農(nóng)房閑置的形成及盤活策略思考

李學(xué)鳳 王景波

[摘要]農(nóng)房大量閑置，造成了農(nóng)村資源的浪費(fèi)，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來大量損失和造成一些隱患。詳細(xì)描述了閑置農(nóng)房的現(xiàn)狀及各種隱患，系統(tǒng)剖析了閑置形成的多種原因，在此基礎(chǔ)上提出了激發(fā)閑置農(nóng)房利用的策略和途徑。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)房;閑置;盤活

[中圖分類號]F301.3[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

農(nóng)房是農(nóng)村各主體的重要財(cái)產(chǎn)，一直是農(nóng)村各主體進(jìn)行活動的依托，構(gòu)成了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)活動的基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大幅提高，農(nóng)業(yè)勞動力出現(xiàn)剩余，并向城鎮(zhèn)遷移，大量農(nóng)房閑置，對農(nóng)房利用產(chǎn)生重要影響，造成資源浪費(fèi)，致使農(nóng)民資產(chǎn)的流失。

十九大報(bào)告提出，當(dāng)前我國社會的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。我國發(fā)展的不平衡主要體現(xiàn)為：領(lǐng)域不平衡、區(qū)域不平衡、群體不平衡。其中“區(qū)域不平衡”之一表現(xiàn)為城市與農(nóng)村不平衡，城鄉(xiāng)貧富差距較大是新中國成立以來一直存在的問題。因此，在2017年10月18日舉行的黨的十九大上，習(xí)近平總書記提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年1月2日，國務(wù)院公布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》， 9月26日，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。一系列文件的出臺，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的快速崛起提供了方向和指導(dǎo)。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，了解閑置農(nóng)房的閑置成因，謀劃盤活對策，對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民生活水平，進(jìn)一步的推進(jìn)農(nóng)房的開發(fā)利用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 農(nóng)房閑置的現(xiàn)狀

農(nóng)村到底有多少閑置農(nóng)房呢？許多部門和個(gè)人提出了這個(gè)問題。據(jù)國土資源部等相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國的農(nóng)村至少有7000萬套閑置房屋，農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積達(dá)200萬hm2左右，而且這個(gè)數(shù)字隨著農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移還在逐漸增長。

閑置農(nóng)房中，一些建造年限較長、結(jié)構(gòu)損壞較嚴(yán)重、外觀比較舊破的房屋基本上處于長期閑置狀態(tài)，無人居住，這種房屋總體比例較小;一些建成年限短、房子較新、主體較好的房屋，仍適合人居住，但由于房屋的主人常年外出務(wù)工，或移居城鎮(zhèn)，他們逢年過節(jié)等返回老家時(shí)偶爾暫時(shí)使用，致使這些房屋處于閑置長于利用的間歇閑置狀態(tài)，這種閑置農(nóng)房的數(shù)量較多，構(gòu)成了閑置農(nóng)房的主體。

農(nóng)房是農(nóng)民或其組織的重要資產(chǎn)，在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)房的閑置就是農(nóng)民資產(chǎn)的流失。且這些大量閑置房的存在給農(nóng)民個(gè)體和集體組織都帶來了不同程度的負(fù)面影響。

（1）安全隱患明顯。閑置農(nóng)房，由于長期缺少管理，原本良好的木材、磚瓦失去利用價(jià)值，再加上風(fēng)吹日曬雨淋，荒草滿院，農(nóng)房變得易倒塌，存在較大的安全隱患，損害農(nóng)民人身安全和財(cái)產(chǎn)安全。

（2）土地價(jià)值損失。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，是農(nóng)村最寶貴的發(fā)展資源，更是生于斯、長于斯的廣大農(nóng)民的最根本的生存資源。但由于農(nóng)民的土地資源意識不強(qiáng)，大量閑置農(nóng)房所占用的宅基地也處于閑置狀態(tài)，而土地的價(jià)值主要表現(xiàn)為其使用價(jià)值，由于房屋的使用，宅基地一時(shí)也不能復(fù)耕，閑置一天就會損失一天的使用價(jià)值，嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源。

（3）易引發(fā)宅基地糾紛。由于農(nóng)民對關(guān)于土地資源的各項(xiàng)法律法規(guī)了解甚少，在大多數(shù)農(nóng)民心目中宅基地屬于私有財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民建房的隨意性較大，易形成凌亂不堪的建設(shè)局面，加上如果存在宅基地分配不均的現(xiàn)象，則極易導(dǎo)致群眾因爭奪宅基地而引發(fā)的矛盾糾紛，影響鄰里和睦以及鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展。

（4）不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。隨著現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力推進(jìn)，新農(nóng)村建設(shè)已提上日程，但是，由于農(nóng)村閑置房屋的大量出現(xiàn)，以及其大多不在規(guī)劃統(tǒng)一范圍內(nèi)，使得拆遷難以順利進(jìn)行，村莊規(guī)劃方案不能落實(shí)，造成年年講規(guī)劃，村莊年年沒變化的現(xiàn)象。

2 農(nóng)房閑置的形成原因

2.1 城鄉(xiāng)之間巨大差異的吸引

隨著城市化的快速發(fā)展、農(nóng)民意識的改變以及種地所得與打工收入形成的強(qiáng)烈反差，導(dǎo)致大量農(nóng)民不愿再靠“面朝黃土背朝天”的方式來獲得微薄的耕種收入，大量的農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工甚至定居，有的舉家進(jìn)城，有的選擇創(chuàng)業(yè)，房屋則托付給鄰居或親戚朋友看管，有的甚至直接扔在村里，出現(xiàn)了農(nóng)村的“空心化”、“農(nóng)業(yè)邊緣化”，形成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中工農(nóng)失衡和城鄉(xiāng)失衡，導(dǎo)致了閑置農(nóng)房的大量出現(xiàn)。

2.2 農(nóng)民對農(nóng)村改造的不合理預(yù)期

隨著新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，“農(nóng)房換樓房”政策的推出，農(nóng)房也存在著潛在的升值空間和利潤價(jià)值，農(nóng)民便選擇將閑置房屋繼續(xù)閑置，等待被征收變現(xiàn)。更有甚者選擇繼續(xù)加蓋新房，希望將來以此換取更大面積的樓房。對未來拆遷補(bǔ)償?shù)母哳A(yù)期，刺激了一些人盲目的加蓋，增加了農(nóng)房的閑置面積。

2.3 制度的障礙

由于戶籍制度的限制，已經(jīng)在城市定居的農(nóng)民多數(shù)保留原農(nóng)村的戶籍，他們?yōu)閼?yīng)對未來的不確定性，也不敢將農(nóng)村的房屋賣掉或出租，大多被用來裝些雜物或是被閑置。這是因?yàn)?，雖然已定居在城市，但戶口沒有遷移，無法享有居住城市的醫(yī)療、住房、教育、社會保障等福利，一旦出現(xiàn)變故，在城市中無法繼續(xù)生活，他們還可以選擇回農(nóng)村繼續(xù)生活。因此，他們寧愿選擇將房屋閑置，也不會變賣出去。

根據(jù)《農(nóng)村宅基地管理辦法》第八條規(guī)定：農(nóng)村村民宅基地的所有權(quán)屬于集體，個(gè)人只有使用權(quán)，未經(jīng)批準(zhǔn)任何人不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租。這是造成農(nóng)村房屋大量閑置而不能處理掉的重要原因之一。

2.4 傳統(tǒng)文化的影響

一是受傳統(tǒng)的“祖宅”觀念的影響?！白嬲背休d了一個(gè)家族歷史、傳統(tǒng)和記憶的神圣之地。即使后來由于各種原因“祖宅”無人居住，他們寧可讓其荒廢，也不愿將其隨意買賣，而是僅僅把它當(dāng)做懷舊的對象;二是受落葉歸根的傳統(tǒng)觀念的影響。不少農(nóng)民在外掙了錢，還是習(xí)慣回家蓋房子，但由于農(nóng)民長期不在農(nóng)村居住，農(nóng)房成了“沉睡”的資源。

2.5 有效利用途徑少

閑置農(nóng)房的經(jīng)濟(jì)利用要一定的成本投入，需要一定的需求門檻保障，否則就可能造成虧損。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略剛剛實(shí)施，農(nóng)村的新興產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，新興產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、技術(shù)環(huán)境仍然薄弱，制約著眾多農(nóng)村的新業(yè)態(tài)的數(shù)量、類型及對農(nóng)房等建筑的需求。一些新業(yè)態(tài)及開發(fā)看起來前景很好，但大量農(nóng)村由于受目前不利的區(qū)位環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的約束，效益的不確定性強(qiáng)，致使閑置農(nóng)房的房主及經(jīng)營者為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，也不愿利用閑置農(nóng)房開展多種經(jīng)營，從而減少了農(nóng)村閑置農(nóng)房的利用。

3 閑置農(nóng)房盤活的策略

3.1 加強(qiáng)土地法制和宅基地政策的宣傳教育

各級國土資源管理部門要深入持久地開展宣傳教育活動，廣泛宣傳我國國情和法規(guī)政策，提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識，增強(qiáng)依法用地、集約用地的自覺性?？梢圆捎眯麄鳟媹?bào)、網(wǎng)絡(luò)平臺、微信公眾號、電視等移動宣傳形式，或組織不同范圍內(nèi)的講座或宣講會等現(xiàn)場形式，大力開展節(jié)約、保護(hù)土地資源，合理建房與處理閑置宅基地及住房方法等問題的教育和宣傳。提升農(nóng)民對促進(jìn)閑置宅基地及房屋利用與流轉(zhuǎn)重要性和必要性的認(rèn)識，樹立節(jié)約用地的觀念，合理有效處理閑置宅基地及住房，促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地及房屋的流轉(zhuǎn)，提高土地和房屋的效益。

3.2 調(diào)整健全農(nóng)村房屋買賣的相關(guān)法律法規(guī)和配套制度

在原先法律制度的框架下，閑置農(nóng)房無法順利地進(jìn)行市場流通，導(dǎo)致產(chǎn)生大量閑置農(nóng)房沒有合法途徑進(jìn)行流轉(zhuǎn)，相關(guān)權(quán)益也無法得到保障。尤其是在城郊地區(qū)，隨著當(dāng)前日益旺盛的房產(chǎn)市場需求，城市樓房與農(nóng)房巨大的利益落差帶來的利益誘惑導(dǎo)致私下交易的隱性市場的存在。在隱性的交易市場中沒有配套的監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場秩序混亂，在一定程度上也阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)展。因此適當(dāng)調(diào)整健全農(nóng)房買賣的相關(guān)法律法規(guī)和配套制度是非常有必要的。所以，應(yīng)該不斷完善農(nóng)村房屋買賣制度、建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立健全農(nóng)村社會保障制度，切實(shí)保障農(nóng)民的切身利益。

3.3 強(qiáng)化管理者的責(zé)任機(jī)制

對閑置農(nóng)房的管理最主要的縣鄉(xiāng)國土資源及住建管理部門與村自治組織。為了強(qiáng)化依法管理宅基地及房屋的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)建立讓各管理主體責(zé)任明確的共同責(zé)任機(jī)制，健全農(nóng)村宅基地及房屋監(jiān)督管理制度，落實(shí)工作責(zé)任，形成執(zhí)法監(jiān)管合力，加大對閑置宅基地及房屋的處置政策的落實(shí)，共同遏制違法違建。

3.4 強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊改造

在現(xiàn)行市場經(jīng)濟(jì)體系下，政府在促進(jìn)資源合理分配，提高社會整體資源配置能力上發(fā)揮著不可替代的作用。政府應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，促進(jìn)各村嚴(yán)格執(zhí)行村莊整體規(guī)劃，規(guī)范村莊布局，利用中央及地方財(cái)政對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，加大改善農(nóng)村的交通道路、網(wǎng)絡(luò)通信、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保等生產(chǎn)生活條件，改善農(nóng)村發(fā)展的硬環(huán)境，完善農(nóng)村的社會化管理，增強(qiáng)其便捷性、舒適性和安全性，為農(nóng)村閑置房屋的整合利用優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)。政府應(yīng)該從滿足農(nóng)民生活生產(chǎn)需要出發(fā)，編制村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、規(guī)范的農(nóng)村房屋交易市場、建立宅基地儲備制度、加強(qiáng)農(nóng)宅結(jié)構(gòu)指導(dǎo)等方面進(jìn)行有效調(diào)控。通過基礎(chǔ)設(shè)施的完善，村莊的改造，激發(fā)閑置農(nóng)房的利用，降低閑置率。

3.5 搭建農(nóng)村房地產(chǎn)租賃交易平臺，推進(jìn)農(nóng)村閑置房屋的市場化

由于受各種制度和管理政策的約束，許多現(xiàn)代的平臺工具不敢涉及農(nóng)村房地產(chǎn)，致使農(nóng)房處于凍結(jié)狀態(tài)，交易基本為零，固化了農(nóng)房閑置。目前，國家正在加速推進(jìn)農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的制度改革，“三權(quán)分置”等土地制度已確立，為閑置農(nóng)房盤活提供了制度和法規(guī)基礎(chǔ)。搭建農(nóng)村房地產(chǎn)租賃交易平臺，推進(jìn)閑置農(nóng)房的市場化，能為閑置農(nóng)房提供一個(gè)廣泛、公平、即時(shí)的交易環(huán)境，調(diào)動農(nóng)房持有者進(jìn)行租賃的積極性，并能獲得較高的經(jīng)濟(jì)效益，對農(nóng)房有各種需求的人，也可以容易、快捷地找到合適的建筑。因此，相關(guān)部門、地方政府應(yīng)積極為農(nóng)民搭建農(nóng)村房地產(chǎn)租賃交易平臺，推進(jìn)閑置農(nóng)房的市場化。

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