健全統(tǒng)一管理體制 促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展

施俊

歷經(jīng)一年的醞釀準(zhǔn)備和深入調(diào)研，5月21日，市十五屆人大常委會第十二次會議對《上海市司法鑒定管理?xiàng)l例（草案）》〔簡稱條例（草案）〕進(jìn)行了一審，正式開啟了本市第一部司法鑒定地方立法的審議程序。

頂層設(shè)計(jì) 推動(dòng)司法鑒定管理體制改革

司法鑒定制度是我國司法制度的重要組成部分，也是促進(jìn)司法公正和社會公平正義的基礎(chǔ)性制度。2005年，全國人大常委會通過了關(guān)于司法鑒定管理問題的決定，以法律的形式確立了司法鑒定管理體制的基本框架。2014年，黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次提出“健全統(tǒng)一司法鑒定管理制度”，將之納入全面依法治國總體布局。2017年，中央深改組會議通過《關(guān)于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實(shí)施意見》（簡稱實(shí)施意見），進(jìn)一步明確了總體要求和具體任務(wù)。2018年，市委深改組會議通過了本市貫徹落實(shí)實(shí)施意見的方案措施，李強(qiáng)書記指出：要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)司法鑒定領(lǐng)域的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和盲點(diǎn)，制定全流程、全要素管理制度，把上海司法鑒定打造成為上海法律服務(wù)的重要品牌。開展司法鑒定管理地方立法，既是落實(shí)中央關(guān)于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制改革的需要，也是更好發(fā)揮司法鑒定服務(wù)保障功能，促進(jìn)本市司法鑒定工作規(guī)范化、法治化、科學(xué)化發(fā)展的需要。

務(wù)實(shí)調(diào)研 積極穩(wěn)妥推進(jìn)本市地方立法

今年，市人大常委會將制定《上海市司法鑒定管理?xiàng)l例》列為立法正式項(xiàng)目。從去年起，市人大原內(nèi)司委和今年更名后的監(jiān)察司法委，提前介入立法調(diào)研，梳理提煉了本市司法鑒定行業(yè)存在的“四大亂象”和立法需要破解的十個(gè)核心問題，逐項(xiàng)提出立法建議。同時(shí)，對全國22個(gè)省市已經(jīng)制定的相關(guān)地方性法規(guī)進(jìn)行研究借鑒，赴兄弟省市學(xué)習(xí)考察。沙海林副主任兩次帶隊(duì)赴全國人大監(jiān)察司法委和全國人大常委會法工委征詢有關(guān)立法意見。收到條例（草案）后，市人大監(jiān)察司法委通過召開座談會、專家咨詢等方式，廣泛聽取意見建議，并于5月9日召開第三次委員會會議進(jìn)行了審議。為做好常委會的審議準(zhǔn)備工作，殷一璀主任率隊(duì)開展視察調(diào)研并召開座談會，強(qiáng)調(diào)要緊緊圍繞健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制這一核心任務(wù)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)本市司法鑒定管理地方立法，既要尊重國家事權(quán)，又要維護(hù)國家法制統(tǒng)一，守好地方立法底線，確保人民群眾關(guān)注的突出問題通過法規(guī)得到有效改善，促進(jìn)司法鑒定行業(yè)持續(xù)發(fā)展進(jìn)步。

把準(zhǔn)定位 加強(qiáng)司法鑒定監(jiān)督管理

統(tǒng)一管理是司法鑒定體制改革之綱。條例（草案）聚焦對司法鑒定行為的管理，按照“活動(dòng)全覆蓋、對象分類管”的原則，將訴訟活動(dòng)中所有從事司法鑒定活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和人員均納入調(diào)整范圍，健全管理體制、嚴(yán)格執(zhí)業(yè)責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)督管理，切實(shí)提高司法鑒定質(zhì)量和公信力，保障訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行。

嚴(yán)格司法鑒定準(zhǔn)入管理。對從事“四大類”（法醫(yī)類、物證類、聲像資料類和環(huán)境損害類）鑒定業(yè)務(wù)的司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人實(shí)行登記管理，細(xì)化登記條件和程序，在審核環(huán)節(jié)建立專家評審制度和執(zhí)業(yè)能力測試制度。

完善司法鑒定程序規(guī)范。明確鑒定委托要求、受理規(guī)范、委托事項(xiàng)確認(rèn)等規(guī)定;細(xì)化鑒定回避、鑒定時(shí)限、鑒定意見書出具以及文書補(bǔ)正、終止鑒定、補(bǔ)充鑒定、重新鑒定等程序和條件要求;建立完善司法鑒定專家委員會咨詢制度。

加強(qiáng)對“四大類”外鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人監(jiān)管。明確由相關(guān)行業(yè)主管部門依法實(shí)施資格資質(zhì)許可管理，鼓勵(lì)“四大類”外的鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人通過公共法律服務(wù)平臺公告其主體信息和從事司法鑒定業(yè)務(wù)信息，并對其開展司法鑒定活動(dòng)的程序和標(biāo)準(zhǔn)，以及投訴處理和違法違規(guī)行為的處罰作了指引性規(guī)定。

綜合運(yùn)用多種手段提升監(jiān)管實(shí)效。建立司法鑒定信息化監(jiān)管制度，對司法鑒定案件實(shí)行統(tǒng)一賦碼管理;加強(qiáng)對司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人的信用管理，確立司法鑒定行業(yè)失信懲戒制度;健全完善“兩結(jié)合”（行政管理和行業(yè)管理結(jié)合）管理體制，在明確行政監(jiān)管體制的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化司法鑒定協(xié)會建設(shè)。

加大對違法違規(guī)行為的懲戒力度。明確司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人不得以支付回扣或者介紹費(fèi)、進(jìn)行虛假宣傳、詆毀其他同業(yè)機(jī)構(gòu)和人員等不正當(dāng)手段招攬司法鑒定業(yè)務(wù)，著力打擊司法鑒定亂象。同時(shí)，結(jié)合本市實(shí)際，細(xì)化若干違法行為情形，明確相應(yīng)行政處罰措施。

此外，條例（草案）還優(yōu)化了司法鑒定管理與使用銜接機(jī)制;實(shí)行司法鑒定分級管理，賦予區(qū)司法局日常監(jiān)管、投訴處理和部分行政處罰權(quán)，發(fā)揮屬地優(yōu)勢，提高監(jiān)管效能。

全面審議 完善司法鑒定管理制度保障

監(jiān)察司法委在審議報(bào)告中指出，條例（草案）基本體現(xiàn)了司法鑒定統(tǒng)一管理的要求，較好回應(yīng)了社會關(guān)切。同時(shí)，從進(jìn)一步增強(qiáng)條例（草案）前瞻性、針對性和可操作性角度出發(fā)，提出修改完善的建議。在分組審議中，常委會組成人員也提出了意見建議。

關(guān)于管理平臺建設(shè)。條例（草案）規(guī)定，通過相關(guān)工作平臺，對“四大類”外鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人進(jìn)行日常監(jiān)管。監(jiān)察司法委建議對平臺建設(shè)及其相關(guān)配套銜接制度作進(jìn)一步研究，明確平臺定位、功能和職責(zé)，確定牽頭部門，規(guī)定相關(guān)操作流程。沙海林副主任提出，最高人民法院已建成全國統(tǒng)一的司法鑒定委托信息平臺，本市司法鑒定工作應(yīng)注意與此銜接。對于還不能涵蓋的例外，可利用司法行政部門與法院、檢察院協(xié)商作為兜底。戴柳委員指出，平臺之間實(shí)現(xiàn)對接，先要明確歸集的條件，是各平臺同時(shí)歸集還是有所擇取，建議再作斟酌。

關(guān)于部門職責(zé)。監(jiān)察司法委指出，統(tǒng)一管理的前提是管理主體的確定和職責(zé)明晰。條例（草案）明確由相關(guān)行政部門做好“四大類”外鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人的相關(guān)管理工作。但是，條款列舉部門與實(shí)際情況還有差異，相關(guān)行政部門的管理也不盡相同。為此建議進(jìn)一步梳理承擔(dān)社會通用性較強(qiáng)的“四大類”外管理職責(zé)的重點(diǎn)行政部門分布，明確管理主體，落實(shí)管理責(zé)任。崔明華委員提出，各個(gè)部門負(fù)責(zé)管理“四大類”外鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人，這些部門對其日常的管理很重要，建議條例（草案）進(jìn)一步展開，明確并適當(dāng)細(xì)化其管理職責(zé)。

關(guān)于“兩結(jié)合”管理。監(jiān)察司法委通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對“四大類”外司法鑒定活動(dòng)，相關(guān)行政部門側(cè)重對專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)范進(jìn)行監(jiān)管，對司法鑒定行為缺乏針對性。而市司法鑒定協(xié)會具有專業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢，在已有行政管理不足的情況下，行業(yè)協(xié)會管理可以作為重要補(bǔ)充。因此建議增加對市司法鑒定協(xié)會功能定位與職責(zé)分工的專門表述。高小玫副主任指出，從“兩結(jié)合”原則出發(fā)，需要加大行業(yè)協(xié)會的自治管理。協(xié)會管理不僅是“補(bǔ)充”，而且是管理的重要組成部分，應(yīng)該賦予其更多的職能、功能，如執(zhí)業(yè)資格的評判、專業(yè)能力的評定、司法鑒定共性的專業(yè)規(guī)范等。

關(guān)于落實(shí)鑒定人出庭保障制度。司法鑒定人出庭接受法庭質(zhì)證是其法定義務(wù)，但司法實(shí)踐中鑒定人出庭率低的問題突出。監(jiān)察司法委建議總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，對落實(shí)鑒定人出庭制度作進(jìn)一步研究并提出有利推進(jìn)的措施。沙海林副主任指出，鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人出庭的問題現(xiàn)在做得不好，主要原因是擔(dān)心安全得不到保障。條例（草案）中除了有相應(yīng)的法律責(zé)任，還應(yīng)有保障鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人的權(quán)益內(nèi)容，這兩者是有關(guān)聯(lián)的。

關(guān)于違法行為的認(rèn)定。在分組審議中，有不少委員提出條例（草案）對違法行為和罰則輕重的表述、界定不夠清晰，建議作進(jìn)一步分析梳理，合理區(qū)分情形輕重，綜合平衡處罰尺度，確保過罰相當(dāng)。張辰委員提出，國家大法規(guī)定實(shí)行鑒定人負(fù)責(zé)制，是機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)還是鑒定人負(fù)責(zé)？在處罰上如何適用？建議對罰則部分再做梳理。黃山明委員提出，條例（草案）第五章條款的編排順序，按照法律責(zé)任由輕到重更加恰當(dāng)。此外，李富榮、孫福慶委員指出，對于司法鑒定行業(yè)中的鑒定“黃?！钡葋y象問題要旗幟鮮明予以制止，要加大對違反公信力行為的懲戒。