基于公共安全角度的城市應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系建設(shè)研究

黃 飛

（合肥供水集團(tuán)有限公司，安徽 合肥 230011）

城市公共安全是社會(huì)良性發(fā)展和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的重要前提。隨著物質(zhì)文化水平的提高，全社會(huì)對(duì)公共安全的期盼和需求達(dá)到了前所未有的程度。當(dāng)前我國(guó)城市公共安全應(yīng)急管理的理論和實(shí)踐均還處于探索階段，高速城市化背景下基于城市公共安全角度下的城市應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系研究，對(duì)不斷推進(jìn)城市應(yīng)急保障能力建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1 城市突發(fā)事件應(yīng)急能力評(píng)估研究現(xiàn)狀

我國(guó)自古以來就是自然災(zāi)害多發(fā)易發(fā)的國(guó)家，在應(yīng)對(duì)災(zāi)害的漫長(zhǎng)歲月中，逐漸總結(jié)形成了“預(yù)防為主，防消結(jié)合”“防范勝于救災(zāi)”的應(yīng)急工作文化。新中國(guó)成立后，我國(guó)應(yīng)急工作更是得到了長(zhǎng)足發(fā)展，應(yīng)急管理由早期被動(dòng)的應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害逐漸擴(kuò)大到事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)治安事件等方面，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)害擴(kuò)大到原國(guó)家應(yīng)急管理部綜合協(xié)調(diào)管理，逐步發(fā)展到當(dāng)前成立應(yīng)急管理部實(shí)施綜合應(yīng)急管理的模式，基本明確了應(yīng)急工作重心由應(yīng)急處置向防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急準(zhǔn)備為核心的重大轉(zhuǎn)變。吳超[1]等從城市應(yīng)急管理系統(tǒng)構(gòu)建、城市應(yīng)急資源優(yōu)化配置與調(diào)度、城市應(yīng)急能力評(píng)估與分析等方面進(jìn)行了討論，簡(jiǎn)析了目前城市應(yīng)急研究存在的問題及未來的研究趨勢(shì)。李亞[2]構(gòu)建了我國(guó)的城市災(zāi)害韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并提出了提升城市災(zāi)害韌性的策略。唐桂娟[3]通過分析自然災(zāi)害的發(fā)生機(jī)理和應(yīng)急管理的過程機(jī)制，構(gòu)建了城市綜合評(píng)價(jià)的理論框架來指導(dǎo)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)。上述研究都為城市突發(fā)事件應(yīng)急能力評(píng)估提供了有價(jià)值的研究基礎(chǔ)。但相關(guān)研究主要側(cè)重于優(yōu)化應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施和流程，沒有形成系統(tǒng)的城市突發(fā)事件應(yīng)急能力評(píng)估體系。

2 城市公共安全角度城市突發(fā)事件防控體系框架構(gòu)建理論基礎(chǔ)

城市公共安全的主要工作是降低突發(fā)事件對(duì)社會(huì)和環(huán)境的影響，保障城市人文、市政公用設(shè)施和生態(tài)自然的和諧穩(wěn)定。根據(jù)清華大學(xué)公共安全研究院“公共安全三角形”理論[4]，城市公共安全的全過程應(yīng)急管理可以以突發(fā)事件、承災(zāi)載體和應(yīng)急管理三個(gè)要素來表征。突發(fā)事件指可能對(duì)人、物或社會(huì)系統(tǒng)帶來災(zāi)害性破壞的事件，其可用災(zāi)害要素來體現(xiàn)，分別為物質(zhì)、能量和信息 （社會(huì)恐慌）。災(zāi)害要素是一種客觀存在，當(dāng)災(zāi)害要素超過一定的臨界量或達(dá)到特定的觸發(fā)條件時(shí)就可能引爆突發(fā)事件，而未達(dá)到臨界量或未觸發(fā)前不會(huì)造成負(fù)面破壞作用。承災(zāi)載體是突發(fā)事件破壞效果的承受對(duì)象，一般包括人、物、社會(huì)系統(tǒng)三方面，是社會(huì)的功能載體，是突發(fā)事件應(yīng)急管控的保護(hù)對(duì)象。應(yīng)急管理是采取各種人為干預(yù)手段來干預(yù)突發(fā)事件的發(fā)展，其既可以針對(duì)突發(fā)事件實(shí)施，也可以針對(duì)承災(zāi)載體實(shí)施，以達(dá)到控制事件發(fā)生、降低事故后果的作用。應(yīng)急管理的重心在于掌握對(duì)突發(fā)事件和 （或） 承災(zāi)載體施加適當(dāng)人為干預(yù)的方式、方法和時(shí)機(jī)，從而最大限度地控制事件的發(fā)生、發(fā)展，最終降低突發(fā)事件的破壞作用。在應(yīng)急管理三要素中，“應(yīng)急管理”可以認(rèn)為是基于“突發(fā)事件”和“承災(zāi)載體”兩要素管理的應(yīng)急。基于美國(guó)聯(lián)邦安全管理委員會(huì)提出危機(jī)管理MPRR理論，可以將應(yīng)急管理全過程包括預(yù)防（Mitigation）、準(zhǔn)備 （Preparation）、響應(yīng) （Response）、恢復(fù)（Recovery） 四個(gè)環(huán)節(jié)[5]。

于是可以選取應(yīng)急預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)作為應(yīng)急治理過程的四個(gè)主要階段，從突發(fā)事件、承災(zāi)載體、應(yīng)急管理三個(gè)角度對(duì)事件發(fā)生的災(zāi)害環(huán)境、致災(zāi)因素、承災(zāi)載體、災(zāi)情發(fā)展、演變及消亡進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，以此探討城市突發(fā)事件應(yīng)急管理的評(píng)估指標(biāo)。其中，應(yīng)急預(yù)防主要任務(wù)是識(shí)別突發(fā)事件的災(zāi)害環(huán)境、致災(zāi)因素，排查整治危險(xiǎn)隱患，建立健全應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急處置程序及措施。應(yīng)急準(zhǔn)備是在險(xiǎn)肇事件發(fā)生或即將發(fā)生時(shí)，對(duì)致災(zāi)因素進(jìn)行全過程監(jiān)測(cè)、預(yù)警和響應(yīng)動(dòng)員的過程。主要任務(wù)是對(duì)可能造成城市突發(fā)事件的災(zāi)害環(huán)境、致災(zāi)因素進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)災(zāi)害種類、范圍及級(jí)別進(jìn)行預(yù)判，及時(shí)向公眾發(fā)布警告、調(diào)集人員物資。應(yīng)急響應(yīng)是指在突發(fā)事件發(fā)生后，針對(duì)突發(fā)事件的特點(diǎn)、性質(zhì)和發(fā)展趨勢(shì)，采取合適的響應(yīng)措施和行動(dòng)，對(duì)事件的發(fā)展進(jìn)行干預(yù)和管控，從而最大限度地減少事件的影響和損失，包括應(yīng)急指揮決策、人員及設(shè)備物資調(diào)配、現(xiàn)場(chǎng)處置救援等內(nèi)容。危機(jī)恢復(fù)是指危機(jī)發(fā)生后，利用各種資源和措施對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行恢復(fù)和重建的過程，包括信息發(fā)布與輿情引導(dǎo)、善后處理、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等內(nèi)容。

3 城市突發(fā)事件應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系框架構(gòu)建

根據(jù)以上討論，城市突發(fā)事件應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系可劃分為兩個(gè)層次。其中第一層次是城市突發(fā)事件應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系的一級(jí)評(píng)估指標(biāo)，包括四個(gè)同級(jí)指標(biāo)，分別為應(yīng)急預(yù)防能力、應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、應(yīng)急響應(yīng)處置能力、應(yīng)急恢復(fù)能力，與MPRR四個(gè)過程相對(duì)應(yīng)。第二層次是應(yīng)急能力評(píng)估體系的二級(jí)評(píng)估指標(biāo)。二級(jí)評(píng)估指標(biāo)來源于依據(jù)MPRR理論體系對(duì)一級(jí)指標(biāo)體系的分解。城市應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系如圖1所示。

圖1 城市應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系

4 城市應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系權(quán)重計(jì)算和賦值

在確定好指標(biāo)體系后，還應(yīng)對(duì)指標(biāo)在整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系中的權(quán)重進(jìn)行確定。權(quán)重是對(duì)單個(gè)評(píng)估指標(biāo)在整個(gè)指標(biāo)體系的重要程度的定量分配。其方法是將選取的評(píng)估指標(biāo)，通過層級(jí)劃分，建立適當(dāng)?shù)挠行驅(qū)哟危ㄟ^交互比較的方式確定每個(gè)層次中各指標(biāo)的重要程度，從而建立判斷矩陣 （見表1）。然后根據(jù)層次分析法基本原理，可以將城市應(yīng)急能力評(píng)估各層本級(jí)指標(biāo)之間相互進(jìn)行對(duì)比，對(duì)每個(gè)上級(jí)指標(biāo)各自支配的下一層次指標(biāo) （設(shè)為B1，B2...Bn） 分別組織進(jìn)行評(píng)估，求得各自的特征值，然后進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，就可以得到各指標(biāo)相應(yīng)的權(quán)重。

表1 判斷矩陣

上表中，bij=Bi/Bj，表示對(duì)上級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，其下一層次影響因素Bi對(duì)Bj的相對(duì)重要性的數(shù)值。Bij的值可通過邀請(qǐng)專家采取T.L.Saaty 1～9標(biāo)度法 （見表2） 進(jìn)行賦值。

表2 1～9標(biāo)度法

利用判斷矩陣的標(biāo)度，就可以得到一個(gè)量化的判斷矩陣B，然后采用層次分析法的和積法即可求得權(quán)重。權(quán)重求得后，再對(duì)每一個(gè)判斷矩陣進(jìn)行一致性和隨機(jī)性檢驗(yàn)合格后，完成計(jì)算。以城市應(yīng)急能力評(píng)估一級(jí)指標(biāo)為例，采用和積法，可計(jì)算出其各因素權(quán)重如表3所示。

表3 城市應(yīng)急能力評(píng)估一級(jí)指標(biāo)權(quán)重

5 結(jié)語

城市應(yīng)急能力評(píng)估是一個(gè)系統(tǒng)性、綜合性的復(fù)雜問題，其要求每一個(gè)構(gòu)建的指標(biāo)都能從不同的側(cè)面和角度來反映系統(tǒng)的應(yīng)急能力，以達(dá)到全方面立體化綜合反映系統(tǒng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的水平?；诔鞘泄舶踩某鞘腥^程應(yīng)急管理評(píng)估體系，有助于提高多元化防范應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，能進(jìn)一步提升應(yīng)急工作效率，是推進(jìn)城市公共安全治理現(xiàn)代化科學(xué)化的積極探索。