安全目標(biāo)下城市地下管線規(guī)劃實(shí)施管理體制優(yōu)化

丁佳甜,蔣伶,何海倫

（南京工業(yè)大學(xué)）

1 引言

黨的十九大提出要加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力[1]。近年來我國城市地下管線安全事故頻發(fā)引起了社會各界的高度關(guān)注。規(guī)劃管理是地下管線管理的前提和實(shí)施建設(shè)完善的基礎(chǔ)。當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%以后城鎮(zhèn)的人口和規(guī)?？焖僭鲩L，缺乏有效規(guī)劃管理的城市地下管線勢必會在快速城市發(fā)展時出現(xiàn)安全問題。2016年北京市昌平區(qū)燃?xì)庑孤?、東營區(qū)污水外漏事故等都是近年來城市地下管線事故中較為典型的幾起。因此地下管線的建設(shè)規(guī)劃亟待規(guī)范，而完善其管理機(jī)制正是實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變不可或缺的途徑[2]。

2 案例分析

2.1 案例概況

2013年11月22日10時，山東省青島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)生中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，造成62人死亡136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失約7.5億元，嚴(yán)重影響社會安全與穩(wěn)定，爆炸還造成泄漏原油通過城市地下管道進(jìn)入附近海域，造成海灣局部污染[3]。

山東省青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的東黃輸油管道位于秦皇島地下與城市地下管線中的排水管道交叉建設(shè)區(qū)[3]，事故主要涉及地段的城市排水管道，建于上世紀(jì)90年代，為南北走向全長約1945m。輸油管道正下方即為城市排水暗渠，極易流入城市排水暗渠內(nèi)。

2.2 產(chǎn)生原因

2.2.1 直接原因

1）輸油管道腐蝕嚴(yán)重且管道破裂

由于青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)區(qū)域土壤鹽堿和地下水氯化物含量高，隨著潮汐變化容易引起海水倒灌，輸油管道長期處于干濕交替的海水和鹽霧腐蝕環(huán)境，加上長期道路擠壓等其他因素影響，導(dǎo)致管道腐蝕嚴(yán)重最終破裂造成原油泄漏。

2）泄漏原油進(jìn)入城市地下排水管道

輸油管道底部距城市排水管渠底部1.48m，輸油管道正下方即為城市排水暗渠。輸油管道發(fā)生泄漏后部分原油反沖出路面，大部分從輸油管道與墻體穿越處直接進(jìn)入城市地下排水暗渠。

3）現(xiàn)場處置人員撞擊排水暗渠蓋板產(chǎn)生撞擊火花引發(fā)爆炸

泄露原油在城市排水管渠的密閉空間中形成易燃易爆的混合氣體，由于搶修工作人員未進(jìn)行可燃?xì)怏w檢測就盲目動用挖掘機(jī)，采用液壓破碎錘在暗渠蓋板上進(jìn)行打孔破碎作業(yè)，產(chǎn)生撞擊火花引發(fā)爆炸。

2.2.2 間接原因

1）生產(chǎn)企業(yè)責(zé)任體系不健全、應(yīng)急救援能力不足

安全生產(chǎn)責(zé)任體系不健全，企業(yè)管道建設(shè)維護(hù)制度不完善。中石化集團(tuán)公司和中石化股份公司安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)不明。青島站制定的管道搶維修制度針對性和操作性不強(qiáng)且未對管道建設(shè)工程提出保護(hù)的要求[3]。

隱患排查整治不徹底，應(yīng)急救援工作不力。中石化集團(tuán)公司和中石化股份公司在全國安全生產(chǎn)大檢查中，未及時發(fā)現(xiàn)管道存在的安全隱患，且對一線工作人員安全和應(yīng)急教育不夠。中石化管道分公司未對事故段管道防腐層大修等問題及時跟進(jìn)?；捶惠斢吞幵趯艿腊踩珯z測時均未能發(fā)現(xiàn)并重視管道嚴(yán)重腐蝕老化等重大安全隱患。

2）政府行政主管部門安全監(jiān)管不力、管道保護(hù)主管部門隱患排查整治不徹底

青島市人民政府和開發(fā)區(qū)管委會兩級主管部門對管道保護(hù)和安全監(jiān)管職責(zé)不到位，對安全隱患排查不徹底，未組織全面徹底的安全生產(chǎn)檢查和把輸油管道作為隱患排查重點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督。

山東省油區(qū)工作辦公室組織安全檢查不到位，開展工作監(jiān)督不到位，青島市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會等部門對管道監(jiān)督整治不力，對管道已有改建計劃重視不夠[3]。

3）開發(fā)區(qū)規(guī)劃部門規(guī)劃審批不到位，市政部門設(shè)計審批監(jiān)管不力

規(guī)劃部門規(guī)劃不合理且對建設(shè)項目方案審批不嚴(yán)，對市政工程改造建設(shè)項目缺少約束。事故發(fā)生段周圍危險化學(xué)品企業(yè)和輸油管道等交叉布置，未留有足夠的安全距離。青島信泰物流有限公司未對規(guī)劃部門進(jìn)行單獨(dú)的市政工程項目報批，規(guī)劃局對其私自違法建設(shè)行為也沒有進(jìn)行追責(zé)。

輸油管道與城市排水暗渠交叉設(shè)計不合理。管道在城市管道上方懸空架設(shè)且與城市排水管道之間缺少隔離，存在原油泄漏進(jìn)入城市管道的風(fēng)險不利于管道維護(hù)。管道常年被海水倒灌加劇了管道腐蝕。

4）其他相關(guān)部門對事故風(fēng)險判斷失誤，組織應(yīng)急救援工作不力

青島市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會對輸油管道泄漏嚴(yán)重性認(rèn)識不足，組織現(xiàn)場應(yīng)急救援不力。開發(fā)區(qū)管委會對原油泄漏嚴(yán)重性判斷失誤，導(dǎo)致現(xiàn)場救援工作組織不力。開發(fā)區(qū)應(yīng)急辦對生產(chǎn)安全事故報告制度執(zhí)行不嚴(yán)，影響領(lǐng)導(dǎo)對事故的及時了解和指揮。開發(fā)區(qū)安全監(jiān)管局未及時將原油泄漏至排水暗渠的情況像政府和有關(guān)部門通報[3]。

3 地下管線規(guī)劃實(shí)施管理體制現(xiàn)狀分析

3.1 相關(guān)安全管理的法律法規(guī)缺乏

我國地下管線綜合性管理法律法規(guī)缺乏，規(guī)劃實(shí)施管理的法制化進(jìn)程明顯滯后?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》作為綜合統(tǒng)籌性的法律大多內(nèi)容是原則上的而對許多細(xì)節(jié)內(nèi)容難以直接解釋，這給實(shí)際規(guī)劃實(shí)施管理增加了很大的難度[4]。除《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和各?。▍^(qū)市）出臺的實(shí)施辦法外，很難再找到其他相關(guān)的法律法規(guī)[5]，最常見的是各級政府出臺的各種規(guī)范性文件，但它們的法律效力有限，在規(guī)劃實(shí)施管理上缺乏連續(xù)性和全覆蓋性[6]。

從目前已有的國家層面的城市地下管線規(guī)劃管理法律法規(guī)及部門規(guī)章來看，法律類法規(guī)只有《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》[7]，主要為原則性規(guī)定且涉及安全和規(guī)劃管理的內(nèi)容很少。部門規(guī)章有8部與規(guī)劃管理和安全相關(guān)的內(nèi)容也不多，主要規(guī)定的內(nèi)容多為安全原則和規(guī)劃管理一般流程規(guī)定（見表1）

從目前已有的部分城市地下管線管理辦法及條例來看，全國現(xiàn)在共有13個城市已有與地下管線相關(guān)的管理辦法及條例，其中與安全的相關(guān)的內(nèi)容大多沒有或含義模糊，與規(guī)劃管理相關(guān)的內(nèi)容大多是原則上的規(guī)定，對規(guī)劃實(shí)施過程中的職責(zé)確定不明確（見表2）

在青島事故中當(dāng)中石化輸油管道與城市地下管線交叉建設(shè)時，由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)導(dǎo)致規(guī)劃管理部門不能采取有效措施來制止輸油管道建設(shè)或拆除。

3.2 對即將或已經(jīng)存在的安全問題執(zhí)法不嚴(yán)格

3.2.1 批前執(zhí)法

其中：L為錨桿長度，m；L1為錨桿錨入穩(wěn)定巖層深度，一般長度取1.0 m；L2為錨桿的有效長度，m。L3為錨桿在巷道中的外露長度，一般取0.1 m。其中：L2=[B/2+Htan(45°-ω/2)]/fd=1.32 m，其中：B為巷道開掘?qū)挾龋?.3 m；H為巷道開掘高度，取5.0 m；fd為頂板巖石普氏系數(shù)，取3； ω為兩幫圍巖的似內(nèi)摩擦角，ω=tan-1(fd)。計算可得L=2.42 m。根據(jù)圍巖結(jié)構(gòu)特征觀測結(jié)果，其主導(dǎo)裂隙發(fā)育范圍主要集中于2.0 m內(nèi)，因此根據(jù)理論計算和現(xiàn)場實(shí)測結(jié)果，可選用長度為3.0 m中空注漿錨桿。

規(guī)劃管理部門在面對較大的建設(shè)項目時，由于與其他行政部門存在職權(quán)交叉，容易出現(xiàn)多方管理或無人問津的現(xiàn)象和安全問題[8]。

在青島事故中由于規(guī)劃管理部門將地下管線管理權(quán)力分散在多個部門之中，各部門權(quán)責(zé)交叉不清，缺少主要部門對地下管線交叉的違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法。規(guī)劃審批流程對可能或已經(jīng)存在的安全問題約束力不足。

3.2.2 批后執(zhí)法

項目在審批通過后規(guī)劃部門缺少對其跟蹤建設(shè)，審批內(nèi)容與實(shí)際建設(shè)內(nèi)容不符的情況時有發(fā)生。

3.3 對安全隱患監(jiān)管不到位，處罰力度不足

3.3.1 行業(yè)監(jiān)管與部門監(jiān)管

城市地下管線以行業(yè)監(jiān)管為主，缺乏統(tǒng)一的行政監(jiān)管，不按規(guī)劃要求建設(shè)和擅自建設(shè)的現(xiàn)象時有發(fā)生[9]。

表1 國家層面的城市地下管線規(guī)劃管理法律法規(guī)及部門規(guī)章

表2 部分城市地下管線管理辦法及條例

在青島事故中規(guī)劃部門對城市地下管線的懲罰只能通過建設(shè)部門、市政部門和公安部門發(fā)放責(zé)令停止建設(shè)或拆除，因法律效力有限而沒有起到相應(yīng)的作用。

3.3.2 公眾監(jiān)督

在規(guī)劃行政許可過程中，管理機(jī)構(gòu)憑借自己的專業(yè)知識判斷申請者的申請是否合理合規(guī)，繼而做出相關(guān)的許可決定，在這一過程中明顯缺乏申請者的申訴環(huán)節(jié)和利益相關(guān)者的參與環(huán)節(jié)。如北京規(guī)劃主管機(jī)構(gòu)對地下管線聽證環(huán)節(jié)的程序和內(nèi)容沒有明確的規(guī)定[10]。

在青島事故中在建設(shè)地下管線暗渠時沒有將項目信息及時進(jìn)行公示，導(dǎo)致后來出現(xiàn)管線與周邊建筑距離很近的情況出現(xiàn)，加大了事故發(fā)生的破壞力和對公眾的傷害。

3.3.3 規(guī)劃部門人員處罰與規(guī)劃項目行政處罰

由于缺乏明確的權(quán)責(zé)分工和對違法行為懲罰的法律法規(guī)，現(xiàn)行的規(guī)劃部門對城市地下管線的懲罰規(guī)定大多為效力有限的管理辦法，導(dǎo)致規(guī)劃部門在面對有安全隱患的違規(guī)建設(shè)時不能及時制止改正。

在青島事故中城市地下管線規(guī)劃管理部門“一書兩證”發(fā)放存在問題，如青島市規(guī)劃局黃島分局副局長對建筑管理處履行規(guī)劃審批工作督促指導(dǎo)不到位，對青島信泰物流有限公司項目規(guī)劃中將市政排水設(shè)施劃入建設(shè)單位規(guī)劃建設(shè)問題未認(rèn)真核實(shí)等[2]。

3.4 綜合管理信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，實(shí)時安全檢測途徑缺乏

我國大部分城市地下各類專業(yè)管網(wǎng)的資料殘缺不全，全國約有70%的城市地下管線沒有系統(tǒng)的基礎(chǔ)性城建檔案資料，地下管線分布不清的狀況普遍存在。由于沒有統(tǒng)一的管理，各管線部門各自建立獨(dú)立的信息管理制度，管線運(yùn)行監(jiān)測與檢測信息尚未納入城市地下管線信息系統(tǒng)，因此無法為城市規(guī)劃提供有效的地下空間信息保障，建設(shè)單位在建設(shè)施工中時常發(fā)生挖斷或挖壞地下管網(wǎng)，造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失[9]。

在青島事故中由于缺失地下管線信息導(dǎo)致不能及時了解管道信息引起了管道爆炸。

4 地下管線規(guī)劃實(shí)施管理體制優(yōu)化方向及重點(diǎn)內(nèi)容

4.1 完善相關(guān)安全地下管線管理的法律法規(guī)

制定和完善以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為綜合統(tǒng)籌的規(guī)劃法規(guī)和包括規(guī)劃建設(shè)等方面的輔助法規(guī)[11]兩個層次的法規(guī)。

加快作為開展地下管線管理工作的依據(jù)的《城市地下管線管理條例》的出臺。明確規(guī)劃管理部門在城市地下管線中的管理內(nèi)容，明確規(guī)劃管理的職責(zé)行為和對違法行為進(jìn)行處罰的措施，避免存在模棱兩可的情況為以后工作埋下隱患。

在青島事故中當(dāng)中石化輸油管道與城市地下管線交叉建設(shè)時，依據(jù)《城市地下管線管理條例》的相關(guān)規(guī)定，規(guī)劃管理對這種行為承擔(dān)主要職責(zé)管理，且對違法行為可以進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰措施，則能有效提升城市地下管線安全的獨(dú)立運(yùn)行能力。

4.2 建立安全執(zhí)法問責(zé)制度

4.2.1 批前執(zhí)法

地下管線項目審批通過前，明確各工作人員的職責(zé)和問責(zé)內(nèi)容，出現(xiàn)問題時依據(jù)問責(zé)制度落實(shí)到具體人員[12]。規(guī)劃局內(nèi)部應(yīng)建立更為高效順暢的管理機(jī)制和工作程序,各相關(guān)部門在整個程序中參與審批的權(quán)限時限和相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等均應(yīng)從地方性法規(guī)的高度作出規(guī)定[13]。

在青島事故中規(guī)劃部門內(nèi)部建立地下管線管理處，明確部門的職責(zé)范圍，有助于提升地下管線的安全性。明確青島市各行政管理部門之間的職責(zé)并加強(qiáng)協(xié)同管理，從規(guī)劃建設(shè)維護(hù)等一系列方面進(jìn)行有效優(yōu)化從而避免事故的發(fā)生。

4.2.2 批后執(zhí)法

在地下管線項目審批通過以后，對具體項目實(shí)施過程是否嚴(yán)格按審批內(nèi)容嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法。一旦發(fā)現(xiàn)存在安全隱患的問題，按照相關(guān)法律法規(guī)對其進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法，消除可能存在的安全問題并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任處罰[10]。

4.3 健全地下管線部門安全監(jiān)管體制，建立多方參與和監(jiān)管制度

為實(shí)現(xiàn)地下管線的安全運(yùn)營，明確相關(guān)政府部門的職責(zé)和管線單位的責(zé)任，構(gòu)建地下管線的監(jiān)督管理體系，清晰界定規(guī)劃行政主管部門的職責(zé)。

建立城市規(guī)劃督察員體制[14]，對相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督[15]，有助于提高規(guī)劃管理部門在實(shí)施等環(huán)節(jié)的效率和安全。在法律上明確督察員的權(quán)限和責(zé)任，既要對相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督又不能過渡干預(yù)，保證監(jiān)督第三方的中立性[16]。同時監(jiān)察員應(yīng)當(dāng)由多學(xué)科的人員組成，促進(jìn)城鄉(xiāng)安全發(fā)展與建設(shè)[17]。

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求建立和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的內(nèi)容和方法,提高規(guī)劃審批和管理的公開性和民主性[18]?？梢酝茝V12319城市服務(wù)熱線電話，將公民參與納入城市管理之中[19]。同時可以建立城市服務(wù)熱線app平臺，公眾可以通過實(shí)時拍照和留言等功能將建議實(shí)時反饋給規(guī)劃管理部門和其他相關(guān)部門。

在青島事故中通過建立青島市地下管線督察員體制，對規(guī)劃部門前期規(guī)劃建設(shè)和后期監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，有利于減少事故的發(fā)生。

在青島事故中若在規(guī)劃初期廣泛征求公眾建議并及時將項目信息進(jìn)行公示，公眾就會變成地下管線的保護(hù)者和監(jiān)督者。當(dāng)日常出現(xiàn)問題如地下排水管內(nèi)沼氣嚴(yán)重時，周邊居民就很可能會上報相關(guān)管理部門對其進(jìn)行整改，這樣就能很大程度的減少事故的破壞力。

4.4 建立地下管線安全信息化平臺

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，GIS等信息技術(shù)手段的應(yīng)用讓地下管線可視化變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)[20]，故能夠時刻掌控管線的運(yùn)行狀態(tài)從而提升城市安全水平。各地應(yīng)建立統(tǒng)一的城市地下管線信息綜合管理系統(tǒng)，歸集管線普查成果以及地下管線的更新信息，做到信息的動態(tài)更新和共建共享[21]。

在青島事故中如果有良好運(yùn)行的城市地下管線信息綜合管理系統(tǒng)作為支撐，一方面在地下管道內(nèi)出現(xiàn)沼氣聚集的情況時，相關(guān)工作人員就能對地下管道進(jìn)行排查和維護(hù)更新，就能直接避免爆炸事故的發(fā)生。另一方面在青島市輸油管道發(fā)生泄漏需要更換管道時，通過系統(tǒng)可知管道下方有城市排水管線且距離較近，為了防止破壞城市排水管網(wǎng)，就不會采用直接用挖掘機(jī)挖掘的方式，就能避免爆炸事故的發(fā)生。

5 結(jié)語

安全城市地下管線規(guī)劃實(shí)施管理體制的建設(shè)，實(shí)質(zhì)上地下管線規(guī)劃管理的核心問題。在我國已經(jīng)進(jìn)入快速城市化的今天，為提高地下管線的綜合布局和安全運(yùn)行，各地都有加強(qiáng)地下管線安全的強(qiáng)烈愿望。雖然地下管線規(guī)劃管理存在法律法規(guī)缺失、職責(zé)不明和監(jiān)管不力等諸多問題，但是經(jīng)過一系列的體制優(yōu)化提升，整體的地下管線安全性的提升還是指日可待的。當(dāng)前需要不斷總結(jié)問題和教訓(xùn)，大力推進(jìn)相關(guān)制度的建立和完善，以使城市地下管線規(guī)劃實(shí)施管理盡快走上法制化、公開化、信息化的道路。