行政立法公眾參與制度研究

鐘書慧

摘 要：公眾參與行政立法問題具有極其重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。公眾參與行政立法是促進(jìn)行政立法科學(xué)化和民主化的必要條件。這也是建設(shè)法治政府的必然要求。筆者對(duì)行政立法中的公眾參與進(jìn)行深入探討，對(duì)行政立法公眾參與的現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)析，發(fā)現(xiàn)行政立法公眾參與機(jī)制中存在的問題，進(jìn)而提出對(duì)策，構(gòu)建有效的公眾參與機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行政立法；公眾參與

一、行政立法公眾參與立法的現(xiàn)狀

我國(guó)行政立法公眾參與制度在形式上還存在一些不足。《立法法》只是提供了一個(gè)原則性的規(guī)定，并在立法中大型公眾參與的規(guī)定分散在各個(gè)專門的規(guī)定。正如上面提到的，公眾參與立法明確規(guī)定在法律的《立法法》的頒布，然后有了《關(guān)于行政法規(guī)制定》，并在規(guī)定的設(shè)立規(guī)定，但規(guī)定這些法律，行政法規(guī)對(duì)公眾參與一些關(guān)鍵問題無法做出回應(yīng)，規(guī)定都比較籠統(tǒng)。比如誰是公眾參與的主體？公眾參與的范圍有哪些？公眾參與立法是如何進(jìn)行的？公眾參與立法的權(quán)利受侵害如何救濟(jì)？目前對(duì)公眾參與行政立法規(guī)定比較詳細(xì)的是《規(guī)章制定程序條例》，但是，其效力層級(jí)效力層級(jí)顯然低于法律，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過法律來明確公眾參與行政立法的核心問題。

國(guó)務(wù)院2001年頒布的《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布起草規(guī)定，征求社會(huì)各界的意見。2001年頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》沒有規(guī)定公布行政法規(guī)草案。但在審查部分第十九條第二部分：“提交審查的重要行政法規(guī)，公布后，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，征求意見”。雖然上述法律規(guī)定了行政立法的公布，但仍然存在以下問題：第一，草案的公布不是行政立法的強(qiáng)制性程序行政部門的自由裁量權(quán)太大。行政法規(guī)的公布受“一定條件”的約束，“與公民，法人或者其他組織的利益直接相關(guān)”，或者“有關(guān)機(jī)關(guān)，組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧”；法規(guī)符合“重要行政法規(guī)”。審查草案將在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的情況下公布。其次，行政立法公布的內(nèi)容范圍太窄。目前我國(guó)法律只規(guī)定了對(duì)行政立法草案的公布，草案擬定之前的立法程序（如立法規(guī)劃、立法立項(xiàng)等）則沒有被納入公布范圍，應(yīng)建立既包括起草前的預(yù)告又包括立法草案的全的公布制度。另外，除了立法草案需要公布外，立法的根據(jù)和立法過程中的其他信息，如立法調(diào)研報(bào)告、立法背景資料等，也應(yīng)該向公眾公布。

《立法法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在起草行政法規(guī)過程中可以采用聽證方式聽取公眾意見。但是，行政機(jī)關(guān)是“可以采取”而不是“必須采取”聽證方式。聽證會(huì)不是行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。公眾的聽證權(quán)是否能夠?qū)崿F(xiàn)取決于行政機(jī)關(guān)的意愿。雖然“條例制定條例”規(guī)定了應(yīng)當(dāng)公布的行政法規(guī)的范圍，但它們過于原則，仍然存在不受限制的行政自由裁量權(quán)問題。

二、公眾參與行政立法實(shí)踐中存在的問題

（一）參與人員構(gòu)成與能力參差不齊

在實(shí)踐中，公眾參與行政立法的參與主體規(guī)定過于寬泛，因此產(chǎn)生了一些問題。在中國(guó)目前的公眾立法文本中，大多數(shù)只是正式規(guī)定，如“征求公眾意見”，“聽取公眾意見”，“組織公眾參與”，以及參與代表產(chǎn)生和選擇代表的標(biāo)準(zhǔn)是什么？一系列實(shí)質(zhì)性問題尚未明確界定。因此，立法者往往會(huì)在選擇參與代表時(shí)選擇與決策無關(guān)或無意參與的人，而將那些本應(yīng)參與立法，有能力參與決立法并對(duì)立法效果產(chǎn)生影響的人拒之門外。除此之外，已經(jīng)形成規(guī)模的利益團(tuán)體往往能被充分傾聽，而那些尚未形成規(guī)模的團(tuán)體則不能被充分傾聽，導(dǎo)致公眾參與行政立法形式化。

（二）行政立法過程的公開程度有限

公眾參與是否能夠達(dá)到實(shí)際效果從某種意義上取決于公開程度是否符合要求，但事實(shí)上，中國(guó)的立法現(xiàn)狀不容樂觀。無論是公眾的聽證權(quán)可以實(shí)現(xiàn)依賴于行政機(jī)關(guān)的意志。通過這種方式，相關(guān)信息主動(dòng)公開對(duì)行政機(jī)關(guān)而言更不可能，而信息不對(duì)稱在普通公民和行政機(jī)構(gòu)之間更為突出。不考慮行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開立法信息，大眾傳媒可以是普通公民得知立法信息的又一渠道。但在一些有關(guān)立法會(huì)議的宣傳報(bào)道中介紹正式立法文件的多，而介紹立法背景、立法后果、利益沖突和協(xié)調(diào)的內(nèi)容少。這樣一來，公眾對(duì)于立法本身的基本情況都難以獲知，甚至可能存在誤解，又該如何獻(xiàn)言獻(xiàn)計(jì)，參與行政立法?？梢?，公眾參與行政立法著實(shí)離不開一個(gè)有效對(duì)稱的信息平臺(tái)。

（三）行政機(jī)關(guān)立法理念陳舊和立法成本的考量

受傳統(tǒng)政治文化的影響，中國(guó)有一種忽視民意的傾向?？紤]到成本和效益，行政機(jī)關(guān)對(duì)此予以處理。一些人參與行政立法的態(tài)度可能是一個(gè)重要因素。此外，雖然專家學(xué)者的意見具有強(qiáng)烈的客觀性和強(qiáng)烈的說服力，但行政機(jī)關(guān)高度重視，但由于專家學(xué)者的意見往往具有較強(qiáng)的理想色彩，具體意見可能缺乏可操作性，容易引起參與流動(dòng)。因此，立法機(jī)構(gòu)在選拔人員時(shí)存在一定偏差，專家學(xué)者的作用不大。

（四）公眾行政立法參與權(quán)利無救濟(jì)手段

國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過制定完備的法律救濟(jì)制度以保障公眾參與權(quán)。而事實(shí)上，關(guān)于重大行政決策程序的立法文本卻并未對(duì)"公眾參與救濟(jì)權(quán)"進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，這無疑是一種制度缺陷。殊不知，“有沒有救濟(jì)沒有權(quán)利。”民事權(quán)利的行使，需要及時(shí)有效的法律保護(hù)。如果這是不可能的，那么在民權(quán)問題上的任何聲明的聲明并不能達(dá)到預(yù)期的效果。盡管《行政訴訟法》已頒布實(shí)施多年，然而目前我國(guó)仍未將公眾參與行政立法的救濟(jì)權(quán)納入到行政訴訟的受案范圍，也沒有關(guān)于通過公眾參與對(duì)政府的評(píng)價(jià)權(quán)、督促權(quán)的規(guī)定，更沒有公眾參與權(quán)未得到完全實(shí)現(xiàn)時(shí)的補(bǔ)救、申訴及控告等權(quán)利。

三、我國(guó)公眾參與行政立法的法治路徑探析

（一）加強(qiáng)相關(guān)立法，為公眾參與行政立法提供更加明確的法律依據(jù)

一是讓公眾擁有立法動(dòng)議的權(quán)利。一直以來，行政立法的啟動(dòng)都是由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，公民個(gè)人通常無法享有這樣的權(quán)利。可是，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)，一般公眾更能直接體會(huì)某項(xiàng)法規(guī)規(guī)章應(yīng)當(dāng)制定或者修改的必要，由他們提出立法動(dòng)議更科學(xué)，也更容易被他們自己接受。二是確立公眾參與行政立法聽證制度。將聽證會(huì)作為公眾參與的主要模式，并以國(guó)家討論，立法研究，立法研討會(huì)和立法論證的形式作為補(bǔ)充。公眾參與選擇公共代表的程序和方法，包括法律形式，聽證會(huì)聽證程序和方法，聽證程序，聽證會(huì)的陳述方式和辯論方式，以及聽證會(huì)和記錄的關(guān)鍵點(diǎn)都有明確的定義。

（二）建立行政立法責(zé)任追究機(jī)制，迫使行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變立法觀念

如果程序和聽證會(huì)的內(nèi)容和公告沒有披露，并按照規(guī)定公布，相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員，依法追犯公民權(quán)利或?qū)怖嬖斐蓢?yán)重影響，除了無效，他們也應(yīng)該被追究政治責(zé)任和審批主體的法律責(zé)任。

（三）主動(dòng)公開立法過程，引導(dǎo)公眾積極參與行政立法

雖然長(zhǎng)期的行政立法機(jī)關(guān)的宣傳工作使一部分公眾的參與意識(shí)提升不少，但宣傳的廣度和深度仍然不夠，公眾參與情況依然堪憂。由于參與的主體，公眾必須以帶動(dòng)整個(gè)的工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)一定的參與熱情。一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)打開的立法進(jìn)程，建立各種信息傳播系統(tǒng)，使更廣泛的人能夠理解的立法目的，立法程序以及它們之間的妥協(xié)。從而為公眾參與行政立法的必要信息的條件。在另一方面，行政機(jī)關(guān)工作人員可以深入群眾，采取聽取他們的意見和建議的主動(dòng)權(quán)，從而引導(dǎo)他們參與行政立法。

（四）建立健全政務(wù)信息公開制度，提高公眾參與意識(shí)

信息公開是公眾有效參與行政立法的基本條件和前提。沒有信息披露，公民就不了解政府的決策，決策的事實(shí)依據(jù)，形成過程，基本目標(biāo)，預(yù)期成本和收益等。很難評(píng)估政府的相應(yīng)決策和決策，以及提出自己的意見和建議。參與行政立法可能只是一種行走和通過的形式。因此，通過法律建立規(guī)范，規(guī)范的政府信息公開制度，對(duì)于確保公眾參與的真實(shí)性和有效性至關(guān)重要，是不可或缺的。隨著“政府信息公開條例”的實(shí)施，行政機(jī)關(guān)的有關(guān)立法機(jī)構(gòu)也應(yīng)盡快適應(yīng)，進(jìn)一步研究制定各自的實(shí)施細(xì)則，落實(shí)公民知情權(quán)，創(chuàng)造有利條件。公眾參與行政立法的條件，從而提高公民參與意識(shí)。

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