努力疏通全程有效監(jiān)督的“最后一公里”

人大常委會依法履行監(jiān)督職能，召開會議審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告，形成審議意見，并在審議意見書送達(dá)后，持續(xù)做好跟蹤落實(shí)這“最后一公里”的工作，是人大常委會監(jiān)督工作全程化和有效性的內(nèi)在要求。

多年來，在跟蹤問效方面，普陀區(qū)人大常委會依照法律規(guī)定做了許多工作，但也遇到了一些問題。受普陀區(qū)人大常委會的委托，課題組以普陀區(qū)第十五屆人大常委會（2012—2016）工作為側(cè)重點(diǎn)，對普陀區(qū)人大監(jiān)督工作進(jìn)行回顧和梳理，對普陀區(qū)人大在當(dāng)前及今后工作中如何完善跟蹤問效工作機(jī)制進(jìn)行深入探討并提出建議，以期通過這一課題研究，給普陀區(qū)人大常委會加強(qiáng)和改進(jìn)審議意見跟蹤落實(shí)工作提供借鑒，以期共同做好新形勢下人大監(jiān)督工作。

一、實(shí)際狀況分析

普陀區(qū)第十五屆人大常委會任職的五年中，召開常委會會議46次，聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告56項(xiàng);召開主任會議107次，聽取專項(xiàng)工作匯報(bào)27項(xiàng)，形成審議意見29項(xiàng)，其中13項(xiàng)要求“一府兩院”在三個(gè)月內(nèi)向區(qū)人大常委會書面報(bào)告研究處理情況。

普陀區(qū)人大常委會著眼全局，突出履職重點(diǎn)，實(shí)踐中積累了一些富有成效的做法和經(jīng)驗(yàn)。但由于種種原因，區(qū)人大開展監(jiān)督工作還有薄弱環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)在：審議意見書在送達(dá)辦理和付諸實(shí)施的過程中，即監(jiān)督工作的“終端”存在跟蹤問效的“短板”，影響了人大履職的嚴(yán)肅性和有效性。

（一）主要問題

1、承辦責(zé)任主體不夠明確。區(qū)人大辦公室與專門委員會在跟蹤落實(shí)中雖有分工，但因銜接不明確、認(rèn)識不一致，導(dǎo)致職責(zé)不清。區(qū)政府辦公室是區(qū)人大常委會審議意見書主送部門，應(yīng)負(fù)起書面回復(fù)的主要職責(zé)?，F(xiàn)實(shí)情況是，區(qū)府辦收到文件后即轉(zhuǎn)至相關(guān)部門，書面回復(fù)由部門操作，過程中如涉及跨部門的問題，也沒有進(jìn)行必要的統(tǒng)籌。

2、文件傳送渠道不夠順暢。審議意見和書面回復(fù)，目前是由區(qū)人大辦與區(qū)府辦對應(yīng)行文。由此，區(qū)府辦覺得區(qū)人大辦的文件難以上傳至政府領(lǐng)導(dǎo)，使得政府領(lǐng)導(dǎo)不能第一時(shí)間掌握要求，影響了研究處理工作。同樣，區(qū)人大辦收到區(qū)府辦的書面回復(fù)后，也是直接轉(zhuǎn)至相關(guān)專委會，使得區(qū)人大常委會也不了解區(qū)政府研究處理審議意見的實(shí)際情況。

3、法定時(shí)效執(zhí)行不夠嚴(yán)謹(jǐn)。對審議意見不能按法定時(shí)限書面回復(fù)的情況時(shí)有發(fā)生，需區(qū)人大辦反復(fù)催促，甚至“越位”直接協(xié)調(diào)和催辦;有時(shí)因承辦部門人員調(diào)動(dòng)致審議意見書遺失的，需區(qū)人大辦重新提供。區(qū)人大機(jī)關(guān)從常委會形成審議意見到正式行文將審議意見書送達(dá)“一府兩院”，往往需要1至2個(gè)月時(shí)間。這方面的時(shí)效問題，目前沒有明確的規(guī)定。

4、書面文件辦理不夠規(guī)范。承辦部門在撰寫書面回復(fù)報(bào)告時(shí)，有些類似工作報(bào)告或工作小結(jié)，缺乏針對性、嚴(yán)肅性;有些行文不規(guī)范，有時(shí)有紅頭無文號，有時(shí)紅頭和文號都沒有。區(qū)人大機(jī)關(guān)也存在著書面回復(fù)文件歸檔不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范的問題。

5、落實(shí)過程介入不夠主動(dòng)。區(qū)人大機(jī)關(guān)中，或多或少地存在這樣的認(rèn)識，即認(rèn)為審議意見書發(fā)出以后，區(qū)人大的監(jiān)督工作就是“休止符”了，研究處理是“一府兩院”的法定職責(zé)，區(qū)人大專委會主動(dòng)介入沒必要、不合適，搞不好還會得罪人。

6、履行監(jiān)督職能不夠系統(tǒng)。往往把監(jiān)督工作理解為選好議題、搞好調(diào)研、提好要求，以形成區(qū)人大常委會審議意見為工作重心和節(jié)點(diǎn)，而不善于做好后續(xù)的跟蹤落實(shí)工作，因此常出現(xiàn)“虎頭蛇尾” “只開花不結(jié)果”的現(xiàn)象。

（二）原因分析

從區(qū)人大自身角度分析的主要原因是：跟蹤審議意見辦理落實(shí)的思想認(rèn)同不夠充分、運(yùn)行方式不夠健全、工作方法不夠完善。課題組認(rèn)為上述具有機(jī)制性特征的問題在研究探索方面存在滯后性，從而制約了區(qū)人大常委會監(jiān)督工作的全程化和有效性。

1、思想認(rèn)識方面存在一定的局限性。一是對監(jiān)督工作的系統(tǒng)性在認(rèn)識上有偏差。二是對跟蹤問效的必要性在思想上有顧慮，認(rèn)為意見提過之后，不能“盯”得很緊。三是對方式方法的摸索在實(shí)踐中有依賴，總希望法律作出具體規(guī)定、別人提供先行經(jīng)驗(yàn)。

2、實(shí)踐探索方面存在一定的滯后性。一是把握規(guī)律不夠，致使跟蹤監(jiān)督中出現(xiàn)的問題年年如故。二是關(guān)注整體不夠，不善于系統(tǒng)研究和“頂層設(shè)計(jì)”。三是鼓勵(lì)探索不夠，平時(shí)就事論“事”多，就事論“理”少，不太善于引導(dǎo)大家結(jié)合工作實(shí)際，進(jìn)行工作理念、思路、方法、規(guī)律的研究和探討。

二、完善機(jī)制建議

（一）探索建立并完善有利于跟蹤問效工作的綜合保障機(jī)制，為區(qū)人大常委會審議意見的辦理優(yōu)化夯實(shí)基礎(chǔ)。

第一，政治保障機(jī)制。區(qū)人大常委會黨組擬在目前年底、年中向區(qū)委全面匯報(bào)工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全人大監(jiān)督工作關(guān)鍵點(diǎn)和重要事項(xiàng)向區(qū)委報(bào)告的運(yùn)行機(jī)制：（1）審議議題確定后及時(shí)報(bào)告區(qū)委;（2）審議意見書送達(dá)“一府兩院”的同時(shí)，抄報(bào)區(qū)委;（3）“一府兩院”的書面回復(fù)和人大常委會對辦理落實(shí)情況的跟蹤審議意見，報(bào)告區(qū)委;（4）區(qū)人大常委會組成人員對“一府兩院”辦理審議意見的評價(jià)情況，報(bào)告區(qū)委。

第二，思想保障機(jī)制。一是建立干部法律宣傳和實(shí)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制。（1）定期邀請專家、學(xué)者為區(qū)機(jī)關(guān)干部舉辦法律講座，建議區(qū)委將此列入全區(qū)干部教育計(jì)劃;（2）分期分批對由人大任命的政府組成人員（尤其是轉(zhuǎn)任新任干部），開展監(jiān)督法等法律教育和實(shí)務(wù)培訓(xùn)。二是健全區(qū)人大機(jī)關(guān)政治理論學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)交流機(jī)制。（1）切實(shí)抓好集體學(xué)習(xí)和思想務(wù)虛，引導(dǎo)人大干部堅(jiān)定制度自信，堅(jiān)守崗位職責(zé)，堅(jiān)持務(wù)實(shí)創(chuàng)新。（2）借鑒市人大工作經(jīng)驗(yàn)，在機(jī)關(guān)開展旨在更新理念、優(yōu)化作風(fēng)、創(chuàng)新方法的區(qū)人大工作“微創(chuàng)新”競賽評比活動(dòng)。

第三，質(zhì)量保障機(jī)制。增強(qiáng)源頭優(yōu)化意識，切實(shí)提高審議意見書的撰寫質(zhì)量。一是建立統(tǒng)分結(jié)合工作機(jī)制。運(yùn)用集體力量，提高法律文書撰寫的科學(xué)性。二是建立撰寫業(yè)務(wù)研究機(jī)制。在審議意見中建議體現(xiàn)幾個(gè)結(jié)合：普遍性與特殊性相結(jié)合，注意人大履職特點(diǎn);長期性與階段性相結(jié)合，注意突出時(shí)效性要求;必要性與可行性相結(jié)合，注意加強(qiáng)對現(xiàn)有條件的客觀分析;定性化與定量化相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)審議意見的“清單化”。三是完善區(qū)人大審議工作專業(yè)化建設(shè)機(jī)制。

（二）探索建立并完善有利于跟蹤問效工作的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，為人大常委會審議意見的辦理形成合力提升質(zhì)量。

第一，建議區(qū)人大常委會擬定《關(guān)于進(jìn)一步做好區(qū)人大常委會審議意見辦理落實(shí)工作的實(shí)施辦法》。就文件傳遞、書面回復(fù)、工作落實(shí)等環(huán)節(jié)，向“一府兩院”提出具體、規(guī)范、可操作的要求和建議。

第二，完善多層面、多渠道協(xié)商溝通機(jī)制。（1）以數(shù)據(jù)化、項(xiàng)目化、方案化方式細(xì)化與“一府兩院”黨組聯(lián)席會議的內(nèi)容。（2）建立區(qū)人大辦公室與“一府兩院”辦公室、區(qū)人大專委會負(fù)責(zé)人與區(qū)政府部門領(lǐng)導(dǎo)、人大聯(lián)絡(luò)員與政府部門相關(guān)科室或人員三個(gè)層面的日常聯(lián)系機(jī)制，保證審議意見辦理的落實(shí)。

第三，完善審議意見書傳送機(jī)制。（1）規(guī)范工作流程，明確送達(dá)時(shí)效。（2）借鑒浦東新區(qū)人大經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整目前審議意見書送達(dá)方式，以“普陀區(qū)人大常委會審議意見書”刊頭、署人大常委會印章，直接送達(dá)“一府兩院”。

第四，建立區(qū)人大專委會全程參與協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。（1）制定方案，將跟蹤問效工作排出任務(wù)表、時(shí)間表、路線圖，逐一實(shí)施。（2）參與統(tǒng)籌，對一些涉及多部門的辦理工作，積極幫助協(xié)調(diào)。（3）在區(qū)人大機(jī)關(guān)形成跟蹤問效工作激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新。

（三）探索建立并完善有利于跟蹤問效工作的“閉環(huán)”督辦機(jī)制，使人大常委會審議意見的落實(shí)“抓鐵有痕、踏石留印”。

第一，建議區(qū)人大常委會擬定人大機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)于加強(qiáng)督辦落實(shí)工作的實(shí)施辦法。

第二，堅(jiān)持并完善目前已在試行的區(qū)人大專委會的評估機(jī)制。

第三，建立區(qū)人大常委會主任會議聽取書面回復(fù)評價(jià)意見匯報(bào)及討論研究機(jī)制。

第四，建立審議意見辦理落實(shí)情況向區(qū)人大常委會報(bào)告機(jī)制。

第五，完善審議意見辦理落實(shí)情況向區(qū)人大代表通報(bào)機(jī)制。

第六，完善審議意見辦理落實(shí)情況向社會公布機(jī)制。

第七，建立對審議意見辦理落實(shí)情況進(jìn)行執(zhí)法檢查機(jī)制。借鑒浦東新區(qū)人大經(jīng)驗(yàn)，將“一府兩院”辦理落實(shí)審議意見情況，列入次年區(qū)人大執(zhí)法檢查工作范圍，切實(shí)回應(yīng)社會關(guān)切，抓好工作落實(shí)。

第八，不斷完善區(qū)人大對重要工作和事項(xiàng)的持續(xù)跟蹤督辦機(jī)制。（1）精準(zhǔn)選擇議題，將黨委想做、政府能做、百姓盼做事項(xiàng)，列為持續(xù)督辦的重點(diǎn);（2）精準(zhǔn)確定方法，圍繞關(guān)鍵問題，咬定青山不放松;（3）精準(zhǔn)明晰目標(biāo)，動(dòng)態(tài)而精細(xì)地向政府提出逐年擬完成的工作目標(biāo)和指標(biāo);（4）精準(zhǔn)自身定位，與政府相向而行，形成合力，共同完成督辦任務(wù)。