流域多元化生態(tài)補(bǔ)償分析框架：補(bǔ)償主體視角

鄭云辰 葛顏祥 接玉梅 張化楠

摘要 建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是流域生態(tài)補(bǔ)償政策的改革方向，其目的是通過在政府補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上增加市場化和社會化補(bǔ)償手段，以改變當(dāng)前政府公共財政補(bǔ)償面臨的困境，健全流域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。本文應(yīng)用文獻(xiàn)研究法、案例法、演繹推理法等研究方法，以利益相關(guān)者理論和協(xié)同理論為基礎(chǔ)，探索流域多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕究蚣?，為建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供思路。研究認(rèn)為，多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心在于依靠多元補(bǔ)償主體，去分擔(dān)一個共同的補(bǔ)償量，通過協(xié)同運(yùn)作，實現(xiàn)多渠道補(bǔ)償，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男?。基于“目?biāo)關(guān)聯(lián)維度”的范疇，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同涉及到目標(biāo)與效益維、時間維、空間維和途徑維上的統(tǒng)一。利益趨同、權(quán)責(zé)體系和先定約束是能夠表征生態(tài)補(bǔ)償有效協(xié)同的序參量，其中，對流域生態(tài)保護(hù)所產(chǎn)生的公共利益趨同是協(xié)同補(bǔ)償?shù)尿?qū)動力量，相對明晰的權(quán)利和責(zé)任分擔(dān)體系具有決定作用，通過法律規(guī)定、政府規(guī)制、協(xié)商達(dá)成的先定約束是最終實現(xiàn)補(bǔ)償支付的控制參量。應(yīng)在統(tǒng)一目標(biāo)下選擇和管理這些序參量，進(jìn)而產(chǎn)生多元主體系統(tǒng)協(xié)同補(bǔ)償效應(yīng)。具體而言，補(bǔ)償主體方面，可從“生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益”對應(yīng)利益相關(guān)者“權(quán)、責(zé)、利”的角度，把流域生態(tài)補(bǔ)償主體抽象為政府、市場主體和社會公眾組織三元主體。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，以流域生態(tài)保護(hù)成本為下限，以外溢效益為上限確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍，依據(jù)“共同但有區(qū)別責(zé)任” “收益結(jié)構(gòu)”和“能力結(jié)構(gòu)”原則，從時間、空間和主體維度初步構(gòu)建動態(tài)責(zé)任分擔(dān)、區(qū)域責(zé)任分擔(dān)和主體責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。補(bǔ)償途徑方面，應(yīng)在政府主導(dǎo)下，通過對市場主體的規(guī)制和社會公眾組織的引導(dǎo)，構(gòu)建政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償、社會補(bǔ)償相互耦合的多元化生態(tài)補(bǔ)償模式，建立三元主體網(wǎng)絡(luò)型協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，并需健全相關(guān)法律保障體系、資金保障體系和監(jiān)管評估體系，以保障流域多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑嵤?/p>

關(guān)鍵詞 流域生態(tài)補(bǔ)償;多元化;分擔(dān);耦合;協(xié)同

中圖分類號 X37

文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1002-2104（2019）07-0131-09DOI：10.12062/cpre.20190101

黨的“十九大”提出了加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國的新戰(zhàn)略，并把建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制列為重要內(nèi)容，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制調(diào)配著“綠水青山”保護(hù)者與“金山銀山”受益者之間的利益，成為全面深化改革的重要著力點(diǎn)。流域作為空間整體性強(qiáng)、地區(qū)關(guān)聯(lián)度高的生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)地域系統(tǒng)，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究和實踐方面都是比較活躍的領(lǐng)域。目前，我國已有20多個省份相繼出臺了流域生態(tài)補(bǔ)償政策，探索了不同形式的補(bǔ)償模式，但在實踐中仍是以政府補(bǔ)償為主，補(bǔ)償主體單一，無論是縱向的還是橫向的流域生態(tài)補(bǔ)償，一般都是以財政轉(zhuǎn)移支付作為主要資金來源，補(bǔ)償資金不足，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，使得流域生態(tài)補(bǔ)償實踐進(jìn)展緩慢。當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)處于關(guān)鍵期、進(jìn)入攻堅期、到了窗口期，僅僅依靠政府公共財政投入進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償已不能滿足以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系的要求。鑒于流域治理的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，研究建立政府與其他受益主體共同參與的流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，解決流域生態(tài)服務(wù)外部性內(nèi)化問題，對建立健全流域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

1 文獻(xiàn)綜述

我國的流域生態(tài)補(bǔ)償制度自實施以來發(fā)揮了積極作用，越來越受到人們的重視，但目前的生態(tài)補(bǔ)償還只是停留在“覆蓋到”和“能補(bǔ)償”的層次上[1]。長期以來流域生態(tài)補(bǔ)償仍是政府“唱獨(dú)角戲”，補(bǔ)償方式局限于政府的資金補(bǔ)償[2]。從而不斷顯露出補(bǔ)償主體缺位、補(bǔ)償政策錯位、補(bǔ)償金額不足、補(bǔ)償形式單一、長效機(jī)制缺乏的弊端，出現(xiàn)了生態(tài)治理績效和生態(tài)創(chuàng)新效率邊際遞減等問題[3]。因此，學(xué)術(shù)界也在探討如何把政府以外的受益主體納入到生態(tài)補(bǔ)償主體范圍，以克服政府補(bǔ)償面臨的困境，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省＝⑹袌龌?、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制被認(rèn)為是引導(dǎo)利益相關(guān)者參與、撬動社會資本投入、構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的必然選擇和有效途徑。目前，已經(jīng)有不少學(xué)者對市場導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了創(chuàng)新性研究，但對于多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究才剛剛起步，相關(guān)文獻(xiàn)還比較少。

在多元化補(bǔ)償整體機(jī)制構(gòu)建方面，楊愛平等[2]立足于國家治理的理論視角，提出要構(gòu)建政府、市場、社會共同參與的補(bǔ)償模式，建立健全多元組合的流域生態(tài)補(bǔ)償體系。在多元融資渠道方面，Mayrand等[4]指出，生態(tài)補(bǔ)償資金來源于國際組織或環(huán)境非政府組織的貸款或捐款、政府轉(zhuǎn)移支付或補(bǔ)貼以及受益人支付。Deal等[5]認(rèn)為公共部門已注重利用PES計劃中多個受益者的資金進(jìn)行融資。黃寰[6]提到了要構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償多元化社會融資體系，其主體包括企業(yè)、各類非政府組織、普通民眾。Coq等[7]研究了哥斯達(dá)黎加的環(huán)境服務(wù)付款方案，發(fā)現(xiàn)支付方包括林業(yè)部門組織、農(nóng)業(yè)組織、私營企業(yè)、公眾、環(huán)保組織、國家海洋局和相關(guān)學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)。張明凱等[8]通過對比流域生態(tài)補(bǔ)償多元融資渠道融資效果系統(tǒng)動力學(xué)模型的五種仿真模擬結(jié)果發(fā)現(xiàn)，單一資金來源不能實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償目的，而多元融資渠道能夠發(fā)揮較好的效果。在多主體配合方面，鞏芳[9]根據(jù)利益相關(guān)者分析范式構(gòu)建了草原生態(tài)四元補(bǔ)償主體模型，并按時間分為政府主導(dǎo)型、草原生態(tài)受益者主導(dǎo)型、自覺型三個補(bǔ)償時期。Smith & Day[10]的實驗研究結(jié)果表明，在多數(shù)情況下多個生態(tài)服務(wù)購買者可以成功地協(xié)商出相互都能接受的補(bǔ)償分擔(dān)量和付款時間表。

已有文獻(xiàn)就多元化生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了有益的探索。從現(xiàn)有研究來看，國內(nèi)研究注重自上而下的體系構(gòu)建，國外研究則側(cè)重于支付者的環(huán)境需求，但對于如何構(gòu)建政府與其他受益主體相互協(xié)調(diào)的多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的路徑研究還很少。因此，本文基于流域尺度，結(jié)合已有研究，綜合運(yùn)用外部性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、利益相關(guān)者、協(xié)同等理論，嘗試界定多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵，回答不同主體對流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任分擔(dān)和補(bǔ)償路徑問題，構(gòu)建流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的分析框架，以期為多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供借鑒和參考。

2 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摲治?/p>

流域生態(tài)服務(wù)不僅具有強(qiáng)烈的外部性，而且具有多功能性，同時還涉及到許多利益相關(guān)者，以及不同補(bǔ)償主體之間的協(xié)同，這些內(nèi)容為流域多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撛O(shè)計奠定了基礎(chǔ)。

2.1 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵界定

流域生態(tài)補(bǔ)償以水生態(tài)系統(tǒng)為媒介，以流域上下游之間損益變化引發(fā)的補(bǔ)償問題為研究對象。具體來說，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)流域內(nèi)人與自然和諧共處以及上下游協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，運(yùn)用政府和市場手段，調(diào)節(jié)流域內(nèi)上下游之間以及生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度[11]。其本質(zhì)是通過對提供生態(tài)服務(wù)群體的有效激勵，實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化[12]。

“元”本是哲學(xué)概念，即本質(zhì)、本原。多元化是相對于一元化而言，多指某種體制中具有多種構(gòu)成主體或利益主體。把多元化概念引入到生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域可以有多種不同理解，既可以指補(bǔ)償主體和融資體系的多元化，也可以指補(bǔ)償方式的多元化。但對于多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制而言，核心在于依靠多元補(bǔ)償主體，去分擔(dān)一個共同的補(bǔ)償量，通過協(xié)同運(yùn)作，實現(xiàn)多渠道補(bǔ)償，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省Ｒ虼?，“多元化”的關(guān)鍵是補(bǔ)償主體多元化。

就流域生態(tài)補(bǔ)償而言，按照“受益者補(bǔ)償”原則，可以以主體的身份參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠袊?、地方政府、企事業(yè)單位、社會組織以及公民個人。如果按“元”來進(jìn)行區(qū)分，根據(jù)其責(zé)任、義務(wù)和利益取向不同，可以分為追求生態(tài)效益的政府、追求經(jīng)濟(jì)效益的市場主體和追求社會效益的社會公眾組織。在此，本文把流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制定義為：為保障流域生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最大化，流域生態(tài)服務(wù)受益的政府、市場主體和社會公眾組織，按照一定的比例給予流域生態(tài)服務(wù)提供者經(jīng)濟(jì)的、發(fā)展機(jī)會的回報或彌補(bǔ)，以平衡流域間利益結(jié)構(gòu)的一種制度安排。

多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵸|(zhì)是在落實政府生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的同時，有效吸納其他受益的市場主體和社會公眾組織參與，通過協(xié)調(diào)多元主體利益關(guān)系、責(zé)任分擔(dān)，推動政府公共財政補(bǔ)償向政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償和社會補(bǔ)償?shù)亩嘣a(bǔ)償轉(zhuǎn)變，從單純的“輸血式”補(bǔ)償向綜合的“造血式”補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，使之與生態(tài)保護(hù)的長期化、系統(tǒng)化、綜合化特征相適應(yīng)，形成一種長期的、穩(wěn)定的、包容的生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。

2.2 流域生態(tài)服務(wù)的外部性

流域生態(tài)補(bǔ)償所要解決的核心問題是流域生態(tài)服務(wù)在供給和消費(fèi)過程中存在的外部性。流域生態(tài)服務(wù)是一種典型的跨區(qū)域性生態(tài)產(chǎn)品，具有從上游到下游單向的自動擴(kuò)散性，除了流域上游保護(hù)區(qū)受益外，流域下游地區(qū)甚至更廣的區(qū)域也會受益，因此具有明顯的公共外部性、單向外部性和空間外部性的特征。當(dāng)流域生態(tài)保護(hù)者的行為改善了生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，就會出現(xiàn)正外部效應(yīng)，也就是該行為的邊際私人收益會小于邊際社會收益，如果不能對其多付出的成本進(jìn)行補(bǔ)償，就會出現(xiàn)供給不足。

解決外部性的根本方法就是使外部性的社會成本或收益內(nèi)化，實際上就是定價外部效應(yīng)的邊際價值，把外部邊際成本（收益）加入計算到私人邊際成本（收益）之上。圍繞外部性內(nèi)化的方法和途徑有許多的討論，目前被實踐認(rèn)同的手段大致有行政措施、法律措施、經(jīng)濟(jì)措施、自愿協(xié)商和社會準(zhǔn)則[13]。從發(fā)揮主導(dǎo)作用的主體來看，可以將外部性內(nèi)部化手段分成強(qiáng)調(diào)政府行為的命令控制型、影響個體（主要是企業(yè)）行為的經(jīng)濟(jì)刺激型、目標(biāo)在于全體公眾的勸說教育型三類[14]。以上每種途徑都有其優(yōu)劣之處，為有效內(nèi)化流域生態(tài)服務(wù)的外部性，應(yīng)由三種關(guān)系主體組合運(yùn)用多種手段，實現(xiàn)外部性內(nèi)化成本最小化。

2.3 流域生態(tài)系統(tǒng)的多功能性

流域生態(tài)系統(tǒng)是一個以水為紐帶、以人為中心，由自然-經(jīng)濟(jì)-社會等構(gòu)成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)[15]，具有復(fù)雜的層次結(jié)構(gòu)與時空結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出整體性、開放性、動態(tài)性以及多維度等特性。流域生態(tài)結(jié)構(gòu)決定了流域生態(tài)系統(tǒng)具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會全方位的多重服務(wù)功能[16]。

流域生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能是指支撐與維持人類賴以生存的生命支持系統(tǒng)和環(huán)境的功能，包括涵養(yǎng)水源、洪水調(diào)蓄、土壤保持、生物多樣性的產(chǎn)生與維持等，這些生態(tài)功能的發(fā)揮，不僅為上游地區(qū)提供一個良好的生態(tài)環(huán)境，而且對中、下游地區(qū)也有廣泛和深遠(yuǎn)的影響。流域生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)功能一方面體現(xiàn)為其在進(jìn)行物質(zhì)循環(huán)、能量轉(zhuǎn)換和信息傳遞的過程中為人類提供工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、水產(chǎn)品等直接產(chǎn)品;另一方面則是各類經(jīng)濟(jì)要素的投入和產(chǎn)出形成了滿足人類不同需求的各種有形和無形的中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品，再通過市場的交換，滿足市場需求的諸項功能。流域生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮，使自然能量流與經(jīng)濟(jì)能量流并存，在形成了各種能滿足人類需求的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)即使用價值的同時，又不斷地轉(zhuǎn)移價值、創(chuàng)造價值，使流域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)在生產(chǎn)和流通中實現(xiàn)增值。流域生態(tài)系統(tǒng)的社會功能是指流域生態(tài)系統(tǒng)為人們的生活提供游憩、娛樂、文化教育等精神生活的功能，這些功能的發(fā)揮促進(jìn)了人類身心健康，改進(jìn)了人類社會結(jié)構(gòu)和精神文明狀態(tài)，增強(qiáng)了流域上下游地區(qū)間的社會聯(lián)系。流域生態(tài)系統(tǒng)的三大功能分別是從“非人類中心主義”、市場產(chǎn)權(quán)交易、人類福利需求的視角來看，其中生態(tài)功能是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能的基礎(chǔ)，也是發(fā)揮社會功能的前提。

對應(yīng)著流域生態(tài)系統(tǒng)的三大功能，流域生態(tài)補(bǔ)償也包含生態(tài)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會補(bǔ)償三個領(lǐng)域，生態(tài)補(bǔ)償在這里僅指自然資源及其與人類社會的物質(zhì)性補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益上價值補(bǔ)償與平衡，社會補(bǔ)償則是為實現(xiàn)生態(tài)資源供給與使用的區(qū)際平衡。因此，流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)克服現(xiàn)有實踐中呈現(xiàn)出的“碎片化”弊端，從全流域的角度出發(fā)，基于流域生態(tài)系統(tǒng)的多功能性，將生態(tài)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合起來，實施多元化的補(bǔ)償結(jié)構(gòu)和補(bǔ)償策略重組，構(gòu)建開放的流域生態(tài)補(bǔ)償體系。

2.4 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者

流域生態(tài)補(bǔ)償是通過調(diào)整相關(guān)者之間的利益關(guān)系，將流域生態(tài)服務(wù)外部性進(jìn)行內(nèi)部化的一種政策工具。設(shè)計流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前提是明確補(bǔ)償中相關(guān)利益主體的責(zé)權(quán)利。不少學(xué)者借鑒企業(yè)治理領(lǐng)域的利益相關(guān)者理論，從主動性、重要性、利益需求性、權(quán)力性等方面，對流域生態(tài)補(bǔ)償涉及的相關(guān)利益者進(jìn)行分析，識別出的利益相關(guān)者有政府、企業(yè)、農(nóng)戶、社區(qū)居民、非政府組織、公眾等。這其中既包括流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，也包括補(bǔ)償?shù)目腕w，既有直接利益相關(guān)者，也有間接利益相關(guān)者。

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是流域生態(tài)服務(wù)的直接或間接受益者。在甄別流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣黧w時，不僅要從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，依據(jù)“受益者補(bǔ)償”原則考量他們獲得了哪些外部效益，還應(yīng)從管理學(xué)的角度，考慮他們由于所處的角色地位、責(zé)任和義務(wù)不同所表現(xiàn)的利益取向差異。通過利益相關(guān)者的分析，可以確定政府追求的是生態(tài)效益、非政府組織追求的是社會效益、企業(yè)追求的是經(jīng)濟(jì)效益[17]。

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣黧w可以抽象為追求生態(tài)效益的政府、追求經(jīng)濟(jì)效益的市場主體和追求社會效益的社會公眾組織。政府具有“公仆人”的行為特征，追求的是流域生態(tài)公共利益最大化，包括中央政府和地方各級政府。市場主體具有“經(jīng)濟(jì)人”的行為特征，追求的是經(jīng)濟(jì)利益最大化，包括生產(chǎn)經(jīng)營用水企業(yè)、生活用水居民以及購買其他有形生態(tài)產(chǎn)品的消費(fèi)者。社會公眾組織具有“生態(tài)人”行為特征，在確保生態(tài)效益的前提下，追求的是整體社會利益[18]，包括各類環(huán)保NGO、社會團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)、公眾、社區(qū)組織等。雖然三元主體的利益取向不同，但他們卻有共同的公共利益，那就是通過參與流域生態(tài)補(bǔ)償，更好的激勵生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，以促進(jìn)流域生態(tài)服務(wù)功能的恢復(fù)和改善，實現(xiàn)流域生態(tài)服務(wù)的可持續(xù)利用。

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w是流域生態(tài)服務(wù)的提供者。由于流域一般具有明確的地域界限，上中下游居民和產(chǎn)業(yè)的空間位置相對固定，補(bǔ)償?shù)目腕w通常是指流域上游地區(qū)的政府、企業(yè)和居民等。上游政府一方面要投入大量的資金開展水源區(qū)環(huán)境保護(hù)，另一方面要限制高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而產(chǎn)生高額機(jī)會成本。上游水資源依賴型企業(yè)也受限于產(chǎn)業(yè)發(fā)展而遭受潛在的發(fā)展損失，其他的也要求進(jìn)行綠色轉(zhuǎn)型升級，增加了生產(chǎn)成本。上游居民則需執(zhí)行退耕還林還濕、限制畜禽養(yǎng)殖等環(huán)境保護(hù)措施，有的還需要進(jìn)行生態(tài)移民。這些為流域生態(tài)環(huán)境改善做出貢獻(xiàn)的利益主體存在著個人成本和社會成本的不一致，其生態(tài)保護(hù)行為將無法持續(xù)。為了實現(xiàn)流域整體利益最大化，理應(yīng)由中下游受益者對他們進(jìn)行一定的補(bǔ)償。

2.5 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同效應(yīng)

如果把流域生態(tài)補(bǔ)償看作一個復(fù)雜開放的系統(tǒng)，從補(bǔ)償主體的角度看，則包括了分別由政府主體、市場主體、社會公眾組織主體構(gòu)成的政府、市場和社會子系統(tǒng)。在全流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償時，這些子系統(tǒng)之間也會有一個補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)的協(xié)調(diào)配合問題，以實現(xiàn)多元主體系統(tǒng)的協(xié)同補(bǔ)償效應(yīng)，避免子系統(tǒng)間少補(bǔ)、不補(bǔ)或重復(fù)補(bǔ)等分離耗散現(xiàn)象的出現(xiàn)。

在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域中進(jìn)行協(xié)同的邏輯起點(diǎn)，是將生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`目的分解成為一系列相關(guān)的有序目標(biāo)[19]?！澳繕?biāo)關(guān)聯(lián)維度”是在生態(tài)補(bǔ)償實踐中有序度與無序度兩個變量隨時間變化的內(nèi)在統(tǒng)一。具體涉及到效益維上的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一，時間維上的流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整前、中、后的變化，空間維上的行政、主體功能和水功能區(qū)劃的結(jié)合，途徑維上的政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償和社會補(bǔ)償?shù)鸟詈?。各子系統(tǒng)為著統(tǒng)一目標(biāo)的實現(xiàn)而彼此協(xié)調(diào)行動，在非線性互動作用中通過各自功能角色的定位而形成新的準(zhǔn)則——序參量。能夠表征流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同參與的序參量是利益趨同、權(quán)責(zé)體系和先定約束。其中，對流域生態(tài)保護(hù)所產(chǎn)生的公共利益趨同是協(xié)同補(bǔ)償?shù)尿?qū)動力量，相對明晰的權(quán)利和責(zé)任分擔(dān)體系具有決定作用，通過法律規(guī)定、政府規(guī)制、協(xié)商達(dá)成的先定約束是最終實現(xiàn)補(bǔ)償支付的控制參量。流域多元化生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同過程要選擇和管理這些序參量，從而產(chǎn)生“1+1+1>3”的協(xié)同效應(yīng)。

3 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與責(zé)任分擔(dān)

流域多元化生態(tài)補(bǔ)償涉及到多元主體共同參與，在確定補(bǔ)償多少時需要考慮兩個問題，一是流域總體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算，二是多元主體各自應(yīng)分擔(dān)的比例。通常情況下，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要大于流域生態(tài)保護(hù)成本，小于流域生態(tài)服務(wù)外溢給受益者的價值，兩者存在福利改善空間，才可以構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.1 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要考慮流域上游付出的成本是多少，以及生產(chǎn)出來的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的效用是多少，也就是給我們提供的生態(tài)服務(wù)具有多大的價值。

3.1.1 流域生態(tài)保護(hù)成本核算

流域生態(tài)保護(hù)成本是指流域上游水源區(qū)因保護(hù)、維持或恢復(fù)生態(tài)環(huán)境而投入的成本費(fèi)用，包含流域生態(tài)保護(hù)的直接成本和機(jī)會成本。

流域生態(tài)保護(hù)直接成本是流域生態(tài)保護(hù)中實際發(fā)生的支出和費(fèi)用，主要是上游政府為保護(hù)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境投入的水污染治理成本、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、生態(tài)移民安置成本等?？紤]生態(tài)保護(hù)各項直接投入在投入期到受益期的時間效應(yīng)，采用市場定價法和動態(tài)核算法，按照實物、勞動力和智力投入以貨幣的形式計算出來。

流域生態(tài)保護(hù)機(jī)會成本是為保護(hù)或維持流域生態(tài)環(huán)境，流域上游禁止開發(fā)各種自然資源所放棄的發(fā)展機(jī)會而造成的損失。按照補(bǔ)償客體的界定，可以選擇政府、企業(yè)和個人三個核算主體進(jìn)行歸集。政府的機(jī)會成本主要包括企業(yè)的就業(yè)崗位損失、稅收損失等;企業(yè)的機(jī)會成本包括企業(yè)因合并、轉(zhuǎn)產(chǎn)帶來的利潤損失以及遷移和新建廠房等發(fā)生的成本;個人的機(jī)會成本包括種植業(yè)收入損失和林業(yè)、漁業(yè)等非種植業(yè)收入損失[20]。在實際運(yùn)用時應(yīng)根據(jù)不同流域的特點(diǎn)和環(huán)保措施的差異進(jìn)行具體核算。

3.1.2 流域生態(tài)服務(wù)的外溢效益

由于流域生態(tài)系統(tǒng)具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會全方位的多重功能，因而其服務(wù)功能也具有多價值性，給人類帶來巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。外部性的存在使流域上游對生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部生態(tài)要素的保護(hù)和維持行為產(chǎn)生的服務(wù)價值增值外溢到了下游甚至更廣的區(qū)域，因此流域生態(tài)服務(wù)的外溢效益評估可分為生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。其中，生態(tài)效益是流域生態(tài)系統(tǒng)及其影響所及范圍內(nèi)對人類有益的物質(zhì)和精神方面的全部價值。經(jīng)濟(jì)效益是流域生態(tài)系統(tǒng)中被人們開發(fā)利用的且已表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)形式的那部分效益。社會效益是在根本上對人類社會和特定群體有利的相關(guān)效益。三者中生態(tài)效益是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)效益是最積極、最活躍的因素，社會效益是歸宿[21]。

對流域上游生態(tài)服務(wù)的外溢效益進(jìn)行評估主要是為了計量外溢的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益，確定生態(tài)補(bǔ)償中政府、市場主體和社會公眾組織所應(yīng)分擔(dān)的總體補(bǔ)償量的比例。因此，本研究并不追求對外溢的全部效益進(jìn)行評估，而是只評估具有區(qū)際外部性的效益。對于生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益指標(biāo)的選取也側(cè)重從政府、市場主體和社會公眾組織受益的角度來進(jìn)行選取。能通過市場交易的生態(tài)服務(wù)外溢價值增值歸為經(jīng)濟(jì)效益，主要由市場主體來補(bǔ)償，可以明確受益群體的對人類社會有益的效益歸為社會效益，主要由政府和社會公眾組織來補(bǔ)償，其他難以找到受益群體的對人類有益的物質(zhì)和精神方面的效益歸為生態(tài)效益，主要由政府來補(bǔ)償。結(jié)合我國對流域生態(tài)服務(wù)價值的確認(rèn)和所具備的資料基礎(chǔ)，初步確定的外溢效益評估指標(biāo)見表1，具體可根據(jù)不同流域的實地情況進(jìn)行選取。經(jīng)濟(jì)效益的指標(biāo)可以按照勞動價值論，通過市場價格來進(jìn)行計算。生態(tài)效益和社會效益的指標(biāo)可以按照效用價值論，根據(jù)不同的對象選擇直接市場法、替代市場法和模擬市場法進(jìn)行評估[22]。指標(biāo)權(quán)重可采用層次分析法（AHP）或德爾菲法（Delphi）來確定，最后建立流域生態(tài)服務(wù)的外溢綜合效益評估體系。

3.1.3 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要協(xié)調(diào)多元利益主體之間的關(guān)系，其構(gòu)建和運(yùn)行具有特殊的復(fù)雜性，而其中的關(guān)鍵因素則是確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在以上選用的測算方法中，保護(hù)成本法計算出的較低，由效益法評估出的則過高，而確定多元主體都可以接受的補(bǔ)償金額又不宜采用“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，因此，本研究以流域生態(tài)保護(hù)成本作為補(bǔ)償支付的下限，以流域生態(tài)服務(wù)的外溢效益作為上限，構(gòu)成多元化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的選擇空間[23]，并以此作為參照，由流域生態(tài)服務(wù)的受益者和供給者之間充分協(xié)商，確定最后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任分擔(dān)

3.2.1 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任分擔(dān)原則

流域整體的生態(tài)補(bǔ)償量如何分擔(dān)是構(gòu)建流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心所在。分擔(dān)就要體現(xiàn)公平，流域生態(tài)補(bǔ)償就是基于環(huán)境公平理論而提出的，國際環(huán)境法上“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則顧及到區(qū)域環(huán)境的差異性，對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域分擔(dān)是很好的借鑒。同時，流域生態(tài)補(bǔ)償作為一種從根本上調(diào)整相關(guān)主體間經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的應(yīng)對性方案，應(yīng)當(dāng)融入流域生態(tài)治理現(xiàn)代化的制度建設(shè)中[3]，內(nèi)含于政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系下，在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時也應(yīng)明確各主體“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。其中，政府是生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹爸鹘恰?，?fù)有承擔(dān)部分補(bǔ)償量、多方協(xié)調(diào)以及引導(dǎo)社會參與的責(zé)任;企業(yè)應(yīng)為利用自然資源和使用超額環(huán)境權(quán)付費(fèi)，并履行相應(yīng)的社會責(zé)任;依據(jù)環(huán)境公平理論，在生態(tài)環(huán)境滿足了個人的環(huán)境權(quán)利時，個人也理應(yīng)支付費(fèi)用、承擔(dān)義務(wù)。此外，按照成本分擔(dān)理論，生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任分擔(dān)時還應(yīng)遵循“收益結(jié)構(gòu)原則”和“能力結(jié)構(gòu)原則”[24]，根據(jù)不同主體收益的大小以及不同主體的分擔(dān)能力，確定各主體的分擔(dān)比例。

3.2.2 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任階段性分擔(dān)

從時間維度來看，流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是在流域治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷完善起來的，是分階段實現(xiàn)的，每個階段由不同主體來分擔(dān)流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制剛剛建立時屬于初級補(bǔ)償階段，旨在搭建補(bǔ)償機(jī)制框架，形成生態(tài)補(bǔ)償意識，這時主要由政府來承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，一般補(bǔ)償流域生態(tài)保護(hù)的直接成本。隨著流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的不斷深入，流域限制和禁止開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始深度調(diào)整，流域治理體系逐步完善，此時進(jìn)入中級補(bǔ)償階段，由政府和市場主體來共同承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，綜合運(yùn)用行政與市場手段補(bǔ)償流域生態(tài)保護(hù)的直接成本和機(jī)會成本。在流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整完成、受償?shù)貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)進(jìn)入良性循環(huán)、流域現(xiàn)代治理體系形成后，進(jìn)入體現(xiàn)社會公平的高級補(bǔ)償階段，即生態(tài)服務(wù)外溢效益補(bǔ)償階段，此時需繼續(xù)支付流域生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)和管理費(fèi)用，以保證生態(tài)服務(wù)的持續(xù)供給，應(yīng)由政府、市場主體、社會公眾組織，按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，依據(jù)生態(tài)服務(wù)的外溢效益共同承擔(dān)相應(yīng)的份額進(jìn)行補(bǔ)償，充分發(fā)揮社會公眾組織的自愿補(bǔ)償和自力補(bǔ)償作用。通過三個階段分擔(dān)模型的建立，形成動態(tài)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制（見圖1）。

3.2.3 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任區(qū)域分擔(dān)

從空間維度來看，流域上游水源區(qū)既是流域生態(tài)服務(wù)的貢獻(xiàn)者也是直接受益者，而流域下游受益的不同區(qū)域具有功能區(qū)劃、水質(zhì)需求、支付能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的多重異質(zhì)性，應(yīng)當(dāng)按照“共同但有區(qū)別責(zé)任”“收益結(jié)構(gòu)”和“能力結(jié)構(gòu)”原則，確定各行政區(qū)域的分擔(dān)系數(shù)。分擔(dān)系數(shù)的確定應(yīng)依據(jù)流域行政區(qū)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，結(jié)合《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030年）》中的飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)等區(qū)域劃分，可選用人口比例法、用水量分擔(dān)法、面積分?jǐn)偡ǖ确椒ㄟM(jìn)行計算，最后采用離差平方法確定。

3.2.4 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體分擔(dān)

從補(bǔ)償主體來看，政府、市場主體和社會公眾組織在利益取向、生態(tài)服務(wù)需求、支付意愿等方面均不相同，應(yīng)據(jù)此來設(shè)計三元主體的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。按照“受益者補(bǔ)償原則”，流域生態(tài)服務(wù)外溢的生態(tài)效益主要由政府來補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)效益主要由市場主體來補(bǔ)償，社會效益主要由政府和社會公眾組織來補(bǔ)償。因此三元主體可按前文評估出的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益之間的比例進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整后，共同分擔(dān)流域生態(tài)保護(hù)成本或生態(tài)服務(wù)外溢效益。比如，假設(shè)流域的生態(tài)保護(hù)成本為10億元，評估出來外溢的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益間的比例為6∶3∶1，因社會公眾組織的支付能力有限，社會效益可由政府和社會公眾組織各承擔(dān)一半，那么政府、市場主體和社會公眾組織對生態(tài)保護(hù)成本的分擔(dān)額分別為6.5億元、3億元、0.5億元。

目前，我國的流域生態(tài)補(bǔ)償絕大多數(shù)還處于初級補(bǔ)償階段，有些正開展中級補(bǔ)償?shù)膰L試，2018年6月成立的永定河流域投資有限公司，就是在京津冀晉四省市政府主導(dǎo)下，通過授權(quán)引入市場主體，構(gòu)建全流域生態(tài)補(bǔ)償平臺的有益探索。我們可以繼續(xù)推演至高級補(bǔ)償階段，按照三元主體假設(shè)，在流域設(shè)立政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、投資公司和公益機(jī)構(gòu)，縣區(qū)設(shè)立相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)。把流域生態(tài)保護(hù)成本或外溢效益乘以區(qū)域分擔(dān)系數(shù)確定各縣區(qū)的補(bǔ)償額，實行鏈?zhǔn)椒謸?dān)、分段清算。縣域內(nèi)部再由三元主體按比例進(jìn)行分擔(dān)，分別由政府、投資公司和公益機(jī)構(gòu)籌集。其中，受益企業(yè)和個人應(yīng)繳的基礎(chǔ)部分由政府通過水價、水資源費(fèi)等進(jìn)行收繳和轉(zhuǎn)移支付;追求利潤的出資由投資公司通過沿岸土地增值、項目供水、旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)等進(jìn)行市場化運(yùn)作，獲得一定收益;出于公益性的捐贈則歸為社會公眾組織。

4 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶崿F(xiàn)路徑

實現(xiàn)流域多元化生態(tài)補(bǔ)償，需發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，通過政府對市場主體的規(guī)制和社會公眾組織的引導(dǎo)，形成多元化的生態(tài)補(bǔ)償模式。三元主體之間要保持協(xié)作，在相應(yīng)保障機(jī)制下共同完成既定的流域生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)。

4.1 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償模式的耦合

流域生態(tài)補(bǔ)償模式按照三元主體發(fā)揮的作用不同可以分為政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償和社會補(bǔ)償模式。政府補(bǔ)償是中央政府和地方政府運(yùn)用各種行政手段對流域生態(tài)服務(wù)進(jìn)行的補(bǔ)償，以財政轉(zhuǎn)移支付、專項基金、人才和技術(shù)支持等為主要方式。市場補(bǔ)償是在政府制定的各類生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)的框架內(nèi)，由市場主體通過交易獲得生態(tài)溢價對流域生態(tài)服務(wù)進(jìn)行的補(bǔ)償，主要包括產(chǎn)權(quán)交易、生態(tài)標(biāo)記等形式。社會補(bǔ)償是政府引導(dǎo)下，由社會公眾組織通過組織協(xié)議進(jìn)行的補(bǔ)償，主要包括非營利型環(huán)保組織和非政府組織參與型補(bǔ)償、流域社區(qū)組織的自力補(bǔ)償、社會及個人捐助、環(huán)境責(zé)任保險等形式。

政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償和社會補(bǔ)償都可以在流域生態(tài)補(bǔ)償實踐中發(fā)揮作用，并通過交融互動實現(xiàn)三種補(bǔ)償模式的相互耦合。市場補(bǔ)償需要在政府相關(guān)規(guī)制下進(jìn)行，政府補(bǔ)償則需要加強(qiáng)基于價格、數(shù)量等市場工具的利用，提高補(bǔ)償效率。政府補(bǔ)償需要調(diào)動社會力量來補(bǔ)充，社會補(bǔ)償則需要政府補(bǔ)償?shù)呐浜?。社會補(bǔ)償也需要通過市場手段來聚合社會資源，市場補(bǔ)償則需要社會公眾的監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，出臺相關(guān)規(guī)制和激勵措施，以市場補(bǔ)償為平臺，充分發(fā)揮市場在生態(tài)補(bǔ)償資源配置中的決定作用，促進(jìn)資源的集約和利用，以社會補(bǔ)償為支撐，讓社會公眾通過各種組織以不同的形式參與其中，構(gòu)建“三位一體”的多元化生態(tài)補(bǔ)償模式體系（見圖2）。具體實踐中，可由流域政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、投資公司和公益機(jī)構(gòu)形成三螺旋耦合關(guān)系，使三元主體在追求自身利益的驅(qū)動下，能夠產(chǎn)生組織自運(yùn)動和相互作用[25]，從而促進(jìn)政府、市場和社會補(bǔ)償?shù)娜诤?，推動公共利益的實現(xiàn)。

4.2 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同運(yùn)作

實施流域多元化生態(tài)補(bǔ)償是涉及公共與行政的經(jīng)濟(jì)管理問題，需要流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合，建立網(wǎng)絡(luò)型協(xié)同補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)型協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建一方面要協(xié)調(diào)中央與地方政府縱向利益關(guān)系以及政府部門內(nèi)部的利益關(guān)系，形成多層縱向協(xié)同，另一方面要分配橫向不同主體之間的補(bǔ)償量及相關(guān)權(quán)益，努力實現(xiàn)流域內(nèi)政府、市場主體和社會公眾組織橫向協(xié)同的“責(zé)任共同體”與“命運(yùn)共同體”。

流域生態(tài)補(bǔ)償多層縱向協(xié)同應(yīng)以河長制為依托、以流域綜合管理為前提，建立各級政府的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。中央政府綜合考慮各方利益，做好前期流域生態(tài)補(bǔ)償政策的頂層設(shè)計，實施時發(fā)揮好統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)組織、仲裁爭議等宏觀作用，承擔(dān)全國性生態(tài)公共產(chǎn)品和主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付;省級政府發(fā)揮責(zé)任主體作用，制定具體流域的生態(tài)補(bǔ)償政策，做好地區(qū)性生態(tài)公共產(chǎn)品和主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付;地方政府正確引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)多元主體的協(xié)同補(bǔ)償，發(fā)揮協(xié)調(diào)、組織、管理和推動的主導(dǎo)作用，擔(dān)負(fù)地方性生態(tài)公共產(chǎn)品的補(bǔ)償和實施責(zé)任。高層級政府協(xié)調(diào)、監(jiān)督低層級政府生態(tài)補(bǔ)償政策的實施，同時下放部分權(quán)力以使各級政府權(quán)責(zé)對等、事權(quán)與財權(quán)匹配。

流域生態(tài)補(bǔ)償多元主體橫向協(xié)同是以流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為平臺，流域不同行政區(qū)域內(nèi)政府、市場主體和社會公眾組織三元補(bǔ)償主體代表，圍繞著生態(tài)環(huán)境問題，在問題呈現(xiàn)、權(quán)利賦予、動員、異議的具體運(yùn)作過程中，通過對話、協(xié)商、談判、妥協(xié)等集體性選擇和行為，進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與分擔(dān)量、補(bǔ)償方式的協(xié)同會商，從而達(dá)成補(bǔ)償支付的先定約束（法律的、規(guī)制的、協(xié)商的），實現(xiàn)多元主體共同進(jìn)行補(bǔ)償、促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的目的。橫向協(xié)同需保持多元主體相對獨(dú)立和平等，政府作為多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)某珜?dǎo)者、秩序的建立者和實施的監(jiān)督者，應(yīng)向市場和社會輸入“權(quán)利”，賦予市場主體自然資源使用權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、環(huán)境交易權(quán)和收益權(quán)等，賦予社會公眾組織參與、監(jiān)督、評價與反饋的權(quán)利，使他們在生態(tài)補(bǔ)償中擁有合法合理的地位，進(jìn)而廣泛參與。

4.3 流域多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制

4.3.1 健全法律保障體系

由于多元化生態(tài)補(bǔ)償涉及不同主體的利益及責(zé)任關(guān)系，單靠過渡性的政策措施很難形成長效機(jī)制，要加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ?，確立政府、市場、社會相融合的生態(tài)補(bǔ)償立法目的、法律原則，盡快頒布《生態(tài)保護(hù)條例》，研究制定《生態(tài)補(bǔ)償法》，鼓勵各地出臺與多元化生態(tài)補(bǔ)償配套的法規(guī)或規(guī)范性文件，明確界定利益相關(guān)各方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任以及補(bǔ)償對象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式等，協(xié)調(diào)政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償與社會補(bǔ)償相耦合下隱藏的沖突。建立和完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度、環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度和社會參與制度等相關(guān)法律制度體系，便于發(fā)揮政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償和社會補(bǔ)償?shù)谋容^優(yōu)勢，實現(xiàn)高效融合。

4.3.2 健全資金保障體系

根據(jù)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，逐步建立起以政府主導(dǎo)、市場參與、社會積極支持的流域生態(tài)補(bǔ)償投融資體系。深化財稅體制改革，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償由專項轉(zhuǎn)移支付向一般轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變，推動生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，以縣域為單位開展流域綜合補(bǔ)償。設(shè)立流域生態(tài)補(bǔ)償資金池，充分吸納各級政府轉(zhuǎn)移支付資金、生態(tài)補(bǔ)償專項資金、匯繳資金和社會捐助資金。鼓勵綠色金融的增長，探索生態(tài)補(bǔ)償基金市場化運(yùn)作。建立健全生態(tài)補(bǔ)償資金使用決算審計制度、使用管理制度和效果后評估制度，讓資金管理、去向、運(yùn)行等透明化，確保生態(tài)資金補(bǔ)償用到相關(guān)個人、組織和生態(tài)項目上。

4.3.3 健全監(jiān)管評估體系

多元化生態(tài)補(bǔ)償順利開展的關(guān)鍵是要建立健全監(jiān)督機(jī)制，確保政府、市場及社會公眾組織保持密切配合、功能耦合和運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，要充分利用政府內(nèi)部行政、立法和司法、輿論和公眾監(jiān)督，構(gòu)建全方位多層次的監(jiān)督體系和問責(zé)機(jī)制，實現(xiàn)政府、市場和社會補(bǔ)償協(xié)同運(yùn)作。建立流域生態(tài)補(bǔ)償實施效果評估機(jī)制，通過環(huán)保監(jiān)測制度、環(huán)境影響評價制度等對相關(guān)流域進(jìn)行持續(xù)的跟蹤式評估。建立績效考核評估體系，按縣域進(jìn)行補(bǔ)償資金的獎扣，結(jié)合河長制的實施，在各級地方政府的政績考核中，完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)指標(biāo)體系及權(quán)重賦予，對市場主體實行稅收減免或罰款政策，對表現(xiàn)突出的社會組織和公民個人進(jìn)行獎勵。

5 總結(jié)與展望

十九大報告對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提出了多元化的要求，為破解當(dāng)前政府公共財政補(bǔ)償面臨的困境指明了方向。在充分借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，從流域生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的角度，界定了流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵。理論上，流域生態(tài)服務(wù)外部性內(nèi)部化手段可以分成命令控制型、經(jīng)濟(jì)刺激型、勸說教育型三類;流域生態(tài)系統(tǒng)具有的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會功能決定了流域生態(tài)補(bǔ)償有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會補(bǔ)償三個領(lǐng)域;而流域生態(tài)補(bǔ)償主體亦可以分為追求生態(tài)效益的政府、追求經(jīng)濟(jì)效益的市場主體和追求社會效益的社會公眾組織三元主體，各主體子系統(tǒng)間通過“目標(biāo)關(guān)聯(lián)維度”的聯(lián)結(jié)和對序參量的選擇管理可以產(chǎn)生協(xié)同補(bǔ)償效應(yīng)。因此，按照“受益者補(bǔ)償”原則，應(yīng)當(dāng)建立政府、市場主體、社會公眾組織協(xié)同參與的流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，以流域生態(tài)保護(hù)成本作為下限，以流域生態(tài)服務(wù)的外溢效益作為上限，確定流域整體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍，然后考慮時間、空間和主體因素，通過建立階段性分擔(dān)模型、確定流域各區(qū)域的分擔(dān)系數(shù)及三元主體的分擔(dān)額，初步構(gòu)建動態(tài)責(zé)任分擔(dān)、區(qū)域責(zé)任分擔(dān)和主體責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

補(bǔ)償途徑方面，應(yīng)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，通過政府規(guī)制和引導(dǎo)，構(gòu)建政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償、社會補(bǔ)償相互耦合的多元化生態(tài)補(bǔ)償模式，在三元主體間建立網(wǎng)絡(luò)型協(xié)同補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制，并健全法律保障體系、資金保障體系和監(jiān)管評估體系，以保障流域多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑嵤?/p>

本研究只是在理論上從多元補(bǔ)償主體協(xié)調(diào)的角度構(gòu)建了流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的分析框架，具體還有待進(jìn)一步的研究、探討與完善，以期使該機(jī)制更具科學(xué)性、操作性和指導(dǎo)性。誠然，甄別流域生態(tài)服務(wù)的受益主體、確定不同主體的分擔(dān)量和協(xié)調(diào)多元主體共同補(bǔ)償是非常困難的事情，但隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的深入人心、生態(tài)文明體制改革的不斷深化、流域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，政府、市場主體、社會公眾組織協(xié)同參與的流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也會逐漸由理論設(shè)計轉(zhuǎn)向?qū)嵺`應(yīng)用。

（編輯：李 琪）

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Abstract To establish a diversified eco-compensation mechanism is the reform orientation of the watershed eco-compensation policy with the aims of diminishing the current dilemma faced by the government public financial compensation and improving the long-term mechanism of the watershed eco-compensation by adding market-based and socialized compensation approaches on the basis of the existing government compensation. Based on the stakeholder theory and synergy theory， this study explores the basic framework of diversified watershed eco-compensation by applying the methods of literature research， case study， and deductive reasoning， so as to propose some idea for the establishment of the diversified eco-compensation mechanism. It is presented in the research that the core of the diversified eco-compensation mechanism is to share a common amount of compensation by relying on the subject of the diversified compensation so as to achieve multi-channel compensation through a coordinated operation and to improve the efficiency of the eco-compensation. On the basis of the category of ‘goal relevance dimension， the coordination of the eco-compensation involves the harmony of the objective in relation with the dimensions of benefit， time， space， and approach. The convergence of interests， the power-responsibility system， and the pre-commitment are the order parameters that can characterize the effective coordination of the eco-compensation， while among them the convergence of public interests resulting from the ecological protection of the watershed is the driving force of the synergistic compensation; the relatively clear and transparent system of rights and responsibilities sharing system plays a decisive role; and the pre-commitment established through legal provisions， government regulations， and consultation are the ultimate control parameters of the compensation payment. These order parameters should be selected and managed under the unified objective so that the synergistic compensation effect of the multi-subject system can be produced. Specifically， as for the subject of compensation， it can be abstracted as a triple subject of government， market subjects， and public organizations from the perspective of ‘ecological， economic and social benefits corresponding to the ‘rights， responsibilities and benefits of the stakeholders. In terms of the compensation criteria， according to the principle of ‘common but differentiated responsibility， ‘income structure and ‘capacity structure， the dynamic， regional and subject responsibility sharing systems were initially set up in the respective dimensions of time， space and subject within the range of compensation standard determined by minimum watershed ecological protection cost and maximum outflow benefit. With regards to the compensation approaches， we should construct a diversified eco-compensation mode with the coupling of government， market and social compensation， establish a network-based cooperative operation mechanism involving three subjects under the leadership of the government and through the regulation of market subjects and the guidance of public organizations， and improve the relevant legal protection system， the capital assurance system， as well as the supervision and evaluation system to ensure the smooth implementation of diversified watershed eco-compensation.

Key words watershed eco-compensation; diversification; sharing; coupling; coordination