丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持工程實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系研究

王國(guó)振，卜崇峰，馮 偉

(1.中國(guó)科學(xué)院/水利部 水土保持研究所，陜西 楊凌 712100；2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 水土保持研究所，陜西 楊凌 712100; 3.水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京 100053)

2006年，根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)批復(fù)(國(guó)函〔2006〕10號(hào))的精神，國(guó)家發(fā)改委、水利部啟動(dòng)實(shí)施了丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持工程(簡(jiǎn)稱“丹治”工程)。2012年國(guó)務(wù)院以國(guó)函〔2012〕50號(hào)文件批復(fù)了《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》，建立了由國(guó)家發(fā)展改革委、南水北調(diào)辦牽頭，河南、湖北、陜西三省人民政府和有關(guān)部門參加的部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。

《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了南水北調(diào)中線工程2014年汛后如期保質(zhì)通水，取得了階段性成果。已經(jīng)實(shí)施的兩期(一期2007—2010年，二期2012—2015年)的“丹治”水保工程，是否發(fā)揮了水土流失有效控制、水質(zhì)情況顯著提高、水土資源高效利用、生態(tài)環(huán)境明顯改善、群眾脫貧致富等預(yù)期目標(biāo)，要回答這個(gè)問題亟待開展科學(xué)的效果評(píng)估工作。2015年中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司對(duì)“丹治”工程進(jìn)行了較系統(tǒng)的評(píng)估，但是沒有提出一套具體的評(píng)估指標(biāo)體系及相應(yīng)指標(biāo)的獲取方法，評(píng)估結(jié)果存在條理不清、可靠性低等問題。為此，本課題針對(duì)“丹治”工程的特點(diǎn)和要求，結(jié)合對(duì)已有評(píng)估工作的系統(tǒng)分析和全面把握，構(gòu)建了適合庫(kù)區(qū)的水土保持工程實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系，旨在為進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理，不斷提高項(xiàng)目決策水平和投資效益提供技術(shù)支撐。

1 數(shù)據(jù)獲取與分析方法

本部分的分析數(shù)據(jù)來源于中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)，以特定術(shù)語“水土保持效果評(píng)估”“水土保持效益評(píng)價(jià)”作為主題詞進(jìn)行檢索，剔除無效數(shù)據(jù)后，最后篩選整理出2007—2017年包括30個(gè)研究機(jī)構(gòu)和202名作者的120篇文獻(xiàn)，采用文件管理軟件EndNote進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，根據(jù)不同學(xué)者提出的重點(diǎn)工程效果評(píng)估指標(biāo)、水土保持效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，合并意義相同但表述稍有差異的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并運(yùn)用SPSS軟件通過聚類分析(表1)篩選出“最常用”“常用”“較常用”指標(biāo)，這些出現(xiàn)頻率高的指標(biāo)反映了我國(guó)學(xué)者對(duì)效果評(píng)估、效益評(píng)價(jià)的共性認(rèn)識(shí)。

表1 聚類分析向量示意

注：表中數(shù)字1反映指標(biāo)Vi存在于文獻(xiàn)j中，0反映指標(biāo)Vi不存在于文獻(xiàn)j中。

2 水土保持工程的評(píng)估指標(biāo)分析

水土保持工程評(píng)估大體經(jīng)歷了效益評(píng)價(jià)和效果評(píng)估兩個(gè)階段。效益評(píng)價(jià)工作主要針對(duì)小流域和一些小規(guī)模點(diǎn)狀治理工程，評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，這類工作強(qiáng)調(diào)水保工程帶來的直接效益；效果評(píng)估工作主要針對(duì)諸多大規(guī)模的國(guó)家重點(diǎn)工程開展，評(píng)估內(nèi)容除效益指標(biāo)外，還包括工程建設(shè)、工程管理等多個(gè)方面，這類工作不僅關(guān)注水保工程的效益發(fā)揮，還強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的組織和執(zhí)行情況，評(píng)估內(nèi)容更加全面，評(píng)估結(jié)論具有更好的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

2.1 水土保持工程實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系

最近20年來，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)水土保持工程評(píng)估開展了許多探索工作。為全面了解評(píng)估工作的研究現(xiàn)狀，通過文獻(xiàn)分析法，從研究工作角度對(duì)評(píng)估工作進(jìn)行一個(gè)總體的梳理和了解。文獻(xiàn)分析表明，已有研究大多關(guān)注小流域及小規(guī)模水保工程的效益評(píng)價(jià)，也取得了非常多的可借鑒成果。針對(duì)諸多國(guó)家重點(diǎn)水保工程的實(shí)施效果評(píng)價(jià)研究，相關(guān)的工作不僅起步晚且數(shù)量少。查閱有限的研究文獻(xiàn)，對(duì)已有水保工程實(shí)施效果評(píng)估研究進(jìn)展總結(jié)如下。

(1)“長(zhǎng)治“項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)。1988年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將長(zhǎng)江上游列為全國(guó)水土保持重點(diǎn)防治區(qū)，1989年在金沙江下游及畢節(jié)地區(qū)、嘉陵江中下游、隴南陜南地區(qū)和三峽庫(kù)區(qū)4片首批啟動(dòng)實(shí)施長(zhǎng)江上游水土保持重點(diǎn)防治工程(以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)治”工程)?！伴L(zhǎng)治”工程堅(jiān)持以大流域?yàn)橐劳?，以小流域?yàn)閱卧?，以解決群眾生產(chǎn)生活實(shí)際問題為著力點(diǎn)，以保護(hù)修復(fù)為主，以生態(tài)效益為主，結(jié)合經(jīng)濟(jì)效益，兼顧社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)水土流失標(biāo)本兼治[1]?；诖酥笇?dǎo)思想和原則，“長(zhǎng)治”工程評(píng)估時(shí)涉及了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、工程建設(shè)管理情況等4個(gè)方面的23項(xiàng)指標(biāo)。

(2)黃土高原世行項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)。陜西省黃土高原水土保持世行貸款二期項(xiàng)目從1999年12月開始實(shí)施，2001年8月對(duì)原定項(xiàng)目實(shí)施方案做了適當(dāng)調(diào)整。經(jīng)過6年的艱苦努力，完成水土流失治理面積121 551.26 hm2，占計(jì)劃任務(wù)的101.72%。昔日的窮山惡水，如今已逐漸變得山綠、水清、人富，并逐步走上了人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展之路，被世行和水利部譽(yù)為生態(tài)和扶貧的樣板項(xiàng)目[2]。

基于項(xiàng)目目標(biāo)、要求，黃土高原世行項(xiàng)目共涉及土壤性質(zhì)改善、基本農(nóng)田增產(chǎn)、土地利用率、建設(shè)任務(wù)完成情況、還貸能力等29項(xiàng)指標(biāo)。

(3)革命老區(qū)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程(革命老區(qū)項(xiàng)目)，自1983年開始已連續(xù)實(shí)施四期。2013年，水利部、財(cái)政部啟動(dòng)新一期工程，進(jìn)一步擴(kuò)大了實(shí)施范圍和規(guī)模，計(jì)劃治理面積為6 570 km2，至2015年，中央財(cái)政已累計(jì)安排補(bǔ)助資金54億元。

設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)框架時(shí)，評(píng)價(jià)小組確定相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性四個(gè)維度為評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。圍繞四個(gè)評(píng)價(jià)維度，選定了包含項(xiàng)目目標(biāo)與國(guó)家和地區(qū)水土保持戰(zhàn)略的吻合度、治理水土流失面積按計(jì)劃完成率、預(yù)計(jì)流域植被覆蓋率變化量、項(xiàng)目管護(hù)主體是否落實(shí)等總計(jì)25項(xiàng)指標(biāo)的架構(gòu)。通過對(duì)已有重點(diǎn)工程相關(guān)文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，評(píng)估既包含了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的指標(biāo)，反映了工程帶來的直接效益，也包含了工程建設(shè)、工程管理等方面的指標(biāo)，評(píng)估較全面。但也存在一些問題，如某些指標(biāo)的名稱不規(guī)范、一些相關(guān)指標(biāo)沒有合并顯得冗余等問題，為我們接下來的工作提供前車之鑒。通過對(duì)已有重點(diǎn)工程指標(biāo)體系研究工作的分析、歸納、聚類分析，我們發(fā)現(xiàn)已有重點(diǎn)工程實(shí)施效果評(píng)估常用的指標(biāo)包括14項(xiàng)(表2)。

表2 重點(diǎn)工程實(shí)施效果評(píng)估常用的14項(xiàng)指標(biāo)

上述分析表明，“長(zhǎng)治”項(xiàng)目共涉及23項(xiàng)指標(biāo)，黃土高原世行項(xiàng)目共涉及29項(xiàng)指標(biāo)，革命老區(qū)項(xiàng)目共涉及25項(xiàng)指標(biāo)。通過歸納總結(jié)，已有重點(diǎn)工程實(shí)施效果評(píng)估常用指標(biāo)體系包含2個(gè)部分(效益評(píng)估、工程建設(shè)管理)，其中效益評(píng)估部分常用指標(biāo)為10個(gè)，工程建設(shè)管理常用指標(biāo)為4個(gè)。存在問題較明顯，如指標(biāo)的選取不全面，不能全面反映項(xiàng)目區(qū)情況，指標(biāo)名稱、分類不規(guī)范等。

建設(shè)管理類指標(biāo)多與工程實(shí)施情況有關(guān)，具有很好的通用性，可以為“丹治”工程指標(biāo)體系構(gòu)建提供直接參考。經(jīng)歸納總結(jié)認(rèn)為，已有重點(diǎn)工程評(píng)估常用的10項(xiàng)效益指標(biāo)也同樣具有很好的普適性，但效益評(píng)價(jià)指標(biāo)因項(xiàng)目區(qū)獨(dú)有特色而有差異，且效益評(píng)價(jià)又是重點(diǎn)工程實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系的重要組成部分，因此有必要對(duì)效益評(píng)價(jià)工作進(jìn)行系統(tǒng)分析、梳理，為構(gòu)建更加科學(xué)、合理的重點(diǎn)工程實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系奠定基礎(chǔ)。

2.2 水土保持工程效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

水土保持效益評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大方面。針對(duì)三大效益，趙建民等對(duì)2007年以前的文獻(xiàn)進(jìn)行了回顧，總結(jié)發(fā)現(xiàn)常見水土保持效益評(píng)價(jià)有67個(gè)指標(biāo)，并通過聚類分析提出13個(gè)最為常用的評(píng)價(jià)指標(biāo)(表3)[3]。

表3 13個(gè)水土保持效益評(píng)價(jià)常用指標(biāo)

但相關(guān)專家也指出，隨著社會(huì)發(fā)展階段、環(huán)境訴求目標(biāo)的不同，有關(guān)污染物排放、水質(zhì)狀況、大氣質(zhì)量等其他指標(biāo)也應(yīng)被納入水土保持效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中。

2007年以來，許多學(xué)者以諸多小流域?yàn)檠芯繉?duì)象，對(duì)水土保持工程效益評(píng)價(jià)進(jìn)行了探討。不少學(xué)者因地制宜地結(jié)合項(xiàng)目區(qū)實(shí)際情況選用適當(dāng)指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目區(qū)水土保持工程實(shí)施效益進(jìn)行了客觀、科學(xué)評(píng)價(jià)[4-12]。由于不同作者建立評(píng)價(jià)體系的出發(fā)點(diǎn)和目的不同，所以不同評(píng)價(jià)內(nèi)容簡(jiǎn)繁、評(píng)價(jià)指標(biāo)選取有較大差異，通過聚類分析篩選出常用指標(biāo)9項(xiàng)(表4)，這些指標(biāo)反映了我國(guó)學(xué)者對(duì)水土保持綜合效益的共性認(rèn)識(shí)。

表4 9個(gè)最常用的水土保持效益評(píng)價(jià)指標(biāo)

通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于趙建民等提出的13個(gè)最為常用的指標(biāo)，表4中的9項(xiàng)指標(biāo)更側(cè)重于生態(tài)效益和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)，像資金產(chǎn)投比、投資回收期等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)逐漸被弱化或不再作為效益評(píng)估的指標(biāo)。

這9項(xiàng)效益指標(biāo)與已有重點(diǎn)工程常用效益指標(biāo)相比，兩者高度契合的有蓄水能力、保土能力、植被覆蓋率、糧食增產(chǎn)、人均純收入等指標(biāo)，再次證實(shí)部分水土保持效益評(píng)價(jià)指標(biāo)具有很好的普適性，也反映了我國(guó)學(xué)者對(duì)水土保持效益評(píng)價(jià)的共性認(rèn)識(shí)，為“丹治”工程效益評(píng)價(jià)部分指標(biāo)體系選取提供有力支撐。依據(jù)之前國(guó)家重點(diǎn)工程指標(biāo)體系構(gòu)建的4個(gè)模塊及其暴露出的問題，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了“丹治”工程指標(biāo)體系。

3 “丹治”工程實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 研究區(qū)概況

“丹治”工程區(qū)地處秦巴土石山區(qū)腹地，地薄坡陡，水土流失嚴(yán)重。特別是汛期洪水?dāng)y帶大量泥沙和坡面物質(zhì)進(jìn)入漢江，對(duì)丹江口庫(kù)區(qū)水源保護(hù)形成了潛在威脅。項(xiàng)目區(qū)覆蓋漢江、丹江兩條河流,人口居住相對(duì)集中,人類活動(dòng)頻繁，對(duì)水源水質(zhì)及周邊環(huán)境污染量增大，如不重點(diǎn)保護(hù)和防治，將直接影響進(jìn)入丹江口水庫(kù)水質(zhì)(圖1)。

圖1 研究區(qū)地理位置

“丹治”工程是我國(guó)的一項(xiàng)重大工程，在該地區(qū)實(shí)施水土保持重點(diǎn)防治工程建設(shè)，不但可以有效地控制水土流失、攔截大量泥沙，保護(hù)和有效利用土地資源，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂?而且能夠保證丹江口庫(kù)區(qū)水源的水質(zhì)安全及數(shù)量，滿足南水北調(diào)中線工程調(diào)水的需求，為下游地區(qū)多輸送安全的水資源。

3.2 指標(biāo)體系構(gòu)建原則及方法

基于對(duì)已有效益評(píng)價(jià)和評(píng)估研究進(jìn)展的系統(tǒng)分析、總結(jié)，針對(duì)“丹治”工程項(xiàng)目區(qū)特點(diǎn)，考慮針對(duì)性、全面性、實(shí)用性、可操作性四大原則，依據(jù)指標(biāo)選取原則及三大效益指標(biāo)內(nèi)涵的闡述，借鑒之前學(xué)者的研究成果和《水土保持綜合治理效益計(jì)算方法》(GB/T 15774—2008)[13]中的評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用聚類分析法及專家選取法，構(gòu)建了具有“丹治”工程特色的指標(biāo)體系。

3.3 指標(biāo)體系構(gòu)建結(jié)果

在資料收集、典型調(diào)查和專家咨詢研討的基礎(chǔ)上，按照指標(biāo)選取原則，最終確定了“丹治”工程實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系，共包括26項(xiàng)指標(biāo)(表5)。

表5 “丹治”工程實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系

“丹治”工程是國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程指標(biāo)體系的一個(gè)重要案例，其中的工程建設(shè)情況、建設(shè)管理情況指標(biāo)是重點(diǎn)工程考核方案要求的；由于項(xiàng)目多在貧困山區(qū)，經(jīng)果林及坡改梯等工程可以增加農(nóng)民的收入，因此土地利用結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)果林增收、土地利用變化被列入評(píng)估范圍；“多輸水，輸好水”是工程的主要目的，較少土壤N、P、K流失量是保證水質(zhì)的關(guān)鍵所在，該指標(biāo)正是依據(jù)項(xiàng)目區(qū)特色選取的；其余效益指標(biāo)反映了專家學(xué)者的共性認(rèn)識(shí)。

4 討論與結(jié)論

4.1 效果評(píng)估與效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究現(xiàn)狀

已有重點(diǎn)工程效果評(píng)估包括常用指標(biāo)14項(xiàng)，其中包含10項(xiàng)效益類指標(biāo)和4項(xiàng)建設(shè)管理類指標(biāo)，這些指標(biāo)不僅關(guān)注水保工程的效益發(fā)揮，還強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的組織和執(zhí)行情況。其中，“長(zhǎng)治”項(xiàng)目評(píng)估從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、工程建設(shè)管理4個(gè)方面進(jìn)行，共涉及23項(xiàng)指標(biāo)；黃土高原世行項(xiàng)目從實(shí)施效果、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、保土、保水效益5個(gè)方面進(jìn)行了評(píng)估，共涉及29項(xiàng)指標(biāo)；革命老區(qū)項(xiàng)目評(píng)估則從相關(guān)性、效率性、效果性、可持續(xù)性4個(gè)方面開展，共涉及25項(xiàng)指標(biāo)。2007年以來開展的效益評(píng)價(jià)工作，基本是從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三方面入手，最常用的指標(biāo)包括9項(xiàng)，生態(tài)效益逐漸被重視。

4.2 “丹治”工程實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

針對(duì)“丹治”工程保證水質(zhì)的目標(biāo)和“多攔沙，輸好水”的特點(diǎn)，結(jié)合已有研究成果，經(jīng)過專家咨詢論證，最終確定了“丹治”工程實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系共26項(xiàng)指標(biāo)。其中，工程建設(shè)情況包含7項(xiàng)指標(biāo)、三大效益部分包括13項(xiàng)指標(biāo)、建設(shè)管理情況包含6項(xiàng)指標(biāo)。后續(xù)將采用這些指標(biāo)探討“丹治”工程是否發(fā)揮了“多攔沙、多輸水、輸好水”的顯著生態(tài)效益。