美國公立中小學(xué)教師績效工資改革

武瑞

摘? ?要：美國公立中小學(xué)教師績效工資改革依賴于相關(guān)部門對其政策的制定和執(zhí)行。其中聯(lián)邦政府的財政支持、州政府制定統(tǒng)一規(guī)劃、各地方學(xué)區(qū)單獨試行、教師聯(lián)盟的支持等方面，對美國中小學(xué)教師績效工資的改革起著關(guān)鍵作用。

關(guān)鍵詞：美國 公立中小學(xué) 教師績效工資 政策

教師質(zhì)量是衡量學(xué)校教育水平的關(guān)鍵因素，美國學(xué)區(qū)教育委員會（Board of Education）通過教師的招聘制度、教師資格認(rèn)定制度、終身教職制度、教師退休制度、教師工資制度等一系列措施，嚴(yán)把教師質(zhì)量關(guān)，以便能夠促進師資質(zhì)量的提升。公立中小學(xué)教師工資制度在保障師資質(zhì)量的過程中發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用，同時其在教師勞動力市場發(fā)揮著有效的激勵作用。

美國公立中小學(xué)教師工資制度是單一薪酬制，其公平性與可操作性使其影響廣泛。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們在公平的基礎(chǔ)上更加追求績效，單一薪酬制的不足日益顯露。20世紀(jì)80年代以來，美國掀起了追求績效的工資改革浪潮，改革呈現(xiàn)出多層次、多樣化的特點。

一、教師績效工資改革與聯(lián)邦政府政策

20世紀(jì)80年代初期，美國聯(lián)邦政府開始關(guān)注公立中小學(xué)教師的績效工資。聯(lián)邦政府對于中小學(xué)教師績效工資改革的關(guān)注，意味著這一問題在美國已經(jīng)受到全國范圍內(nèi)的普遍關(guān)注。美國是聯(lián)邦制國家，其公立中小學(xué)教育實行學(xué)區(qū)制度。因此，在美國整個公立中小學(xué)教育管理系統(tǒng)中，聯(lián)邦政府發(fā)揮的作用有限，其功能的發(fā)揮僅限于政策引導(dǎo)和財政支持等，但即便如此，聯(lián)邦政府教育法律的頒布對于美國基礎(chǔ)教育的改革仍有深遠(yuǎn)的影響。

20世紀(jì)80年代，美蘇冷戰(zhàn)仍在繼續(xù)，核武器競爭如火如荼。1983年，美國卓越教育委員會（National Commission on Excellence in Education）頒布了《國家處于危機之中：教育改革勢在必行》（A Nation at Risk： The Imperative for Educational Reform）的重要文件，這一文件將教育與國家安全直接關(guān)聯(lián)，在教育領(lǐng)域引起了強烈的反響。該文件列舉了一系列教育問題，尤其是教育質(zhì)量改善問題，由此引發(fā)了教育領(lǐng)域的一系列改革。該文件指出，將教師工資制度改革作為提高教育質(zhì)量的一個重要手段，“公立中小學(xué)教師的薪酬不僅應(yīng)該提高，而且要體現(xiàn)出專業(yè)競爭、市場選擇和個人績效的特征。薪水、晉升、教職應(yīng)該與有效的教師評價體系相關(guān)聯(lián)，該評價體系應(yīng)該包括同行評議，并且能獎勵優(yōu)秀教師，鼓勵普通教師，警示或者解聘表現(xiàn)差的教師”[1]。文件內(nèi)容很快在實踐中得到了響應(yīng)，“1983年，采用績效工資制的州還很少見，1986年后，已經(jīng)有很多地區(qū)都開始實行教師績效工資制度”。[2]

2002年，美國布什總統(tǒng)簽署《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind Act），指出提升教師質(zhì)量是美國教育面臨的主要問題，也是要解決的首要問題，因此各界要致力于教師質(zhì)量的提高。該法律還強調(diào)要實施績效激勵計劃，以配合其他計劃來提高教師質(zhì)量。該法律的第2條提出，“各州應(yīng)該通過財政支持各地方的教育部門進行中小學(xué)教師工資制度的改革。各州和學(xué)區(qū)可以為師資不足學(xué)科的教師，如閱讀、數(shù)學(xué)和科學(xué)學(xué)科，以及貧困學(xué)區(qū)的教師提供差別化薪酬或者績效工資，以便提高教師質(zhì)量并留住優(yōu)秀師資”[3]?！恫蛔屢粋€孩子掉隊法》于2007年被重新修訂，國會的一些議員建議提供聯(lián)邦資金供州和學(xué)區(qū)進行教師績效工資改革，包括為高需求地區(qū)的教師提供額外資助，并且鼓勵發(fā)展績效工資以獎勵那些使學(xué)生成績獲得很大進步的教師。

在2007年7月召開的美國教育協(xié)會（NEA）年會上，美國前總統(tǒng)奧巴馬提議改變美國公立中小學(xué)教師工資的支付方式。幾周后，民主黨派政治家希拉里提出要在學(xué)校范圍內(nèi)實施激勵性的教師績效工資政策。前紐約市長邁克爾·布隆伯格（Michael Bloomberg）在城市聯(lián)盟的年會上受到了熱烈的歡迎，因為他提出“我們不僅應(yīng)該給予那些承擔(dān)艱巨任務(wù)及滿足特殊需求的教師和領(lǐng)導(dǎo)獎勵，而且要給予那些使學(xué)生得到更好發(fā)展的教師和領(lǐng)導(dǎo)獎勵”。[4]

此外，聯(lián)邦政府還提供各種資金來促進績效工資的改革。例如，美國聯(lián)邦教育部教育科學(xué)研究所提供了一個為期5年、共計約1億美金的資助支持范德堡大學(xué)成立的績效獎勵中心（Center on Performance In-centives）。該中心致力于研究與教師績效工資相關(guān)的問題。《高等教育法》（Higher Education Act）提到建立教師激勵基金，聯(lián)邦政府投入100萬美元用于幫助州和地區(qū)改革傳統(tǒng)的教師薪酬支付方式，這筆資金分用于全國大約15個州、35個學(xué)區(qū)以及很多特許學(xué)校。

二、教師績效工資改革與州政府政策

美國的許多州也積極參與中小學(xué)教師績效工資改革，而且發(fā)揮著日益重要的作用。2006年教育周質(zhì)量統(tǒng)計報告（Education Weeks 2006 Quality Counts Report）顯示，美國已有13個州出臺了鼓勵公立中小學(xué)教師績效工資計劃的政策[5]。美國教育委員會（Education Commission of the United States）的一項數(shù)據(jù)顯示，2007年，美國至少有12個州制定了包含績效工資因素的不同工資計劃。

2000年11月，亞利桑那州以53%的選票通過第301號提案[6]，該提案規(guī)定每年提供大約4.45億美元用于亞利桑那州的教育項目，其中約3.9億元直接用于中小學(xué)，這一部分基金被稱為“教室場地基金”（classroom site fund）。“教室場地基金”規(guī)定：亞利桑那州所有學(xué)區(qū)的中小學(xué)教師工資必須在一定程度上體現(xiàn)按績效發(fā)放的原則，所有公立中小學(xué)教師都應(yīng)該被鼓勵;各學(xué)區(qū)可以靈活制定自己的計劃，但是必須遵守州制定的基本指導(dǎo)方針。例如，20%的基金用來增加教師基本工資，40%的基金用來發(fā)放教師績效工資，其余基金可用于“項目選擇”，包括減小班級容量、增加教室供給、提供課程材料或者計算機設(shè)備、開展教師培訓(xùn)、支付教師責(zé)任保險（teacher liability insurance）額外薪酬等方面。

三、教師績效工資改革與學(xué)區(qū)政策

美國憲法第10條修正案明確規(guī)定：凡是本憲法未規(guī)定的、州未禁止的那些權(quán)力，均保留給各州及人民。由于憲法未提及公共教育的權(quán)限，因此美國公共教育的權(quán)力便保留在了州一級。同時，州又把大部分財政和管理的權(quán)力放到地方學(xué)區(qū)。地方學(xué)區(qū)除了要在州法律和具有法律效力的規(guī)定范圍內(nèi)行事外，具有相當(dāng)大的獨立性和自主權(quán)。例如，地方學(xué)區(qū)可以在教育領(lǐng)域開展各種形式的革新，增設(shè)新的課程或計劃;有權(quán)直接管理本地區(qū)的各類公共教育單位;有權(quán)決定本地區(qū)采用的教材;有權(quán)任命校長，雇用中小學(xué)教職人員;負(fù)責(zé)與教師工會談判，確定合同內(nèi)容，決定本學(xué)區(qū)教師的工資標(biāo)準(zhǔn)等。

在聯(lián)邦政府和各州行動之前，許多地方學(xué)區(qū)就已經(jīng)開始嘗試改革中小學(xué)教師工資制度，最為著名的就是美國科羅拉多州的丹佛市。

1999-2003年，丹佛市在16所中小學(xué)校試行中小學(xué)教師專門工資計劃，這一計劃得到了丹佛教師聯(lián)盟的積極支持。2004年，丹佛教師聯(lián)盟和丹佛教育委員會達(dá)成一致，于2005年在全區(qū)范圍內(nèi)試行“教師專業(yè)補償計劃”（Professional Compensation Plan for Teacher），丹佛市的選民同意征收2500萬美元的稅收用于該計劃的啟動。丹佛市同時也從聯(lián)邦教師激勵基金得到了570萬美元的資助。該計劃通過不同的方式進行教師績效獎勵。例如，中小學(xué)教師可以通過獲得額外的知識與技能得到獎金，這種知識與技能的習(xí)得可以通過高校課程，也可以通過校長支持的一些項目。此外，在貧困地區(qū)或貧困學(xué)校任職的教師也可以得到績效獎勵。同時，丹佛市也會依據(jù)學(xué)生學(xué)習(xí)成效來決定教師得到的工資獎勵。

四、教師績效工資改革與教師聯(lián)盟

在美國，教師聯(lián)盟在中小學(xué)教師工資制度的管理中發(fā)揮著重要作用。除了全國性的教師組織外，各州、各學(xué)區(qū)也都成立了各自的教師聯(lián)盟，并積極參與到有關(guān)教師利益的決策中來，形成了“集體談判”（collective bargaining）這樣一種對教育有很大影響的重要干預(yù)形式。這種“集體談判”的形式已經(jīng)成為公共教育事業(yè)的重要環(huán)節(jié)，它可以影響教師的工資、工時、工作條件等方面。

美國具有代表性的兩個教師聯(lián)盟是美國教育協(xié)會（National Education Association，NEA）和美國教師聯(lián)合會（American Federation of Teachers），他們對教師薪酬制度改革的態(tài)度不同?！?006年美國教育協(xié)會手冊》（The 2006 NEA Handbook）明確指出，“支持使用基于學(xué)歷、入職培訓(xùn)、職業(yè)成長及教齡的工資制度，反對依據(jù)績效來發(fā)放工資，或者通過額外薪酬來吸引和保留師資的制度”[7]。然而，美國教師聯(lián)合會認(rèn)為，單一薪酬制度有很多弊端，而且不能使教師像社會上的其他行業(yè)一樣獲得績效獎勵。該協(xié)會鼓勵地方相關(guān)機構(gòu)嘗試不同的教師評估方式和工資制度，尤其對那些獲得額外技能和知識的教師，以及對那些在貧困地區(qū)任職的教師給予獎勵。教師績效工資改革直接關(guān)系到教師的利益，教師對于這一改革的態(tài)度直接影響到改革的成敗。如果多數(shù)教師認(rèn)同美國教師聯(lián)合會的觀點，某種程度上可以代表教師對于績效工資制度改革的態(tài)度是積極的。相反，如果教師更傾向于認(rèn)同美國教育協(xié)會的觀點，那就代表實施績效工資政策改革的阻力會非常大。

五、結(jié)語

20世紀(jì)80年代開始，公立中小學(xué)教師績效工資改革在美國引起了普遍的關(guān)注。各地方學(xué)區(qū)積極探索和實踐教師績效工資改革，盡管許多探索失敗了，但也不乏成功的案例。州政府逐漸加大了其對公立中小學(xué)教師績效工資改革的干預(yù)力度，許多州陸續(xù)頒布了相關(guān)的法律條令，將績效工資改革的大權(quán)逐漸收回到州一級，州在公立中小學(xué)教師績效工資改革中扮演著日益重要的角色。同樣，聯(lián)邦政府的支持對于教師績效工資改革也起到關(guān)鍵的作用。美國公立中小學(xué)績效工資改革發(fā)展的基本趨勢表明，美國的教師績效工資已經(jīng)逐漸從地方學(xué)區(qū)的零星實踐，走向了州一級的統(tǒng)籌規(guī)劃，并且很多地區(qū)直接獲得了聯(lián)邦政府的資助。

參考文獻(xiàn)：

[1][2]Brandt Richard Martin. Incentive Pay and Career Ladders for Todays Teachers： A Study of Current Programs and Practices[M]. Albany， N.Y.： State University of New York Press， 1990：3.

[3][4]Joan Baratz Snowden. The Future of Teacher Compensation[D].Washington D.C.： Center for American Progress，2007.

[5]Robin Chait. Current State Policies to Reform Teacher Pay[D].Washington D.C.： Center for American Progress，2007.

[6]Bradford R White. A Case Study of Proposition 301 and Performance-based Pay in Arizona[J]. Consortium for Policy Research in Education，2002（2）：11-12.

[7]Dan Goldhaber. Teacher Pay Reforms： The Political Implications of Recent Research[D]. Washington D.C.： Center for American Progress， 2006.

編輯 王亭亭? ?校對 朱婷婷