dān)保負(fù)債。在GDP思維模式的控制下，許多地方政府通過債務(wù)發(fā)展了經(jīng)濟(jì)。在中國中，由于政策性銀行和商業(yè)銀行是地方政府的主要發(fā)起人，地方公共債務(wù)發(fā)行最終將被當(dāng)?shù)劂y行吸收。例如，根據(jù)IMF的報告（2018），地方政府債券超過四分之三是由區(qū)域性商業(yè)銀行流動性低舉辦。同時，由于外資公司可以連接其母公司和本國的資本市場，因此受到的影響也較小。所以，最終銀行將減少對私人借款者的貸款，從而擠出后者的投資。

三、中國地方債務(wù)防范措施

3.1進(jìn)一步完善《預(yù)算法》等規(guī)章制度

完善地方債券發(fā)行，監(jiān)督管理等一系列法律法規(guī)，建立健全一系列法律法規(guī)和地方債券制度，使地方政府成為合法的借貸實(shí)體，提高地方政府對信用主體的認(rèn)識。由于地方政府通過借貸在資本市場籌集資金，那么地方政府應(yīng)該獲得合法和合法的債務(wù)人身份和資格，使債務(wù)更加透明，“開前門”“堵后門”，在此基礎(chǔ)上共同努力，地方政府債務(wù)機(jī)制“陽光化”成立。只有這樣才能使所有地方債務(wù)明確，以便地方債務(wù)“借、用、還”的整個過程始終在法律軌道上運(yùn)行并受到全面監(jiān)督。

3.2轉(zhuǎn)變政府職能

改革與創(chuàng)新地方政府評估方法改變了政府職能，使地方政府不再發(fā)揮企業(yè)的作用。同時，我們將精簡機(jī)構(gòu)和人員，減輕政府支出的壓力，建立一個不關(guān)注GDP的干部考核制度。地方債務(wù)負(fù)債率和地方債務(wù)規(guī)模等指標(biāo)是評估的重要組成部分。中國地方政府債務(wù)的根本原因還在于中國的中央和地方關(guān)系不順暢，地方政府的權(quán)力和財(cái)政資源不匹配，地方政府缺乏主要的稅收來源。中央政府的轉(zhuǎn)移支付不透明，中央和地方關(guān)系與系統(tǒng)設(shè)計(jì)無關(guān)。及時調(diào)整。為了防止“他借我也借、總有繼任者”和“前任借貸繼任不管”等債務(wù)的惡性循環(huán)，應(yīng)當(dāng)改善官員下崗時的地方債務(wù)審查制度。從而減少了政府發(fā)行地方債務(wù)的愿望。

3.3轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

地方政府債務(wù)危機(jī)將是交叉感染的金融風(fēng)險，導(dǎo)致不良金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)迅速崛起，甚至可能會導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行的崩潰，或者影子銀行危機(jī)，威脅中國金融的整體安全性。這就要求我們創(chuàng)新中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，創(chuàng)新中國的發(fā)展理念和發(fā)展模式，走內(nèi)生增長和可持續(xù)增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖說當(dāng)前信托成為房企籌錢途徑之一有一定的優(yōu)勢，不過同樣受到監(jiān)管的信托公司也不能恣意妄為，對不合規(guī)的房企一樣要拒之門外。此外，ABS，海外債券發(fā)行和股權(quán)融資也成為上市公司融資的渠道，但對于住房企業(yè)的需求，它仍然是一個下降的趨勢。我們將改變我國的快速成功和廣泛的發(fā)展模式，改變中國經(jīng)濟(jì)增長的債務(wù)依賴模式和路徑，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依靠科技進(jìn)步，提高工人素質(zhì)。同時，理順中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

四、結(jié)論

目前，中國經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展階段。要大力推進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和振興，積極擴(kuò)大內(nèi)需，加快發(fā)展?jié)摿Υ?，帶動作用?qiáng)，綜合效益的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，應(yīng)對危機(jī)。一方面，財(cái)政部應(yīng)繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)特殊債券管理改革，同時進(jìn)一步推動地方政府債券市場的發(fā)展；另一方面，應(yīng)避免隱性債務(wù)增加，解決隱性債務(wù)存量問題，以有效控制地方債務(wù)的風(fēng)險。

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