印度PPP模式運行現(xiàn)狀及啟示

童雄

[提要] 公私伙伴關(guān)系，即PPP，是20世紀末興起的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種項目運作方式。印度運用PPP的歷史比我國早，且吸收了PPP發(fā)源地英國的先進經(jīng)驗，目前已經(jīng)建立相對完善的理論體系和制度框架。本文梳理印度PPP歷史發(fā)展階段，對其運行現(xiàn)狀與問題進行分析，試圖從正反兩方面的經(jīng)驗中為中國PPP事業(yè)發(fā)展提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：印度;PPP;制度框架;運行現(xiàn)狀;啟示

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年5月28日

同為發(fā)展中大國的印度和中國，在地理、人口和社會發(fā)展等方面存在著一定的相似性，對于通過PPP模式提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，兩國都有宏觀戰(zhàn)略的考慮，也有共同的現(xiàn)實需求。同時，由于歷史原因，印度的法律文化與體系深受英國的影響，它較早吸收了PPP發(fā)源地——英國的先進經(jīng)驗，成為最早引進和發(fā)展PPP模式的亞洲國家之一。這對于21世紀才有所起步的我國PPP事業(yè)發(fā)展軌跡來說，無疑能夠給予有益參照。

一、印度PPP歷史發(fā)展

印度PPP的發(fā)展，可以追溯到英國殖民統(tǒng)治時期英政府推動下的對印度鐵路的私人投資。工業(yè)革命后，基于對材料原產(chǎn)地與市場的需求，以及鞏固對印度殖民統(tǒng)治的需要，英國殖民政府在1840年后，以保證金和免費出讓土地的優(yōu)惠條件來鼓勵私人企業(yè)進行投資。1853年，印度開通了亞洲的第一條鐵路線——孟買至塔納鐵路線，它的成功促使東印度（1854年）和南印度（1856年）的鐵路開通。1864年、1867年，加爾各答至德里線路、阿拉哈巴德至賈巴爾普爾線路也相繼開通。這些線路與大南印度鐵路線連接在一起，形成了橫跨印度寬約6，437公里的鐵路網(wǎng)絡(luò)。早期的印度鐵路客運時代，主要是由私人投資在英國殖民主義建立的擔保體系下建立的。

在1947年印度獨立以前，印度65%的發(fā)電是由私營公司完成的。獨立后，國有化浪潮席卷全國，私營部門在提供基礎(chǔ)設(shè)施方面的作用很快就被邊緣化。在大多數(shù)情況下，私營企業(yè)僅限于作為承包商，只有在某些情況下才能作為基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的提供者。

1991年經(jīng)濟改革，印度政府出臺了一項政策文件，允許私營部門作為獨立發(fā)電商參與電力行業(yè)，由此拉開了PPP的序幕。1997年1月30日，印度成立了基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展融資公司（IDFC），PPP的發(fā)展迎來重大轉(zhuǎn)變。該公司的設(shè)立是政府為利用私營部門專門知識、資本和管理技能促進基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展而采取的強力措施。同時，政府在各個領(lǐng)域頒布了許多其他立法，為PPP的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。如：1995年修訂的《印度國家公路管理局法》、2003年的《電力法》以及2005年的《經(jīng)濟特區(qū)法》。

二、印度PPP運行現(xiàn)狀及問題分析

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于一國經(jīng)濟的發(fā)展，作用不可忽視。政府營造投資環(huán)境的舉措，對于推動經(jīng)濟增長至關(guān)重要，而基礎(chǔ)設(shè)施的提供在營造投資環(huán)境中更是發(fā)揮著關(guān)鍵作用。PPP模式引進了私營企業(yè)的經(jīng)驗和降低成本的技術(shù)，從而進一步提高了運營和維護的效率，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大有裨益。

伴隨著經(jīng)濟的快速增長，印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力也隨之增加。自2000年以來，印度政府通過國家政策、中長期規(guī)劃大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，PPP也得到了空前的發(fā)展。在這個過程中，印度為基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提供了一個良好的法律政策環(huán)境，為PPP項目的發(fā)展制定了完善的制度框架。但同時，PPP在發(fā)展到一定階段后也陷入了困境，暴露出了一系列問題，新時期下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與PPP的發(fā)展形勢日益嚴峻。

（一）印度PPP的運行現(xiàn)狀。印度PPP的發(fā)展離不開現(xiàn)實的基建需求，在運用PPP模式加強印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，PPP自身發(fā)展的政策環(huán)境也逐年優(yōu)化，制度框架進一步完善。

1、不斷擴大的基建需求與融資缺口。印度經(jīng)濟過去十幾年的飛速發(fā)展給其有限的基礎(chǔ)設(shè)施帶來了挑戰(zhàn)，而基礎(chǔ)設(shè)施不足反過來又成為制約印度經(jīng)濟繼續(xù)增長的短板。由于缺乏足夠的基礎(chǔ)設(shè)施，近年來，印度經(jīng)濟的快速增長給電力、交通運輸（道路、機場、港口）、市政、供水和醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施帶來的壓力越來越大。首先是電力行業(yè)，出現(xiàn)了14%的峰值赤字和11%的能源短缺，電力生產(chǎn)已逐漸不能滿足制造業(yè)和經(jīng)濟增長的需求。其次是運輸部門，印度道路狀況不佳、擁堵嚴重，運輸能力遠落后于經(jīng)濟發(fā)展的需求，這一點在印度城鄉(xiāng)交接地帶尤為明顯。此外，民航和港口迫切需要現(xiàn)代化。預(yù)計公共部門將繼續(xù)在建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮重要作用。

然而，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需投資遠遠超過公共部門所能提供的投資額，而私營部門在很大程度上依賴商業(yè)銀行提供的資金和債務(wù)，這些銀行中的大多數(shù)已經(jīng)達到了部門風險限額。根據(jù)印度儲備銀行2010～2011年度報告，基礎(chǔ)設(shè)施貸款占銀行信貸總額的比例已從2001年的2.2%上升到2011年的13.4%?；A(chǔ)設(shè)施項目公司在印度已經(jīng)處于高杠桿狀態(tài)，因此進一步獲得資金并非易事，基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口巨大。

2、逐年優(yōu)化的政策環(huán)境。印度政府自2000年開始，便推出了“國家高速公路發(fā)展計劃”“國家鐵路發(fā)展計劃”等一系列支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的政策。此外，國家中長期發(fā)展規(guī)劃、政府財政支助計劃也對PPP項目的發(fā)展提供了長期穩(wěn)定的支持。同時，世界銀行集團、亞洲開發(fā)銀行等多邊機構(gòu)也為印度PPP項目發(fā)展提供了技術(shù)、資金支持。

（1）國家中長期發(fā)展規(guī)劃支持。在“十一五”計劃（2007-2012年）中，印度政府指出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后是經(jīng)濟快速增長的主要制約因素，因此，需要在公共部門和私人投資相結(jié)合的基礎(chǔ)上增加對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，即通過各種形式的PPP進行投資?！笆濉庇媱澲校?012-2017年），印度政府提出將投資1萬億美元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鑒于基礎(chǔ)設(shè)施投資需求巨大與財政預(yù)算的不足，印度政府通過PPP模式吸收私營部門的投資，以解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資難題。1萬億美元的巨額投資，其中50%由政府部門提供，另外50%由私營企業(yè)或外國資本提供。 “十三五”期間，印度政府在交通運輸、風電、太陽能發(fā)電等基建領(lǐng)域進一步釋放有利信號，投資需求較大。

（2）政府財政支付支持。內(nèi)閣經(jīng)濟事務(wù)委員會在2005年7月25日的會議上批準了關(guān)于支持基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目財政支助的計劃，即生存力差距補貼計劃（VGF）：以贈款的形式向通過PPP模式開展的基礎(chǔ)設(shè)施項目提供財政支助，為項目融資提供部分資金。但印度政府提供的全部生存力差距補貼最多不超過項目總費用的20%。2006年，印度政府成立了印度基礎(chǔ)設(shè)施金融有限公司（IIPDF）。該公司為基礎(chǔ)設(shè)施項目融資提供長期債務(wù)。2007年，印度財政部經(jīng)濟事務(wù)司設(shè)立了“印度基礎(chǔ)設(shè)施項目發(fā)展基金”，用于支持發(fā)展印度的PPP項目。

（3）多邊機構(gòu)支持。世界銀行集團、亞洲開發(fā)銀行等多邊機構(gòu)也為印度PPP項目發(fā)展提供了技術(shù)、資金支持。世界銀行通過貸款、與私營部門的接觸和加強能力建設(shè)，支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。印度是世行的“大客戶”，在2009至2013年間，世行集團總共向印度提供了260億美元貸款，主要涉及的領(lǐng)域在農(nóng)村與醫(yī)療衛(wèi)生、交通領(lǐng)域，為印度改善生育和兒童衛(wèi)生服務(wù)、改進港口和道路體系做出了巨大努力。亞洲開發(fā)銀行通過貸款、股權(quán)投資、技術(shù)援助等方式在改善基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，促進私營部門的參與，支持印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3、進一步完善的制度框架。印度在PPP的發(fā)展過程中，吸收了英國的先進經(jīng)驗，確立了適應(yīng)本國國情的機構(gòu)設(shè)置與操作流程。

（1）機構(gòu)設(shè)置。其一，PPP評估委員會（PPPAC）。為了簡化中央一級PPP項目的評估機制和準則，印度內(nèi)閣經(jīng)濟事務(wù)委員會在2005年10月27日的會議上通過了有關(guān)PPP項目的審批程序。根據(jù)本次會議，設(shè)立了PPP評估委員會（PPPAC），人員共5名，由經(jīng)濟事務(wù)部、規(guī)劃委員會、法律事務(wù)部等各部委秘書組成，對PPP項目的發(fā)起進行初步審核。其二，財政部經(jīng)濟事務(wù)司公私伙伴關(guān)系小組（DEA PPP UNIT）。財政部經(jīng)濟事務(wù)司公私伙伴關(guān)系小組（以下簡稱“PPP小組”）作為PPP評估委員會的秘書處，設(shè)立于2006年。其是財政部經(jīng)濟事務(wù)司的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，也是印度公私伙伴關(guān)系的中央?yún)f(xié)調(diào)機構(gòu)。PPP小組負責審核經(jīng)PPP評估委員會批準的中央部門公私伙伴關(guān)系項目，負責與PPP項目相關(guān)的包括政策、計劃、方案、示范特許權(quán)協(xié)議和能力建設(shè)在內(nèi)的事項，以及與PPP項目審批、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目財政支助計劃（VGF計劃）和印度基礎(chǔ)設(shè)施項目發(fā)展基金（IIPDF）有關(guān)的事項和提案。其三，Kelkar委員會。Kelkar委員會是印度中央政府于2015年設(shè)立，由原印度財政司司長Vijay Kelkar領(lǐng)導(dǎo)的，研究和評估現(xiàn)存印度PPP項目的機構(gòu)。其成員由各部委的專家（共10名）組成，主要職責包括審查PPP政策經(jīng)驗、分析總結(jié)風險分擔機制、對PPP合同安排提出修改意見以及改善政府能力建設(shè)。

（2）操作流程。為加強國家一級的監(jiān)管框架和簡化PPP程序，印度政府定了《制定、評估和批準公私伙伴關(guān)系項目的準則》（2006年）、2007年《政府采購PPP特別程序指引》、《國家PPP政策》（草案）、標準化的招標文件以及一系列評估和批準PPP項目的有關(guān)通知和命令。各部委還制定了特許權(quán)示范協(xié)議、合同談判框架，如《糧食儲糧公私合作示范特許協(xié)議》《主要港口私營部門項目示范特許權(quán)協(xié)定》《PPP項目合同再談判框架》等，以便利于合同談判與執(zhí)行。印度PPP項目的流程主要分為四個階段：第一階段：識別階段：確定PPP項目是否可行，包括戰(zhàn)略規(guī)劃、項目前期可行性分析、PPP適用性檢查和內(nèi)部審批，以便繼續(xù)進行PPP開發(fā)。第二階段：開發(fā)階段：涵蓋項目評估（包括對技術(shù)可行性和財務(wù)可行性的全面分析）、項目準備（合同文件的編制以及項目審批的獲得）。第三階段：采購階段，包括招標、投標、中標和項目授予。第四階段：合同管理和監(jiān)測階段，涵蓋項目執(zhí)行情況和對公私伙伴關(guān)系全生命周期的監(jiān)測。

4、動態(tài)更新的結(jié)構(gòu)化工具包。PPP結(jié)構(gòu)化工具包的目的是為政府方、私營方、第三方咨詢機構(gòu)等相關(guān)等主體在項目全生命周期內(nèi)關(guān)鍵階段提供決策指引，提高PPP項目質(zhì)量。這是一個基于網(wǎng)絡(luò)的線上工具包，吸收了國際最佳做法，有助于確定、評估、采購和監(jiān)測PPP項目。

（1）多領(lǐng)域同步推進。工具包包含了印度國道、水和衛(wèi)生、港口、固體廢物管理、城市交通等五個主要領(lǐng)域的PPP項目操作指引，對特定領(lǐng)域項目的風險分配、融資、采購等關(guān)鍵問題提供了指引。

（2）全流程一站指引。工具包包含了一系列工具協(xié)助分析和決策潛在的PPP項目，在同一階段可以使用一個或多個工具，同一工具也可以在不同的階段交叉使用，對PPP項目的識別、開發(fā)、采購、合同管理和監(jiān)測提供了全流程指引。如，PPP財務(wù)可行性指標模型，可以用于第一階段、第二階段和第三階段，用以分析財務(wù)可行性的關(guān)鍵問題。

（3）線上更新動態(tài)及時。基于網(wǎng)頁的在線工具包，能夠根據(jù)最新的法律、政策文件進行調(diào)整，通過更新文件、流程圖進行一般性的指引，通過更新PPP模式驗證工具、PPP財務(wù)可行性指標模型、VFM指示器等工具對特定項目進行分析。

（4）典型案例示范引領(lǐng)。PPP工具包選定了15個PPP項目作為案例示范。案例從不同的領(lǐng)域選取，包含不同階段、不同結(jié)構(gòu)的PPP項目，以提供與工具包內(nèi)容相一致的經(jīng)驗教訓(xùn)和實例，并對項目進行了實時跟蹤，通過對現(xiàn)狀的描述與事后的物有所值分析給予反饋，對印度其他PPP項目的發(fā)展提供有益借鑒，發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。

（二）印度PPP發(fā)展中的問題。根據(jù)印度財政部經(jīng)濟事務(wù)司PPP小組官網(wǎng)數(shù)據(jù)，2000年以后，印度的PPP數(shù)量逐年增加，到2010年達到頂峰。十年間，印度的PPP項目得到了重大發(fā)展。但隨之也暴露出了大量問題?！笆晃濉逼陂g印度計劃投資5，000億美元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然而，由于執(zhí)行效率低下，印度一直未能實現(xiàn)這些目標，PPP項目的推進遭遇困境。（表1）

1、國家層面PPP立法空白。作為聯(lián)邦制度國家，印度中央和各州都有立法權(quán)。中央層面出臺了涉及各個領(lǐng)域或行業(yè)的單獨立法，如1995年修訂的《印度國家公路管理局法》、2003年的《電力法》、2005年的《經(jīng)濟特區(qū)法》，但是缺乏針對PPP的專門立法，印度PPP發(fā)展存在信息不通暢與地區(qū)發(fā)展不平衡的問題。同時，地方上各州有較大的自主權(quán)，在吸引基礎(chǔ)設(shè)施投資方面發(fā)揮著重要作用，不同的州有不同的政策和投資環(huán)境。只有8個邦建立了正式的PPP法律法規(guī)，因此其中一些地區(qū)在吸引私人投資方面走得更遠，而有些地區(qū)則明顯落后，地區(qū)間的自主性極大地加劇了PPP發(fā)展的差異性，國家層面的PPP立法亟待確立。

2、統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)缺位。目前，印度尚未建立中央一級的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，中央政府層面雖在2005年設(shè)立PPP評估委員會，但主要用來評估中央一級的PPP項目，同時各部委等中央政府職能部門也僅限在其公共職權(quán)內(nèi)履行相應(yīng)職能，如石油天然氣部、印度國家高速公路局、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)和合作司、環(huán)境和森林部等。

3、信息披露內(nèi)容單一。印度官方的PPP數(shù)據(jù)庫是由財政部經(jīng)濟事務(wù)司PPP小組開發(fā)、維護的綜合數(shù)據(jù)平臺，提供了印度正在實施的PPP項目包括名稱、類型、區(qū)位、項目摘要、管理機構(gòu)、授權(quán)機構(gòu)、中標主體、項目所處階段等內(nèi)容的基礎(chǔ)信息，但這些信息只是簡單的合集，不包含有關(guān)政府授權(quán)文件、可行性研究報告、特許權(quán)協(xié)議、融資模式等項目實質(zhì)性內(nèi)容。

4、爭端解決程序冗長、低效。仲裁與訴訟是解決PPP糾紛的兩種最主要方式。然而，在印度，仲裁在很大程度上是無效的。1996年《仲裁和調(diào)解法》對裁決的質(zhì)疑模棱兩可，缺乏可執(zhí)行性。仲裁裁決幾乎無一例外地被上訴，導(dǎo)致曠日持久的糾紛，往往持續(xù)3～10年。2015年《仲裁條例》對1996年《仲裁和調(diào)解法》進行了重大修改，為降低仲裁成本、提高仲裁效率進行嘗試，但還是沒有解決時間過長導(dǎo)致延誤的問題。

三、對我國的啟示

基于印度PPP現(xiàn)狀分析，總結(jié)其經(jīng)驗，可以從法律政策環(huán)境、信息披露制度、行業(yè)操作指引、爭端解決機制等方面為我國PPP事業(yè)發(fā)展提供借鑒。

（一）加快PPP立法進程。2017年7月，國務(wù)院法制辦公布了PPP條例（征求意見稿），這是我國PPP領(lǐng)域?qū)蛹壸罡叩牧⒎?，但是一直未見下文。目前，我國PPP項目在選擇社會資本方的法律依據(jù)上，沒有明確是適用政府采購還是招投標法;在管理體制和部門職責上，財政部、發(fā)改委分工不明，也導(dǎo)致出現(xiàn)了財政部、發(fā)展改革委出臺政策不一致的情況。只有繼續(xù)加快立法進程，通過統(tǒng)一立法，設(shè)立或明確PPP項目的牽頭單位，改變分工、分家、分治局面，才能從源頭上解決不規(guī)范問題，推動PPP有序發(fā)展。

（二）完善信息披露制度。信息披露，歸根結(jié)底，解決的還是透明度和監(jiān)管的問題。印度PPP數(shù)據(jù)庫披露信息單一，缺乏全面性，無法有效提高透明度與加強監(jiān)管。我國財政部于2015年發(fā)布了財金166號文件，初步建立了全國PPP項目信息的管理和發(fā)布平臺，2017年出臺了財辦金92號文件，為規(guī)范項目庫管理進一步提出了新的要求，并對嚴格新項目入庫標準、集中清理已入庫項目進行了肯定式列舉。然而，對于大量清理出庫的項目如何進行處理，其后續(xù)信息的披露與監(jiān)管，卻沒有提及。

基于PPP項目合同的長期性，合作雙方難以在合同持續(xù)的20～30年里預(yù)見所有風險，印度財政部經(jīng)濟事務(wù)司于2014年發(fā)布了《PPP項目合同再談判框架》，為項目陷入困境下合作雙方重新談判提供了條款和框架。針對不符合入庫條件的擱置項目，我國可以在PPP綜合信息平臺設(shè)立專門的板塊，制定線上的工具包提供再談判指引（制定標準、教員培訓(xùn)、學徒培訓(xùn)和認證方面），并對后續(xù)程序、結(jié)果進行公示。

（三）制定行業(yè)操作指引。截至2019年3月底，我國PPP綜合信息平臺已入庫項目8，839個，金額達13.4萬億元，PPP項目的數(shù)量與價值遠超印度，領(lǐng)域涉及能源、交通運輸、市政工程等多個方面。我國可以結(jié)合印度PPP工具包的模式，與特定的行業(yè)或協(xié)會合作，就市政工程、交通運輸?shù)软椖炕鶖?shù)大的領(lǐng)域或關(guān)系基本民生、緊迫急需、國家扶持的項目制定統(tǒng)一的操作指引，以進一步規(guī)范PPP操作流程。

（四）更新爭端解決機制。任何爭端的解決都依托于快速和公平的爭端解決程序。印度Kelkar委員會在《重新審視和振興公私伙伴關(guān)系基礎(chǔ)設(shè)施模式委員會的報告》（2015年）中提出設(shè)立專業(yè)的PPP裁決法庭，以專門或復(fù)合型的司法、技術(shù)、財務(wù)人員為組成人員進行仲裁。而在我國，PPP合同的性質(zhì)及其爭議解決方式，一直是待決問題。國務(wù)院法制辦主導(dǎo)起草的《PPP條例（征求意見稿）》明確將仲裁作為PPP爭議的解決方式，但條例卻一直沒有正式頒布，我國PPP項目的糾紛解決究竟是建立訴訟與仲裁并行的模式還是單一的訴訟模式亟須通過立法予以明確。

印度PPP項目發(fā)展較早，吸收了英國的許多先進經(jīng)驗，在印度經(jīng)濟飛速發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊缺，法律政策環(huán)境不斷優(yōu)化的國情下，經(jīng)過長時間的實踐與改革，逐步確立了相對完善的制度框架與理論體系。但是，在混亂的聯(lián)邦民主制之下，也暴露出了印度中央層面PPP專項立法空白、統(tǒng)一監(jiān)管缺位、信息披露內(nèi)容單一、爭端解決程序冗長低效等問題。印度PPP模式發(fā)展的經(jīng)驗及存在的問題對于較晚起步的我國PPP事業(yè)的發(fā)展提供了有益借鑒，對于規(guī)范我國PPP市場，推動PPP項目有序發(fā)展，促進實現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標具有重要意義。

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